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近年來，我國政府加大投入發展學前教育，學前教育事業得到迅猛的發展，然而，學前教育一度被認為是非義務教育，財政投入的責任意識淡薄，雖然近幾年加大了投入的力度，但是這種“欠賬式發展”使得我國學前教育仍然滯后于其他教育階段，且落后于世界其他國家。面對我國學前教育發展中存在的問題和差距，政府財政如何承擔這份責任呢？本文在財政支持學前教育的理論基礎上，分析財政支持學前教育的投入程度，通過對現實中面臨的問題，提出政府財政應當承擔的責任。

1政府支持學前教育發展的理論依據

1.1政府財政支持學前教育的合理性

1.1.1學前教育的正外部性外部性是由馬歇爾和庇古在20世紀初提出的一個經濟學概念，它指一個經濟主體在其經濟活動中對其他方產生影響，這種影響帶來的收益或損失，并不是由經濟主體獲得或承擔，便產生了外部性。正外部性是指其他方在經濟活動中獲益。大量研究表明，學前教育具有很強的正外部性。學前教育不僅促進兒童自身的發展，更是給家庭、社會、國家帶來收益。在早期從事教育成本與效益的研究中最具代表性的是美國佩里學前教育研究計劃（PerryPreschoolPro-gramStudy），這項研究有力地證明了學前教育對兒童自身、他人、社會的發展具有全面而長遠的影響。佩里學前教育研究計劃是在1962年到1965年間對123名來自低收入家庭的幼兒進行的近40年的追蹤研究，研究對實驗兒童進行1~2年的高瞻-佩里早期教育方案，并從學業成就、經濟狀況、犯罪率、家庭關系和健康5個方面進行考察。最終實驗表明，幼兒早期教育投資是一種最省錢、回報率最大的公共投資，其中對社會的回報率高達1：12.9。同時，來自OECD（經濟合作與發展組織）等發達國家的實踐也論證了類似結論的正確性。政府財政支持不僅因為學前教育的強正外部性，更是因為正外部性這一特點而導致的個人投資不足。因為這類投資在給當事人帶來利益的同時也給其他方帶來收益，當事人只能根據自身的收益確認投資水平，而這個投資水平一定低于社會最優投資水平。[1]政府財政應該彌補面對個人投資與社會最優投資水平的差距。

1.1.2學前教育的準公共產品屬性我國學前教育階段雖不是義務教育階段，但是作為國民教育體系的重要組成部分，也是一類教育產品，其很強的正外部性及外部性導致的投資不足決定學前教育需要政府投入彌補，這使得學前教育具有公共產品屬性。同時，學前教育又具有一定的競爭性和排他性。在學前教育市場上，幼兒園優質的硬件設施、優秀的師資力量等因素會吸引家長為此付費，家庭條件優越的學生獲得有限的優質教育資源，必然導致部分學生無法獲得優質資源，這說明學前教育具有一定的競爭性和排他性。[2]學前教育的準公共產品屬性中的競爭性和排他性甚至會帶來諸多問題，有的家長為爭一個優質幼兒園名額，徹夜排隊；有的家長為獲得優質教育，不惜高額代價；而有的幼兒園卻無人問津，舉步維艱。政府應該是打破這種局面的責任主體。

1.2政府財政支持學前教育的必要性

1.2.1社會文明發展進程的要求學前教育的發展是隨著社會的發展而發展的。在不同的社會階段，對我國學前教育責任問題的認識是不同的。我國早期的學前教育被認為是家庭責任，主要由母親承擔教育責任。隨著民族資本主義的發展，分工明細化，婦女就業崗位增多，在權衡培育子女與就業的利益天平時，學前教育機構在這種客觀條件下應運而生，促使學前教育由家庭走向社會。1904年，中國第一部近代學制———“癸卯學制”，首次將學前教育列入學制，并將學前教育機構命名為“蒙養院”。這所公共學前教育機構“蒙養院”的設立，拉開了學前教育由家庭責任逐步向公共責任過渡的序幕。[3]隨著社會文明的發展腳步加快，對學前教育發展需求不斷提高，但目前我國學前教育的發展卻不盡如人意，由誰承擔起我國學前教育發展責任？應從國家法律層面賦予政府責任。

