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一、國(guó)內(nèi)城市化進(jìn)程中古建筑保護(hù)制度現(xiàn)狀

(一)制定了一系列相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件在國(guó)家層面，先后制定了一些與城市古建筑保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，如文物保護(hù)等①＊，建立了一系列相關(guān)的保護(hù)制度。在地方層面，各城市根據(jù)本地的特點(diǎn)先后出臺(tái)了一些與國(guó)家法律、法規(guī)相配套的地方性法規(guī)，促進(jìn)全國(guó)性法律法規(guī)在本地的實(shí)施，如北京出臺(tái)了文物管理辦法②＊等。此外，各個(gè)城市還通過制訂各種規(guī)劃，來(lái)達(dá)到對(duì)城市古建筑保護(hù)的具體保護(hù)，如北京市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃等③＊。通過全國(guó)性的法律法規(guī)、地方性法規(guī)以及城市發(fā)展規(guī)劃等的相互配合，初步建立了比較完善的城市古建筑保護(hù)法律體系，使得城市古建筑保護(hù)領(lǐng)域有法可依。

(二)建立了文物保護(hù)單位制度“文物保護(hù)單位”制度始于1956年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中保護(hù)文物的通知》，明確提出實(shí)行“文物保護(hù)單位”管理制度。此后，國(guó)務(wù)院《文物保護(hù)管理暫行條例》和文化部《文物保護(hù)單位保護(hù)管理暫行辦法》標(biāo)志著文物保護(hù)單位制度基本成立。對(duì)不可移動(dòng)文物實(shí)施“文物保護(hù)單位”式管理，同樣對(duì)舊城古建筑的保護(hù)發(fā)揮了重要作用，主要包括文物保護(hù)單位的認(rèn)定制度、“四有”制度以及對(duì)文物保護(hù)單位的經(jīng)營(yíng)、修繕和管理等方面。文物保護(hù)單位的認(rèn)定一般經(jīng)由文物普查登記、篩選定級(jí)、核定公布幾個(gè)階段④＊。文物保護(hù)單位的“四有”，是指各級(jí)重點(diǎn)文物保護(hù)單位做好保護(hù)工作的四項(xiàng)措施:有保護(hù)組織，有保護(hù)范圍，有保護(hù)標(biāo)志，有科學(xué)記錄檔案①＊。文物經(jīng)營(yíng)管理基本的原則是:必須遵守不改變文物原狀的原則，負(fù)責(zé)保護(hù)建筑物及其附屬文物的安全，不得損毀、改建、添建或者拆除不可移動(dòng)文物②＊。根據(jù)利用方式的不同，法律法規(guī)也分別采取鼓勵(lì)支持、申請(qǐng)審批和絕對(duì)禁止的態(tài)度。對(duì)文物保護(hù)單位保護(hù)范圍及建設(shè)控制地帶進(jìn)行管理，將文物保護(hù)單位周圍的建設(shè)控制地帶分為五類:非建設(shè)地帶，可保留平房地帶，允許建筑高度9米以下地帶，允許建筑高度18米以下地帶，特殊控制地帶③＊。

(三)完善了文物保護(hù)單位之外古建筑保護(hù)制度對(duì)于尚未確定為文物保護(hù)單位的確有價(jià)值的文物古跡，規(guī)定“由各級(jí)文物行政管理部門會(huì)同城市規(guī)劃部門商定名單，通知有關(guān)部門和單位，按照本辦法暫時(shí)予以保護(hù)，不得破壞，并按照第五條的規(guī)定，及時(shí)辦理保護(hù)審核手續(xù)”④＊。此外，還對(duì)文物保護(hù)單位之外的古建筑保護(hù)作出具體的規(guī)定，“保護(hù)價(jià)值待定的文物古跡，區(qū)、縣人民政府可以公布為文物暫保單位，視同區(qū)、縣級(jí)文物保護(hù)單位予以保護(hù)。文物暫保單位公布后兩年內(nèi)，必須完成對(duì)它的鑒定工作。根據(jù)鑒定結(jié)果，公布為區(qū)、縣級(jí)文物保護(hù)單位或者公布撤銷。逾期不公布，暫保單位自然撤銷”⑤＊。

(四)加強(qiáng)了歷史古建筑的保養(yǎng)、維修、利用和管理針對(duì)城市歷史古建筑保護(hù)中常見的問題，通過立法對(duì)古建筑的保養(yǎng)和維修、防火與報(bào)警、管理與監(jiān)督等方面做出明確的規(guī)定?！拔奈锉Ｗo(hù)單位的使用性質(zhì)及使用權(quán)的變更，必須經(jīng)文物行政管理機(jī)關(guān)同意;使用文物建筑的單位，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)文物建筑的保養(yǎng)和維修;應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照古建筑消防管理的規(guī)定，加強(qiáng)一切火源、電源的管理，配備必要的滅火設(shè)備;在重點(diǎn)要害部位，根據(jù)實(shí)際需要，安裝自動(dòng)報(bào)警和滅火裝置;使用文物建筑的單位，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守文物保護(hù)管理的有關(guān)規(guī)定，接受文物行政管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查和指導(dǎo);對(duì)有損文物建筑安全或者有礙開放的，由文物行政管理機(jī)關(guān)責(zé)令整治或者搬遷;整治、搬遷所需費(fèi)用由使用單位及其上級(jí)主管部門承擔(dān)”⑥＊。

