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關鍵詞:政府規模/行政管理體制/改革

內容提要:中國政府的規模是龐大的，原因在于其復雜的無所不包的職能和缺乏制約的行政權力。龐大的政府規模既造成了沉重的財政負擔，也是人民群眾對政府不滿的原因之一，而要保持合適的讓人民滿意的政府規模，就要進行必要的行政管理體制和更加深入的政治體制的改革，限制和約束黨政機構的權力。

一

政府規模是個形象卻又模糊的概念，主要應該指政府機構的數量、政府組成人員即官員的數量、政府運行的成本等。政府的規模由很多因素決定，比如國土的面積、人口的數量、國家的政治傳統、經濟發展的程度、社會的組織程度等，但政府的職能和權力范圍以及政府的執政能力還是其中最重要的因素。

從本質上說，政府的規模問題體現了國家與社會、政府與民眾的關系，這從國家產生以來就是一直存在的，孟子的一些思考揭示了這一點。

孟子善于講故事來諷喻君王，大概是因為君王們不可能理解、也因為他們過于急功近利沒時間理解那些深奧的治國之道，只能用通俗的方法啟發他們。在孟子看來，政府規模的大與小是個很辨證的問題，它不取決于政府規模本身，而是取決于政府的職能或者目的，取決于政府和百姓的關系。

孟子到開封去見梁惠王，王正在新修的池塘邊看著鳥獸玩樂，他問孟子："賢明的君主也會這么快樂嗎？"孟子說："君主賢明之后才有快樂，那些昏君即使有了這些設施也不會快樂。比如周文王能夠與民同樂，所以他快樂，百姓也愿意幫助他修舞臺，修池塘，因為這些設施百姓也可以享受。而夏桀獨自享受，獨自玩樂，百姓恨他說，你哪天死了，我和你一起死吧。你想老百姓恨他都到了想和他一起死的地步了，他雖然有池塘舞臺和鳥獸，還能自己享受多久呢？"[1]

這個故事說明當時的中國社會正在經歷巨大的變化-從"天下為公"向"天下為家"過渡，這是一個國家逐漸成長的時期，國家作為組織和管理社會經濟的政治力量正在從社會中分化并獨立出來，漸漸居于社會之上。在周文王時期還是"山林藪澤之利所以與民共也"，說明政府的權力還是很有限的，其獨自占有的公共資源并不多。但到了春秋的時代，政府開始以強制力把一部分公共物品占為己有，在激烈的國家間競爭的政治格局下，為了生存和發展以及兼并的目的，國家的權力急劇擴張，以便取得更多的資源來擴充軍隊，進行戰爭，這樣，政府開始與民爭利，統治者和被統治者的矛盾就不可避免地出現了。

孟子的意思是說政府可以使用民力建設其設施，但這些設施不能被政府官員獨自享用，只有百姓也能夠從這些設施里得到快樂，政府的統治才能長久，官員和帝王的快樂才是可持續的。進一步說，政府是依靠百姓的稅收和力量建立起來的，應該是公共產品，百姓也有消費它的權利，如果政府壟斷了這些公共產品，甚至把公共產品變成了自己的特權，就會招來百姓的怨恨，它的統治壽命就不會長久。

如果說這個故事還有點虛的話，那么下一個故事在說明政府的規模方面就很具體了。孟子又到山東去見齊宣王。宣王問："聽說周文王有個很大的獵場，方圓七十多里，

有這回事嗎？"孟子說："有啊，史料上有記載。"宣王說："那規模也太大了吧？"孟子說："老百姓還認為小呢！"宣王不理解了："我的那個獵場才方圓四十里，百姓就認為太大了，怎么回事呢？"孟子解釋說："文王的獵場方圓是七十里，但百姓割草的打獵的都可以去，和百姓一起使用，百姓當然認為它小了。但聽說你的獵場就不這樣，誰殺了里面的麋鹿，就如同犯了殺人罪，這方圓四十里對百姓來說就和陷阱差不多了，百姓認為它太大了，不也是應該的嗎？"[2]

這里的道理是淺顯而又深刻的：政府的職能和目的是為百姓謀利益，政府的權力如果是名副其實的公共權力，為民服務而不是與民爭利，它的規模再大，百姓也認為小，因為還不能為百姓提供滿意的服務和完善的公共產品。反之，政府的目的如果是為了自身的特殊利益，為了少數人的奢侈享受，政權的權力被攫取成了一部分人謀取私利的工具，那政府的規模越大對百姓的傷害就越大，它再小，百姓也認為它大。