1.2.2國外學前教育發展的趨勢基于對學前教育正外部性及重要性的認識，世界各國開始重視學前教育事業，許多國家將普及學前教育作為國家教育的主要目標。在1999年，OECD會議報告中指出學前教育是“從投資中獲益最多的教育階段”。[4]在2010年，聯合國教科文組織主辦的首屆“世界幼兒早期保育與教育大會”更是從“筑建國家財富”高度肯定了學前教育的作用，并對政府是學前教育主要責任人達成一致意見。政府財政支持學前教育是國家重視學前教育事業最好的體現。在19世紀后半葉，法國開始實施全民免費學前教育。2010年，美國、英國、OECD國家平均公共學前教育投入中公共投入占總投入的比值分別達到72%、100%、81.03%。發達國家政府財政大力投入，保障學前教育健康發展。[5]而我國2010年公共投入僅占總投入的33.56%，反而是家庭投入占較大比重。因此，我國政府財政應加大力度支持學前教育發展。

1.2.3彌補學前教育市場缺陷學前教育市場主體與其他商品市場主體一樣，不可能獲得完全的市場信息。在學前教育市場上，作為信息貧乏方的家長面對信息充足的幼兒機構表現出來的宣傳無法做出理性判斷，即使支付昂貴的費用也不一定能獲得滿意的優質教育。[6]學前教育市場存在著信息不對稱、難以實現社會公平等缺陷，必須發揮政府在學前教育市場的宏觀調控作用，彌補學前教育市場的缺陷。

2學前教育財政投入程度的國際比較

政府對學前教育承擔的財政責任主要是指政府對學前教育的保障責任，[7]通俗地講，就是政府對學前教育的財政投入保障學前教育的有序發展。政府如何履行對學前教育的財政責任，就必須討論政府對學前教育的財政投入程度。學前教育投入既包括公共財政投入，也包括私人投入。而政府作為發展學前教育的第一責任人，應該給予學前教育何種程度的支持，政府財政投入程度如何界定？

2.1國外學前教育財政投入程度世界各國對于學前教育財政投入程度沒有統一的標準。如表1所示，2010年OECD國家學前教育總投入占GDP的比重平均值達0.58%，在各級教育中對學前教育的投入達9.21%，而公共投入占學前教育投入的比重平均值更是高達81.03%，并且大部分國家公共投入所占比重都高于80%，可以看出大部分國家學前教育公共投入力度大、程度高。

2.2我國學前教育財政投入程度反觀我國學前教育財政投入程度，與世界大部分國家相比差距很大。如表2所示，學前教育財政性經費投入占學前教育經費總投入的指標反映的是我國學前教育領域國家財政的投入程度，從2007-2009年，我國學前教育財政性經費投入占其總投入的比例逐年升高，且比例保持在60%以上，在2010年其比例反而降低到33.56%，2011年比例達40.81%，其比例在2010年大幅下降主要是因為在2010年加大了對學前教育領域的總投入，但財政性經費投入的增加幅度小于總投入的增加幅度。由此可以看出，我國學前教育的投入力度在不斷加強，但我國學前教育財政投入程度并不是逐年提高的。再看學前教育財政性經費投入占全國財政性教育經費總投入的指標，從2007年到2011年由1.24%不斷增加到2.24%，上升了一個百分點，這一指標表明國家財政不斷加大對學前教育的投入，但仍然是低于國際平均水平，更是低于OECD國家平均水平。

3我國學前教育財政投入存在的問題

3.1學前教育財政投入力度不夠、總量不足從近5年我國財政投入的程度可以看出，學前教育公共財政投入力度嚴重不足。無論是學前教育公共財政投入占教育經費總投入的比重，還是學前教育公共財政投入占學前教育總投入的比重，都遠遠低于發達國家，與OECD國家平均水平相差八倍之多。同樣是1993年被聯合國教科文組織認定為世界全民教育發展的“特別優先對象”的人口大國墨西哥，在學前教育領域財政投入力度也遠大于中國。2010年墨西哥學前教育財政性經費占各級教育機構的比重以及學前教育公共財政投入占學前教育總投入的比重分別達10.32%、84.38%，而同年我國學前教育財政性經費占全國財政性教育經費總投入的比重僅1.24%，不足墨西哥的十分之一，其財政性經費投入占學前教育總投入的比重也遠低于墨西哥。通過對比，更能體現我國學前教育公共財政投入不足。