(五)設(shè)立歷史文化保護(hù)區(qū)2002年，北京市公布了第一批歷史文化保護(hù)區(qū)保護(hù)方案，首次提出對(duì)歷史文化保護(hù)區(qū)“進(jìn)行院落劃分、用地調(diào)整、人口密度分類、改善市政基礎(chǔ)設(shè)施條件等做法”⑦＊。2004年，又公布了第二批歷史文化保護(hù)區(qū)規(guī)劃，此次規(guī)劃共15片，其中有5片位于舊城區(qū)內(nèi)，對(duì)歷史文化保護(hù)區(qū)進(jìn)行了風(fēng)貌保護(hù)和高度的控制。2013年，又新增了3片保護(hù)規(guī)劃，至此北京舊城區(qū)將擁有33片歷史文化保護(hù)區(qū)，對(duì)舊城的保護(hù)更加立體而完整。

(六)形成舊城整體保護(hù)制度2005年3月25日，北京市第十二屆人大常委會(huì)通過《北京歷史文化名城保護(hù)條例》，自2005年5月1日起施行。條例規(guī)定北京歷史文化名城的保護(hù)內(nèi)容包括:舊城的整體保護(hù)、歷史文化街區(qū)的保護(hù)、文物保護(hù)單位的保護(hù)、具有保護(hù)價(jià)值的建筑的保護(hù)。歷史文化名城保護(hù)的層次更加明確，呈現(xiàn)出“點(diǎn)—線—面”分層保護(hù)的狀況。此外，還注意《歷史文化名城保護(hù)條例》的法規(guī)與《北京市城市總體規(guī)劃》內(nèi)容相銜接。除北京之外，浙江省、河南省、寧波市、沈陽(yáng)市、南京市、哈爾濱市等都制訂了歷史文化名城保護(hù)條例，加強(qiáng)了舊城的整體保護(hù)。至此，我國(guó)的古建筑保護(hù)制度基本形成，既有制定了相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度，又建立了古建筑保護(hù)的具體制度，構(gòu)建了“點(diǎn)—線—面”相結(jié)合的保護(hù)體系。城市古建筑的保護(hù)理念也有了質(zhì)的提升和飛躍，從以往的對(duì)先人遺留下來(lái)的財(cái)產(chǎn)的一種保護(hù)與利用，發(fā)展成為對(duì)城市發(fā)展歷史的保留，對(duì)城市發(fā)展進(jìn)程中的文化底蘊(yùn)的尊重，對(duì)城市發(fā)展歷史傳承的延續(xù)。但我們同進(jìn)應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，我國(guó)城市古建筑的護(hù)路程不是一帆風(fēng)順的，也遇到了許多的困難和挫折，也面臨著保護(hù)與發(fā)展的十字路口，也走了一些彎路。比如說(shuō)建國(guó)初的城市規(guī)劃制定是以原有城區(qū)為中心，還是在舊城區(qū)的邊緣另起爐灶，對(duì)此有了激烈的爭(zhēng)論，其中，以梁思成等提出的“梁陳方案”①＊，主張?jiān)谂f城區(qū)邊緣再建新城，對(duì)舊城的古建筑進(jìn)行整體保護(hù)，但這一設(shè)想并未能得到認(rèn)可和實(shí)施，一些古建筑因此被損毀。

二、城市古建筑保護(hù)制度存在問題

城市古建筑見證了城市的生命歷程，保障了城市的文化延續(xù)，促進(jìn)了城市的健康發(fā)展，因而對(duì)城市發(fā)展具有重要意義。然而城市化進(jìn)程中的古建筑保護(hù)狀況卻不容樂觀。

(一)重單體文物保護(hù)古建筑的保護(hù)，缺乏對(duì)舊城區(qū)的整體保護(hù)當(dāng)前有些歷史性城市，為了更好的保護(hù)傳統(tǒng)歷史建筑，某些歷史文化名城在舊城內(nèi)設(shè)立保護(hù)區(qū)，對(duì)舊城內(nèi)的歷史文化保護(hù)區(qū)進(jìn)行整體保護(hù)。但有些城市為了既保護(hù)歷史城區(qū)的古建筑，又實(shí)現(xiàn)城市的發(fā)展與更新，一方面對(duì)標(biāo)志性的古建筑進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)，另一方面卻大力拆毀這些標(biāo)志古建筑的周圍環(huán)境和歷史街區(qū)和傳統(tǒng)建筑，建設(shè)性或保護(hù)性開發(fā)對(duì)城市古建筑造成了極大的破壞。如“遵義會(huì)議會(huì)址周圍的歷史建筑一拆而光;安陽(yáng)穿城修路嚴(yán)重破壞歷史街區(qū);福建的三坊七巷名存實(shí)亡;南京老城已經(jīng)拆遷改造完畢;濟(jì)南投入22億‘巨資’拆遷了44萬(wàn)平方米、43個(gè)片區(qū)，大量特色街道消失在推土車輪下;開封覆蓋著現(xiàn)代化的草坪;鄭州以‘一路、一區(qū)、一城’為標(biāo)志，古城全部翻新……在‘舊城改造’的名義下，歷史文化名城遭遇著前所未有的創(chuàng)傷。”②＊盡管北京在城市建設(shè)中制定了大量的制度措施來(lái)保護(hù)城市古建筑，但其遺留下來(lái)的25片歷史文化保護(hù)區(qū)僅占老城面積17%，而歐美國(guó)家舊城保護(hù)面積基本可達(dá)到古城的80%～100%③＊。正如有學(xué)者所說(shuō):“沒有歷史街區(qū)提供的建筑背景和文化氛圍，歷史紀(jì)念物只不過是現(xiàn)代城市的一個(gè)小小點(diǎn)綴而已?！?/p>