孟子的政府與民同樂才能長治久安的政治思想在那個時代是不合時宜的---在那個群雄爭霸、你死我活的年代，君主們需要的是盡快富國強兵以便生存和兼并的策略，是實用主義和功利主義的，要盡快見效的，而孟子的思想不可能很快見到實效，君主們在激烈的國際競爭中等不起，所以他的思想也沒人采納。適應那個年代思想的是以商鞅和韓非子為代表的法家思想---最實用的富國強兵的方法，獎罰為主，功利至上，秦國最先進行這樣的改革，也最先強大起來，終于完成了霸業。但秦把法家的思想推到了極端，百姓成了國家權力任意侵凌魚肉的對象，如賈誼所說："商君遺禮義，棄仁恩，并心于進取，行之二歲，秦俗日敗。。。。秦王置天下于法令刑罰，德澤無一有，而怨毒盈于世，下憎惡之如仇讎，禍幾及身，子孫誅絕，此天下之所共見也。"[3]

這說明，孟子的思想雖然不適合戰國時代，但對統一以后的大國的長期統治卻是有意義的-國家與社會、政府和民眾的關系應該保持適當的界限和必要的平衡，超強大的國家機器和政府規模勢必破壞這種平衡，阻礙社會的發展進步。儒家的所謂"仁政"，無非是勸告君主在沒有外在權力制約的條件下，自覺地收斂和限制權力，施惠于民，但能夠成功地用儒家的觀念約束自己和整個官僚機構的欲望的好皇帝太少了。一般在新建王朝的初期，政府的權力和規模還是比較適當的，能夠與民休息，促進社會經濟的發展，但到了王朝末期，一切約束都廢弛了，中國歷史上那些不斷擴大政府的規模，不知節制地濫用自己權力的朝代都不能逃脫迅速腐敗以至滅亡的宿命。如果按照奧爾森的國家理論，把那些處于動蕩不安、激烈競爭中的小國稱為"流寇"而把統一后的大帝國稱為"坐寇"的話，那些眼光長遠的統治者就應該放棄侵漁百姓的短期行為，而應該保護臣民的財產，不斷擴大"共容利益"，把"破壞性權力"轉變為"建設性權力"，才能保證國家的長期繁榮。[4]否則，政府的規模沒有限度地擴大，政府運行的成本日漸高昂，政府的權力無限膨脹，社會和個人的權利必然受到抑制，國家與社會失去了應有的平衡，社會經濟發展停滯，國家走向崩潰。

二

對于當代中國政府的規模究竟有多大，還沒有一個準確的令人信服的數字。但我們可以根據孟子的思想來比較一下中國和美國的政府規模的大小以及百姓的感受。

1998年，中國政府的行政官員有800萬人，按照人口比例推算，官民之比為1000：6，即每千人有6名政府官員。而美國的官民之比則遠高于中國，大約為1000：12，即同樣規模的人口，美國政府的規模是中國的一倍。[5]

到了2003年，美國聯邦政府的雇員269萬，占總人口比例不到1%，而同期中國中央國家機關有公務員近48萬，占全國人口總數的比例僅為0.036%，仍然大大少于美國的政府規模。[6]

這樣看來，不能說中國政府的規模大，為什么我們卻覺得它大呢？原因就在于，政府沒有做到孟子說的"與民同樂"，政府的規模與它所提供的服務不成比例。美國政府的規模大，人員多，但主要的功能都是服務，是決策的執行機構，權力是有限的，盡管如此，美國傳統的對政府警惕和敵意的觀念下還認為它大。中國政府的權力范圍幾乎是無限的，政府職能主要是管制，而不是服務。

政府規模的擴大意味著政府機構的擴充、政府官員的膨脹、政府權力的擴大以及財政收入的增加，如果政府在這些方面的增長和涉及國民福利、教育、醫療、就業等方面民生的增長是同步的話，百姓就不會認為政府規模大，還會認為它小。反之，如果政府規模的擴充大部分是為了滿足少數特殊利益的掌權者---譬如全國各地那些競相拔地而起的豪華政府辦公大樓----而不是為了大多數人民的利益，它即使不擴充規模，人民也認為它大。