3.2學前教育財政投入結構不合理學前教育機構的體制，在某種程度上也體現了一個國家學前教育發展水平。我國學前教育機構主要分為：公辦幼兒園和民辦幼兒園。根據2008年的統計數據，公辦園的比例僅為32%，民辦園占68%。我國公共財政資金基本投入到僅占32%的公辦幼兒園，而民辦幼兒園卻只能享有微乎其微的財政投入。雖然我國提出了支持普惠性民辦園的政策，但沒有明確提出投入力度，仍然無法改變公辦園占有絕大多數財政投入的現狀。與我國學前教育機構體制相似的印度，也主要分為公辦園和民辦園。不同的是，印度公辦園所占比例是我國兩倍多，并且明確了受財政支持的民辦園比例達4%。通過對比，更加顯示了政府在學前教育領域的財政責任缺失，違背了政府支持學前教育發展的本意。

3.3學前教育財政投入地區不均衡由于政府公共財政資金主要支持公辦幼兒園，特別是發達地區城市公辦園，而忽視了對偏遠農村地區幼兒園的扶持。偏遠農村地區缺少公益性的公辦園，而民辦園得不到政府財政支持，只能靠高收費維持運轉，這必然導致貧困弱勢群體兒童陷入“沒學上”和“上不起”困境。有學者研究統計，西部地區學前3年兒童入學率最低只有10%，而北京、上海、浙江等經濟發達地區入學率高達90%。巨大的入學率差距不僅是由經濟發展水平和家長教育觀念造成的，還有一個重要原因就是公辦幼兒園并沒有輻射到偏遠弱勢地區的兒童。建立公辦幼兒園的本意是維護學前教育的公益性和公平性，其目標群體應該是面向家庭經濟條件較差、處于不利社會地位的弱勢兒童群體。而現實中往往是經濟條件和社會地位較優的兒童才能進入公辦幼兒園。

4政府加大學前教育投入的政策建議

學前教育是整個國民教育的重要階段，政府財政是學前教育發展的重要保障，也是保證學前教育質量、提供學前教育服務公平性的必然選擇。

4.1加大政府財政投入學前教育的力度政府是學前教育發展的責任主體，應該建立以政府財政投入為主的體制機制。首先，堅持以政府投資為主體，實行投資公開化、公平化；其次，設立學前教育的專項資金，用于農村幼兒園危房改造、獎勵基本普及學前三年教育達標的鄉鎮、扶持貧困農村幼兒園配套設施建設等;第三，建立多渠道籌措學前教育經費的機制。堅持以政府資助為主導，同時引導社會團體和個人通過社會捐資的形式籌措農村教育事業發展基金，最大限度地吸納社會資金，增強幼兒園持續發展的能力。

4.2支持多元體制下學前教育的發展我國學前教育財政的一大特征是投入機制與辦園體制密切相關，即政府基本上只對公辦園進行投入。然而占有較大比例的民辦幼兒園卻得不到政府財政的支持。為了均衡不同辦園體制幼兒園的財政投入，政府應對各類幼兒園一視同仁，給予財政撥款補貼，使得每個幼兒都能從中受益，促進學前教育的均衡發展。

4.3提高薄弱地區學前教育財政保障水平隨著新型城鎮化進程加快，根據農村適齡兒童實際構成，科學規劃和調整農村幼兒園布局，加大農村幼兒園建設。同時借鑒部分發達國家對兒童采取的財政補貼經驗，采取對弱勢地區兒童發放教育券或代金券的形式提高其保障水平。除此之外，提高薄弱地區學前教育教師的待遇也是保障學前教育健康發展的必要措施，通過財政專項的辦法，留住優秀的幼兒教師支持農村學前教育事業。

作者：趙磊 單位：南京師范大學教育科學學院