(二)大量城市古建筑因缺少維護(hù)面臨毀損城市古建筑除包含文物保護(hù)單位以外，還有大量的其他城市古建筑。這些城市古建筑大部分被公私主體所占有、使用，其中有些被占用的古建筑因缺少維修，面臨著損毀危險(xiǎn)。有些被市民占用的古建筑，因占用的主體缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)能力，未能進(jìn)行必要的維護(hù)和修繕;有些占用者因未取得對(duì)古建筑的明確法律權(quán)利地位，沒有進(jìn)行古建筑維護(hù)等的積極性。政府部門和企業(yè)事業(yè)占用的古建筑情況也不容樂觀，古建筑的產(chǎn)權(quán)歸屬問題以及占用主體的保護(hù)能力和意識(shí)等都影響著古建筑的保護(hù)。有些古建筑的使用單位與產(chǎn)權(quán)單位權(quán)利義務(wù)分配不清晰，占有使用單位只使用不維護(hù)，而所有單位因未使用、受益而對(duì)古建筑不聞不問，古建筑實(shí)質(zhì)處于無(wú)人負(fù)責(zé)的狀況。另外，有些被占用的古建筑被用作辦公場(chǎng)所，一般不對(duì)外開放，剝奪了民眾接近和消費(fèi)古建筑等歷史文化遺產(chǎn)的權(quán)利。

(三)過度商業(yè)開發(fā)破壞古建筑原有的歷史文化內(nèi)涵在國(guó)家文化保護(hù)經(jīng)費(fèi)有限的大前提下，城市古建筑的保護(hù)必然要依靠自己的經(jīng)營(yíng)開發(fā)來(lái)創(chuàng)收，以此解決一部分維護(hù)的經(jīng)費(fèi)。有些古建筑被管理機(jī)構(gòu)作為商業(yè)場(chǎng)所來(lái)經(jīng)營(yíng)，有些則出租或承包給第三方的商業(yè)主體。以文物養(yǎng)文物，以古建筑養(yǎng)古建筑，這是我國(guó)及世界各國(guó)所提倡的文物保護(hù)方式。為了保護(hù)這些古建筑，可以在維持古建筑原有風(fēng)貌的前提下，針對(duì)不同情況采用不同的商業(yè)開發(fā)與保護(hù)模式。但有些古建筑的過度商業(yè)開發(fā)對(duì)城市古建筑的保護(hù)造成了持久的負(fù)面影響，如麗江古城本是一片風(fēng)景秀麗的寧?kù)o之處，后因酒吧等的入駐，侵?jǐn)_了這一世外古鎮(zhèn)原有的安寧。同樣的情形還發(fā)生在鳳凰古城、西塘、周莊等地，雖然古建筑的外殼被保存了下來(lái)，但是文物古跡的那種精神文化氛圍，早已不見了蹤影。超負(fù)荷的旅游開發(fā)破壞歷史文化空間，不合理定位改變了歷史地段環(huán)境。

(四)舊城改造致大量城市古建筑被拆除城市古建筑是一座城市的重要標(biāo)志。單霽翔曾就舊城改造對(duì)古建筑的破壞指出:“一些城市在開發(fā)建設(shè)中，無(wú)所顧忌地大拆大建，……致使一批批文物古跡被摧毀的同時(shí)，一些歷史街區(qū)也被摧毀”［7］?，F(xiàn)在有些城市把“拆”成為城市建設(shè)的第一步，將見證城市發(fā)展的傳統(tǒng)建筑及歷史街區(qū)拆除，使得歷史街區(qū)、歷史城區(qū)和歷史性城市的整體風(fēng)貌被破壞。有媒體甚至將北京舊城區(qū)的胡同和四合院逐漸消失的情形，稱之為文化自殺，“正把自己偉大的文化變成平庸”［9］。還有一些歷史性城市打著尊重歷史的幌子，將真文物拆毀，制造一些假的文物和古董，以發(fā)展旅游的名義拆舊建新。全國(guó)各地陸續(xù)出現(xiàn)拆除古建筑，新建仿古街的運(yùn)動(dòng)，一些獨(dú)具特色的傳統(tǒng)街道被改造成為失去真實(shí)歷史價(jià)值與信息的假古董。還有些城市以保護(hù)利用為名，將歷史街區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)民居拆除，保護(hù)性破壞屢見不鮮。吳良鏞的胡同有機(jī)更新模式盡管在學(xué)術(shù)上取得極高的成就，實(shí)踐上卻沒有得到社會(huì)和政府部門的認(rèn)可和推廣。舊城改造中的大規(guī)模拆遷，將一個(gè)城市最有特色的古建筑一掃而光，就像一把理發(fā)剪刀推過，只剩下光突突的頭皮。

三、城市古建筑保護(hù)不力的主要原因

面對(duì)被損毀的城市古建筑，要做的不僅是哀嘆與惋惜，更要痛定思痛，找出這一問題的根本原因，從而為未來(lái)的城市發(fā)展提供決策依據(jù)，能夠更好的對(duì)癥下藥?，F(xiàn)階段我國(guó)城市古建筑保護(hù)不力的原因主要有:

(一)保護(hù)意識(shí)薄弱、管理意識(shí)不強(qiáng)文化遺產(chǎn)的保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，僅僅依靠文物保護(hù)行政機(jī)關(guān)的力量，來(lái)完成整個(gè)文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)是幾乎不可能的，需要其他機(jī)關(guān)部門的配合和支持，更需要民眾的參與和支持。從世界的角度上來(lái)看，凡文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)進(jìn)行較好的國(guó)家和地區(qū)，其民眾的文物保護(hù)意識(shí)是相對(duì)較高的。而國(guó)內(nèi)的文化遺產(chǎn)事業(yè)的難點(diǎn)和關(guān)節(jié)點(diǎn)，也在于社會(huì)各界文物保護(hù)意識(shí)的覺醒。不可否認(rèn)，中國(guó)民眾的文物保護(hù)意識(shí)有所提高，保護(hù)成效也初步顯示出來(lái)，但近來(lái)因文物保護(hù)意識(shí)不足而引起的文物破壞案件卻時(shí)有發(fā)生。近年來(lái)有不少的文物保護(hù)單位遭受破損的事件，究其原因，一部分是因建設(shè)施工單位的文物保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，未進(jìn)行報(bào)批就擅自動(dòng)工建設(shè)，而造成文物保護(hù)單位受損，如臨汾古城墻被毀事件;云南大理為修路拆毀唐代古城墻，致龍首關(guān)遺址被毀等。一部分是因文物保護(hù)單位的使用者管理者保護(hù)意識(shí)不足而造成文物保護(hù)單位的損毀，如拈花寺偏殿著火，與產(chǎn)權(quán)所有單位與使用單位管理不當(dāng)，未能將建筑物按照文物保護(hù)行政部門的要求進(jìn)行整改，有著很大的關(guān)系。

(二)古建筑的保護(hù)管理機(jī)制不健全，多頭管理及管理缺失現(xiàn)象并存根據(jù)中國(guó)文物信息咨詢中心金瑞國(guó)、劉赪娜、張寄所做的調(diào)研報(bào)告《文物保護(hù)單位管理體制調(diào)研與分析》，除文物部門以外，還有不少于20個(gè)部門在使用和管理著文物保護(hù)單位，以宗教部門最多。在由文物部門管理的文物保護(hù)單位中，設(shè)有專門機(jī)構(gòu)和沒有專門機(jī)構(gòu)管理的比例約為7比3。各省(區(qū)、市)非文物部門管理的文物保護(hù)單位的比重不盡相同，其中西藏(64.81%)和北京(57.99%)達(dá)到半數(shù)以上。由文物行政部門在每處文物保護(hù)單位設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)的機(jī)構(gòu)，自然是最理想的狀態(tài)，但由于文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)有限，且文物保護(hù)單位數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，操作起來(lái)顯然不太現(xiàn)實(shí)。另外由于歷史原因，許多不可移動(dòng)文物在核定為文物保護(hù)單位前，就由其他行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位占用，有專門的管理和使用單位，這使得在每一文物保護(hù)單位設(shè)立文物行政部門的管理機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中也是行不通的。對(duì)于產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)不屬于國(guó)家文物行政部門這類文物保護(hù)單位，目前普遍采用的方式是與文物行政門簽訂“文物保護(hù)協(xié)議”。然而在實(shí)際管理工作中，文物行政部門的職權(quán)使其不能落實(shí)協(xié)議內(nèi)容的履行。文物保護(hù)單位往往成為所有和使用者的部門利益，從而不能對(duì)文物進(jìn)行法律法規(guī)所要求的保護(hù)造，破壞時(shí)而有之。

(三)具體保護(hù)制度可操作性不強(qiáng)在文化遺產(chǎn)問題上，政府的首要職能是制定和貫徹管理法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)?！段奈锉Ｗo(hù)法實(shí)施條例》第八條規(guī)定，全國(guó)和省級(jí)文物保護(hù)單位自核定公布之日起1年內(nèi)劃定必要的保護(hù)范圍，設(shè)區(qū)的市、自治州級(jí)和縣級(jí)文物保護(hù)單位自核定公布之日起1年內(nèi)劃定保護(hù)范圍。由于申報(bào)時(shí)保護(hù)范圍未能完全確定，一年的時(shí)間給相關(guān)的利益者留下了可乘之機(jī)，給現(xiàn)實(shí)操作帶來(lái)許多的麻煩，并造成保護(hù)范圍內(nèi)的其他歷史建筑受到破壞。此外，有些文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍確定之后，也不能按照法定的保護(hù)范圍的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)文物保護(hù)單位進(jìn)行管理，使保護(hù)范圍成為一紙空文。如保護(hù)范圍內(nèi)不法違章建筑物未能及時(shí)清理，城市規(guī)則及其他重大工程項(xiàng)目未考慮已經(jīng)列為文物保護(hù)單位的古建筑的保護(hù)范圍等。