近年來，媒體津津樂道于政府稅收和財政收入的連年增加，似乎成了政績的象征，但看看政府的巨額財政收入都干了什么，就知道人民為什么感覺政府大了。

1998年，中國政府的財政收入約為1萬億元，到2006年，則增加到4萬億元，是1998年的4倍。

這么多的錢都來自百姓的納稅，都用到哪里去了呢？大部分不是用于民生的改善，而是用在政府自身：據統計，改革開放近30年來，中國政府的行政費支出增長了近90倍。在1978年，行政管理費用占財政支出總額的比重僅為4.71%，到了2004年，這一比重就增加到37.6%，而同期美國的這項支出的數字僅為12.5%。再看民生方面的支出，2004年，中國政府財政預算中的公共服務及社會管理支出，我國為25%，美國為75%。更有學者指出，中國政府的財政收入中基本民生方面的投入占GDP的比例，在全世界排名倒數第一。[7]

從稅收占國民收入的比例來看，中國要遠遠高于美國。2007年，國家財政稅收猛增了31%，達到5.1萬億元，占GDP的21%，而2007年美國聯邦政府的財政稅收為2.4萬億美元，占GDP的18%[8]。從這個角度看，中國政府的規模自然遠遠大于美國，它的稅收汲取能力也是一流的。

因此，2005年，《福布斯》雜志把中國列為世界上稅率第二高的國家，而2007年在該雜志的"全球稅負痛苦指數"排行榜上，中國名列世界第三。[9]

差別是巨大的，一方面是稅收和財政收入的暴漲，一方面是民生方面的支出全世界倒數第一。政府越來越富裕，控制的資源越來越多，權力越來越大，民眾的福利和收益卻呈現相反的走勢。其原因自然在于政府的權力沒有人民的實質性制約，政府可以自己設立機構，自行增加人員，自行決定稅收，這樣大的權力，政府的規模能不膨脹嗎？看來，要控制政府的規模，就必須對目前的財政體制進行必要的改革，財政的支出大權不能掌握在政府手里，而應該由人大來決定財政收入的投資走向和分配結構，政府充當執行的角色，而不能集決策和執行的大權于一身。這是體現政府的公平正義的重要制度安排。

三

進一步說，政府管制太多，服務太少，也讓人民感覺到政府的大，并因此產生不滿。對那些社會、經濟、文化等領域可以交給法律交給社會自主經營的事業政府管制過多、過細、過嚴，政府嚴重越位，而在那些教育、醫療、衛生、環境、法治、公平等領域本來應該由政府管理的領域卻又缺乏有效的到位的管理，出現嚴重的缺位。這種現象在日常生活里司空見慣，而在突發事件或者自然災害來臨的時候更加顯得政府應付的被動和處理措施方面的捉襟見肘，2003年的非典和2008年的雪災當中都暴露出政府工作中的諸多弊端和漏洞。

這里的關鍵問題還是政府的職能---和西方國家政府相比，中國政府的職能相當復雜且分工模糊，這既有歷史傳統的遺留，也有現實因素的影響。歷史上，中國政府就是全能型的政府，政府與社會、經濟之間沒有明確的權限劃分，政府的權力無遠弗屆，無所不包。新中國的政府不可能擺脫這一幾千年政治傳統的約束。而在中國共產黨又革命黨轉型為執政黨的過程中，黨組織進入各級政權系統，形成獨特的黨政合一的政府體制，不但如此，黨的權力還深入了社會和經濟組織的各個層面和環節，掌握了主要的權利，這樣，黨、政府、社會、經濟之間就形成一種混雜的相互滲透相互疊加的架構，你中有我，我中有你，職能交叉，相互之間的角色獨立性模糊和淡化了，形成一種以黨政為主的整體性和板快性的社會政治結構，其具體的社會實現形態則是單位制，政府的公共職能被分解到行政、事業、企業等單位，無法統一，自然造成政府的公共服務能力和執政能力的低下。而另一方面，政府又因為進入了社會和經濟組織，掌握了本來不屬于政府的權利，也造成社會和經濟組織自身發育不良。

在這樣一種復雜的政治社會結構沒有根本改變的前提下，改革開放和市場經濟的飛速發展帶來了前所未有的社會經濟問題，要求政府去管理和協調，政府的規模也隨之不斷擴充，但又不能滿足人民群眾的需要，形成政府規模不斷擴大和人民群眾日益對政府不滿的矛盾。

從這個角度看，要解決政府規模的問題，僅僅進行政府機構四

政府規模的不斷膨脹，起碼帶來兩個后果：一是行政成本的高昂，一是對經濟發展的壓制。

九三學社最近提供了一組數據：我國的行政成本高出世界平均水平25%，當前吃財政飯的總人數已達4000多萬人，還有500多萬人依賴于政府的權力實行自收自支，相當于二十多人就有一個是吃財政飯的，目前約有350萬輛以上的公車，包括司勤人員在內年耗用人民幣3000億元。[10]