(四)舊城內(nèi)歷史建筑產(chǎn)權(quán)不明確由于歷史原因，舊城內(nèi)的居住人口往往嚴(yán)重超過適宜數(shù)量，建筑大都顯得擁擠破敗，北京的胡同四合院便是如此。為了保護(hù)好這些傳統(tǒng)的歷史文化建筑，政府部門一方面有責(zé)任引導(dǎo)和幫助古建筑占有與使用主體對(duì)它們進(jìn)行保護(hù)、更新和維護(hù)，在保存原有風(fēng)貌的基礎(chǔ)上改善舊城內(nèi)的市政公共設(shè)施和居住條件，使得其適合居住;另一方面又要適度控制古建筑內(nèi)的居住人口數(shù)量，針對(duì)部分居民缺乏維護(hù)保養(yǎng)的能力與動(dòng)力的情況，將舊城內(nèi)的居民遷出或者進(jìn)行置換，將想居住進(jìn)胡同及四合院且有維護(hù)能力的主體引進(jìn)來(lái)，而將欠缺維護(hù)能力且想遷出去居民遷出去。所有這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，依賴于舊城內(nèi)古建筑產(chǎn)權(quán)的明晰化和長(zhǎng)期化，并且允許古建筑在公開公平的情況下進(jìn)行交易。現(xiàn)在舊城內(nèi)古建筑產(chǎn)權(quán)具有碎片化和不確定性的特點(diǎn)，有些古建筑被十幾甚至幾十個(gè)家庭所占有，無(wú)法正常的居住與生活，這樣的條件根本無(wú)法進(jìn)行適當(dāng)?shù)木S修與保護(hù)。另外，舊城內(nèi)的古建筑因面臨改造與更新，隨時(shí)可能被拆遷，產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定使得現(xiàn)有的主體缺乏維護(hù)的動(dòng)力，外來(lái)的主體也沒有購(gòu)買意愿，古建筑的交易流轉(zhuǎn)不順暢。

(五)過分注重商業(yè)價(jià)值，開發(fā)利用不規(guī)范國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就，在某種程度上喚醒了民眾的文化遺產(chǎn)消費(fèi)的需求，使得文化遺產(chǎn)的商業(yè)價(jià)值突顯出來(lái)。然而，商業(yè)價(jià)值是一柄雙刃劍，一方面有利于古建筑等文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)的開展，但這另一方面又使得文化遺產(chǎn)保護(hù)的領(lǐng)域，頻繁出現(xiàn)一些怪異的現(xiàn)象，如重利用輕保護(hù)，重經(jīng)濟(jì)價(jià)值輕文化價(jià)值等。近年來(lái)社會(huì)上出現(xiàn)的一些熱點(diǎn)文化遺產(chǎn)事件，都與古建筑的保護(hù)利用有著密切的聯(lián)系，如西湖旁邊建會(huì)所，公園內(nèi)古建筑中的高檔餐廳等。造成這些現(xiàn)象的根本原因是古建筑等文化遺產(chǎn)所能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益，帶動(dòng)區(qū)域旅游業(yè)的發(fā)展，從而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。有學(xué)者說(shuō)文物保護(hù)“尤其是要慎談利用，國(guó)外談得較多的是保護(hù)，不談或者很少談利用;而在中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)里，是不僅要保護(hù)，還要利用;所謂“充分保護(hù)適度利用”，但真的要做到這一點(diǎn)太難了?！?/p>