這個數字從一個側面解釋了為什么近年來公務員招考越演越烈，成為青年人就業的最佳選擇。一旦進入了公務員隊伍不但收入穩定，還意味著大量的優厚福利和各種額外的待遇、好處，還不必說權力本身帶來的租金收益，人們趨之若騖是自然的。

政府規模的擴張帶來權力的擴張，一系列的審批和收費窒息了個人的創造力、企業的發展和經濟的活力。

據前審計署長李金華披露，目前中央國家機關31個部門有5000多個下屬單位160多萬人，資產總額4500億，讓人吃驚和感到諷刺的是這些單位的三分之一竟然都是1998年那次聲勢浩大的號稱政府機構砍一半的機構改革之后成立的。那些應該剝離出去的審批、監督、管理職能并沒有真的消失，而是交給了部位的兒子或者孫子單位，照樣行使，照常收費。[11]

多如牛毛的審批和收費使得創業者步履唯堅，望而卻步，沒有個人創造力的發揮和企業的自由，就沒有了經濟發展的動力，失業和經濟蕭條是必然的結果。喊了很多年的政府轉型并沒有實現，政府依然使用計劃經濟的手段和行政命令的方式細致入微地管制著社會和經濟，向服務型政府的過渡將是十分艱難的。在主流輿論宣揚中國已經超越了印度的同時，國際社會的另一種聲音則認為，中國的經濟發展雖然速度驚人，但在經濟轉型方面卻落在了印度的后面，德國的貝塔斯曼基金會一份最新的研究報告在對125個國家和地區的資料匯總之后認為，印度在經濟轉型和政治決策方面走到了中國前邊，印度在這份研究報告中排名第25,而中國僅僅被排在了第85的位置上。[12]

五

在一定意義上說，政府的規模和政府的權力成正比例，政府的權力越大，其規模必然就大，所以，政府的規模的大小最終取決于政府的權力的大小。如果政府不能完成從全能型的管制型的政府向有限責任的服務型政府的轉變，就會成為實現經濟持續發展和建設小康社會的制度性障礙，而沒有對政府權力的真正制約，就不能完成政府職能的轉換，限制政府的規模。所以，十七大提出的行政管理體制改革的目標任重而道遠，如果沒有政治體制其他部門如人大制度、黨政關系制度、選舉制度、稅收制度、財政制度等方面的重大的突破和配合，政府本身的自我革命難以達到目的?？紤]到中國悠久的政治傳統的現實復雜的政治條件，要在短期內完成行政管理體制的任務是困難的，也是不客觀的，但在現有的政治格局下，還是應該、也可以在權力的制約方面有所突破，比如：把政府機構改革方案制訂的權力、設立政府機構及其編制的權力、征稅的權力從政府剝離出來，交給人大。

孟子說："民為貴，社稷次之，君為輕。"[13]要保持一個社會的和諧和長久穩定的發展進步，放在第一位的應該是人民而不是政府及其官員的利益，政府的規模也應該以滿足人民的需要和為人民服務的質量為標準。政府的權力、職能、機構設置、人員的數量應該限制在為社會經濟的發展創造和維護良好的社會秩序、法治環境、產權保護、公平正義的范圍內，是與民謀利，而不能與民爭利。在這個范圍內政府就是好政府，才能促進社會的良性發展。必須指出的是：政府與社會不是誰大誰小的關系，而是應該保持彼此的平衡，政府的權力如果越出了自己的范圍，侵入了其他領域，國家與社會的關系就失去了相互的平衡，就會破壞和阻礙社會的發展。

注釋:

[1]楊伯俊《孟子譯注》3頁，中華書局1960年版

[2]同上，30頁

[3]班固《漢書》987、991頁，岳麓書社1993年版。

[4]奧爾森《權力與繁榮》22頁，上海人民出版社2005年版。

[5]劉智峰《第七次革命》248頁，中國社會科學出版社2003年版。

[6]馬宇《大部制真能解決問題嗎？》，見《南方周末》2008年3月6日第15版

[7]韋森《稅收法定：中國深化政治體制改革元年的一個關鍵詞》，引自天益網。

[8]陳志武《中國政府規模有多大》

[9]煒光《征稅權應歸屬人民代表大會》見《南方人物周刊》2008年第8期。

[10]新快報2008年3月17日

[11]《部委的兒孫部門也該減減了》，見《中國青年報》2008年3月13日。

[12]《中國經濟轉型不如印度》見《重慶晨報》2008年2月26日

[13]同1，328頁