(六)文物保護(hù)法及城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定不完善程序性規(guī)定欠缺。我國(guó)文物保護(hù)法將城市古建筑分文物保護(hù)單位、歷史街區(qū)、歷史文化名城、名鎮(zhèn)三個(gè)層級(jí)進(jìn)行保護(hù)，但是卻沒有將三個(gè)層次的保護(hù)責(zé)任主體及保護(hù)程序進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)定。文物法將歷史街區(qū)及歷史名城保護(hù)的具體規(guī)定授權(quán)國(guó)務(wù)院制定條例進(jìn)行規(guī)范①＊，而按照歷史文化名城保護(hù)條例，保護(hù)規(guī)劃的制定和審批由城市建設(shè)部門主管，僅在審批和實(shí)施監(jiān)督階段征求文物保護(hù)部門的意見，沒有充分發(fā)揮文物保護(hù)部門在文物保護(hù)中的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。國(guó)外與此相關(guān)的審批和監(jiān)督職能是由專業(yè)性委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)，這樣的制度設(shè)計(jì)一方面限制了某些行政首長(zhǎng)個(gè)人決斷權(quán)，防止個(gè)人意志對(duì)城市古建筑的破壞;另一方面專業(yè)委員會(huì)由文物保護(hù)相關(guān)專家及在文物保護(hù)事業(yè)中有影響力的市民代表組成，能充分發(fā)揮專家的專業(yè)優(yōu)勢(shì)與市民代表的積極性，通過市民代表反映其所代表的群體的意見，充分維護(hù)不同主體的利益。其次，我國(guó)文物法第24條規(guī)定國(guó)家所有文物保護(hù)單位不能作為企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)②＊，因規(guī)定不夠具體、明確，給文化遺產(chǎn)的保護(hù)與管理活動(dòng)帶來(lái)了很大的困擾。如何解釋這一條文，專家學(xué)者有不同的意見。有些學(xué)者認(rèn)為，“文物保護(hù)單位的性質(zhì)是文化遺產(chǎn)，是國(guó)家的文化資源，而不是經(jīng)濟(jì)資源，它對(duì)社會(huì)要起的作用，是為社會(huì)提供精神力量和智力支持，而不是創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富，它是文物資源不是經(jīng)濟(jì)資源，把盈利作為目的，把它變成經(jīng)濟(jì)資源了，以賺錢為目的了，是不對(duì)的。”因此，不能作為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)指禁止將文物的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓等經(jīng)營(yíng)活動(dòng);而另一些學(xué)者則認(rèn)為，這里所說(shuō)的不能作為資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)是指不能作為企業(yè)等經(jīng)營(yíng)性主體的經(jīng)營(yíng)性資本，不能作為將來(lái)發(fā)生債務(wù)時(shí)的擔(dān)保財(cái)產(chǎn)。因法律規(guī)定的模糊，在實(shí)際的遺產(chǎn)保護(hù)與經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中，有些單位將古建筑等文化遺產(chǎn)作為旅游資產(chǎn)的一部分，“由旅游公司來(lái)兼并文物保護(hù)單位，以所謂‘所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離’的名義將文物資源作為普通資產(chǎn)納入企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化理和經(jīng)營(yíng)”;有些單位將古建筑等文化遺產(chǎn)作價(jià)入股，進(jìn)行所謂的“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、捆綁上市”通過文化遺產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)取得一定的經(jīng)濟(jì)利益。在我們?yōu)槌鞘泄沤ㄖ任幕z產(chǎn)能否作為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)爭(zhēng)論不休時(shí)，如果將眼界放寬，通過對(duì)世界各國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)的方式進(jìn)行考察分析，就能得到比較滿意的答案。例如，法國(guó)政府將國(guó)內(nèi)著名的一百多個(gè)著名的文化遺產(chǎn)(其中大部分為古建筑遺產(chǎn))交由法國(guó)古跡信托來(lái)經(jīng)營(yíng)管理，取得了良好的效果。再次，我國(guó)的城市規(guī)劃法中與城市古建筑保護(hù)的規(guī)定不完善。1990年的城市規(guī)劃法雖規(guī)定城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和城市傳統(tǒng)風(fēng)貌①＊，但在涉及舊城市規(guī)劃時(shí)，卻提出了舊區(qū)改建的城市建設(shè)、發(fā)展方式②＊，在舊城區(qū)古建筑保護(hù)制度中存在法律漏洞。城鄉(xiāng)規(guī)劃法也指出規(guī)劃的制定應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、保持地方特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌③＊，且把歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)作為城市總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，但仍然有舊城區(qū)改建的提法，城市規(guī)劃在保護(hù)古建筑的同時(shí)允許舊城范圍內(nèi)的拆遷和危房改造④＊，這一制度上的缺口，時(shí)時(shí)被開發(fā)商和城市管理者所利用，造成古建筑被保護(hù)性破壞。除了保護(hù)意識(shí)不科學(xué)外，與國(guó)外的規(guī)劃法相比，我國(guó)規(guī)劃法缺乏具體的程序性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，對(duì)古建筑的保護(hù)作用有限。(七)行政執(zhí)法力度不足執(zhí)法不嚴(yán)，一直以來(lái)是倍受學(xué)者和大眾詬病的中國(guó)司法現(xiàn)實(shí)疑癥，也是造成中國(guó)法律執(zhí)行不到位的重要原因。具體到古建筑保護(hù)的執(zhí)法力度來(lái)說(shuō)，一是相關(guān)立法不夠具體，執(zhí)行性不強(qiáng);二是執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)不完善;三是各級(jí)政府不夠重視，四是文物執(zhí)法經(jīng)費(fèi)緊缺等。地方政府對(duì)文物保護(hù)的重視對(duì)文物保護(hù)工作的開展至關(guān)重要，當(dāng)?shù)卣欠裰匾?、支持文物保護(hù)工作，很大程度上決定了該地區(qū)文物保護(hù)狀況的好與壞。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)文物保護(hù)工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，當(dāng)文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，尤其是與旅游開發(fā)發(fā)生矛盾時(shí)，往往是文物保護(hù)的重要性被忽視。文物是不可再生的文化資源，一旦遭受破壞就是不可挽回的損失，如何加強(qiáng)文物行政執(zhí)法工作，健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加大執(zhí)法督察力度是當(dāng)務(wù)之急。

四、國(guó)外城市古建筑保護(hù)制度的借鑒

當(dāng)我們置身于西歐古城之中時(shí)，往往被他們那富有深厚文化氣息的，保存完好的城市古建筑所折服，不得不對(duì)這些城市管理者與市民的城市古建筑保護(hù)理念與制度表示由衷的欽佩。盡管英法兩國(guó)與我國(guó)的歷史發(fā)展軌跡并不相同，但其同樣具有悠久的歷史文化傳統(tǒng)，同樣遺留下了大量的城市古建筑文化遺產(chǎn)，在面對(duì)的城市化進(jìn)程中的城市歷史古建筑保護(hù)的問題時(shí)，他們的一些做法和經(jīng)驗(yàn)尤其值得我們?nèi)ソ梃b。

(一)保護(hù)程序清晰、主體職責(zé)明確，相關(guān)制度可操作性強(qiáng)英國(guó)的《1990年登錄建筑及保護(hù)區(qū)規(guī)劃法》，在制度上不僅涵蓋了事前認(rèn)定，事中維修與保護(hù)以及事后補(bǔ)救等整個(gè)登錄建筑的保護(hù)過程，而且明確規(guī)定了各個(gè)部門的職責(zé)和辦事程序⑤＊，具有非常強(qiáng)的可操作性，能夠更好的保護(hù)登錄建筑與保護(hù)區(qū)內(nèi)的古建筑。如對(duì)登錄建筑的保護(hù)對(duì)象的確定規(guī)定了清晰的程序，且指定了明確的責(zé)任主體。如規(guī)定了提供名單者、審批者及其權(quán)限、技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)及其程序、保護(hù)對(duì)象的內(nèi)涵、保護(hù)對(duì)象的管理責(zé)任部門、保護(hù)對(duì)象的記錄文件形式、保護(hù)對(duì)象管理責(zé)任部門的具體責(zé)任以及特殊情況的處理等，皆有較明了的規(guī)定。

(二)特別重視技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)的作用除了在登錄建筑的認(rèn)定與保護(hù)上的嚴(yán)格程序性外，英國(guó)1990年法在各個(gè)環(huán)節(jié)上都規(guī)定了類似技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)的作用，體現(xiàn)了實(shí)施措施的科學(xué)合理性。如在第一條第四款明確規(guī)定，在匯編、審批和修改之前，國(guó)務(wù)大臣應(yīng)向有關(guān)方面進(jìn)行咨詢，如英格蘭歷史建筑與古跡委員會(huì)或其他專業(yè)知識(shí)的公眾及團(tuán)體。⑥＊英格蘭歷史建筑與古跡委員會(huì)由具歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)專業(yè)知識(shí)的人員組成，是一個(gè)有關(guān)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，它通過對(duì)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的技術(shù)問題作出科學(xué)的建議和方案，來(lái)為登錄建筑的保護(hù)提供基礎(chǔ)技術(shù)服務(wù)。法國(guó)的古建筑的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)有歷史古跡國(guó)家委員會(huì)、遺產(chǎn)和景觀大區(qū)委員會(huì)、歷史古跡總建筑師、法國(guó)建筑師等，這些專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)于古建筑的保護(hù)具有決定權(quán)，許可和決定下達(dá)之前必須要征詢他們的意見，并以他們的意見作為決策的依據(jù)。

(三)注重多種手段的相互配合英法兩國(guó)均注重綜合使用經(jīng)濟(jì)、行政和法律等手段來(lái)達(dá)到立法目標(biāo)，尤其是經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用。英國(guó)1990年法包含了多種經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)手段，如通過提供撥款或貸款，解決部分或全部的歷史古建筑保護(hù)費(fèi)用①＊;為維修和保養(yǎng)提供財(cái)政補(bǔ)貼或貸款等經(jīng)費(fèi)支持②＊;設(shè)立土地收益補(bǔ)償制度③＊;實(shí)行有條件撥款制度④＊等。法國(guó)鼓勵(lì)非政府組織出資參與文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)。這些捐贈(zèng)者可以享受相當(dāng)比例的稅收優(yōu)惠，個(gè)人捐贈(zèng)數(shù)額的66%可以從應(yīng)納稅收中扣除，企業(yè)可以享受捐款額60%的營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠。此外，政府十分注重在文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的財(cái)政投入。2013年法國(guó)政府文化遺產(chǎn)保護(hù)預(yù)算7.76億歐元，其中歷史性建筑保護(hù)3.22億歐元。

(四)發(fā)揮非政府組織的作用在法國(guó)約有352個(gè)服務(wù)于文化領(lǐng)域的基金會(huì)，其中31%與建筑遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)。1996年由14家法國(guó)知名企業(yè)發(fā)起成立的“文化遺產(chǎn)基金會(huì)”規(guī)模最大，其主要有三種運(yùn)作方式:對(duì)維修工程進(jìn)行直接資助;幫助遺產(chǎn)所有人向社會(huì)募集資金;頒發(fā)可享受一定的稅務(wù)優(yōu)惠政策“遺產(chǎn)基金會(huì)標(biāo)簽”(財(cái)政部唯一授權(quán)的非政府組織)。2008年，該基金會(huì)對(duì)一千八百多個(gè)項(xiàng)目提供了幫助，總金額達(dá)1.3億歐元，收到捐款一千多萬(wàn)歐元，頒發(fā)“遺產(chǎn)基金會(huì)標(biāo)簽”1029個(gè)，為法國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)體系起了重要作用。法國(guó)現(xiàn)有6000多個(gè)與文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)的協(xié)會(huì)，其中規(guī)模和影響最大的是“國(guó)家建筑和遺址保護(hù)協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)”，通過提供法律咨詢、普及文化遺產(chǎn)保護(hù)知識(shí)、文化遺產(chǎn)保護(hù)信息和出版有關(guān)文化遺產(chǎn)的著作等，服務(wù)全法國(guó)3500個(gè)文化遺產(chǎn)保護(hù)協(xié)會(huì)。同時(shí)其還協(xié)同“法國(guó)老房子協(xié)會(huì)”、“古宅邸協(xié)會(huì)”等具有全國(guó)影響力的協(xié)會(huì)舉行全國(guó)大會(huì)，大會(huì)由文化部長(zhǎng)主持，為非政府組組織性質(zhì)的協(xié)會(huì)與國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)之間在文化遺產(chǎn)保護(hù)方面提供對(duì)話的機(jī)會(huì)。協(xié)會(huì)在地方上的作用非常顯著，在城市建設(shè)和文化遺產(chǎn)保護(hù)之間的平衡上起到了監(jiān)督作用。

(五)注重城市規(guī)劃的制定和實(shí)施英法兩國(guó)均注重發(fā)揮“規(guī)劃法”對(duì)于城市文化遺產(chǎn)保護(hù)的作用。法國(guó)城市規(guī)劃法與文化遺產(chǎn)保護(hù)法是城市古建筑保護(hù)領(lǐng)域重要的兩部法律，對(duì)于城區(qū)具有重要?dú)v史文化價(jià)值的建筑保護(hù)起了重要的作用。城市規(guī)劃法主要是為了調(diào)整城市發(fā)展過程中，如何解決歷史建筑保護(hù)與人們生活需要滿足之間的矛盾的一部法律，一方面強(qiáng)調(diào)對(duì)歷史街區(qū)進(jìn)行長(zhǎng)期規(guī)劃和整體保護(hù)，另一方面規(guī)劃制定具有很強(qiáng)的可操作性，甚至于對(duì)單個(gè)建筑的保護(hù)都進(jìn)行具體和詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)不遵守規(guī)劃而破壞原有建筑物和整體景觀者進(jìn)行嚴(yán)懲。

五、結(jié)語(yǔ)

受城市發(fā)展規(guī)律的制約，城市化過程必然涉及對(duì)原有城市建筑與設(shè)施進(jìn)行更新與利用。我國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，人均國(guó)土資源面積十分有限，決定了我國(guó)的城市化更加注重對(duì)舊城區(qū)的規(guī)劃和利用。城市古建筑通常位于城市的舊城區(qū)，如何對(duì)待老舊破敗的舊城區(qū)與城市古建筑的保護(hù)密不可分。城市舊城區(qū)的更新一般通過以下方式進(jìn)行:“一是重新調(diào)整城市功能結(jié)構(gòu)和城市布局，形成最有利于發(fā)揮城市各要素組合狀態(tài)的功能分區(qū);二是改造老城區(qū)中居住條件較差的住宅區(qū)，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè);三是整頓與改善城市道路系統(tǒng)，改造市政設(shè)施和公用設(shè)施;四是增加城市綠地與公共空間，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量;五是通過拆遷改造，改變?cè)信f城區(qū)土地的低效使用狀態(tài)，實(shí)施城市土地的立體綜合開發(fā)?！痹谶@幾種方式中，有的通過完全拆除古建筑的方法來(lái)達(dá)到舊城更新，而有的采取小規(guī)模局部翻新、對(duì)危舊房的改造以及道路市政等基礎(chǔ)設(shè)施的完善等方式來(lái)達(dá)到目標(biāo)。但不管采用哪一種方式，對(duì)原有古建筑進(jìn)行維護(hù)也好，拆除也好，最終目標(biāo)是改善原有居民的居住條件、保持老城區(qū)的活力，這樣的舊城區(qū)才能發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)與文化功能，不至于過分的衰退。這就需要城市發(fā)展決策者具有大局觀念與正確的文物保護(hù)意識(shí)，處理好發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾，認(rèn)識(shí)到舊城區(qū)和古建筑等在長(zhǎng)遠(yuǎn)歷史發(fā)展中的作用，為當(dāng)代人及子孫后代保留下珍貴的歷史遺產(chǎn)，不用“大拆大建”等一刀切的方式來(lái)解決舊城問題。只有真正認(rèn)識(shí)到城市古建筑等文化遺產(chǎn)，在發(fā)展中的資源效益和文化價(jià)值，才能切實(shí)保護(hù)好城市古建筑等文化遺產(chǎn)，西方城市建設(shè)與保護(hù)歷史也證明城市古建筑的保護(hù)，最終受益者是整個(gè)歷史名城與城市市民本身。

在城市化過程中，面對(duì)城市古建筑保護(hù)，我們?cè)羞^的盲目和不理性，也取得了明顯的成效。然而，我們終于認(rèn)識(shí)到，作為城市歷史文化遺產(chǎn)的主要部分，城市古建筑的保護(hù)是保存城市歷史傳統(tǒng)和文化神韻的必然要求。對(duì)我國(guó)城市古建筑保護(hù)制度的梳理，不在于討論功過得失，而是要在快速發(fā)展的社會(huì)形勢(shì)中，把那些極具地方特色和文化內(nèi)涵的城市歷史古建筑保留下來(lái)，也給我們的子孫后代保留住這此老祖宗留下來(lái)的財(cái)富，從這方面來(lái)說(shuō)，我們?nèi)匀蝗沃囟肋h(yuǎn)。城市古建筑的保護(hù)可以從以下方面努力:發(fā)揮專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的作用，改革城市古建筑保護(hù)中由行政首長(zhǎng)等非專業(yè)人員個(gè)人決斷的不合理決策機(jī)制;完善相關(guān)的法律法規(guī)，并注重與相應(yīng)的城市保護(hù)規(guī)劃相結(jié)合，增強(qiáng)保護(hù)規(guī)范措施的可操作性;注重多種手段的相互配合，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)、行政和法律等制度在城市古建筑保護(hù)中的作用;明確舊城內(nèi)四合院等普通古建筑業(yè)主的所有權(quán)，保證其產(chǎn)權(quán)的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，調(diào)動(dòng)業(yè)主保護(hù)和維修的積極性;提高古建筑保護(hù)的意識(shí)，培養(yǎng)城市管理者保護(hù)利用城市古建筑的能力和責(zé)任感，培育民眾對(duì)古建筑的感情，使其能自覺參與到城市古建筑的保護(hù)中來(lái);完善現(xiàn)有的城市古建筑的占有、使用體制，明確保護(hù)責(zé)任主體，引入城市古建筑的社會(huì)化管理機(jī)制，發(fā)揮非政府組織在城市古建筑保護(hù)中的作用，實(shí)現(xiàn)城市古建筑的合理開發(fā)經(jīng)營(yíng)，探索以古建筑養(yǎng)古建筑的途徑和道路;加大執(zhí)法和處罰力度，對(duì)破壞城市古建筑的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，使違法者不敢也不能逾越保護(hù)紅線。

作者：梁驕陽(yáng)解玉良單位：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院安徽省滁州市瑯琊區(qū)檢察院