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一、宅基地使用權資本化必要性及理論基礎

（一）宅基地使用權資本化的必要性

第一，我國農村宅基地呈現出人減房增的逆向發展趨勢。隨著不斷加強的城鎮一體化建設以及提出的一系列土地整治制度，我國農村人口從2000年的80837萬人下降到2012年的64222萬人，農業人口占總人口的比例從63.78%下降到47.43%，減少了16.35%，但是我國農村宅基地人均擁有量隨著時間的推進而在逐年增大，全國農村新增住宅面積從2000年的7.97億平方米上漲到2012年的9.51億平方米，新增農村宅基地面積增長了19.32%《[中國統計年鑒》（2000—2013）數據進行統計所得結果]。不難看出，從2000年到2012年的十幾年期間，農民總人口數和農村住房總面積發展趨勢相當不協調，宅基地總面積擴大趨勢明顯，資源浪費非但沒有得到遏制，反而更加嚴重。第二，忽略農民對宅基地的利益追求。雖然我國農村居民家庭人均住房面積有每年不斷上漲的趨勢，從2000年的人均24.82平方米到2005年的29.68平方米再到2012的37.09平方米，但是其價格只是從2000年農村住宅全國每平方米101.64元上漲到2012年681.9元每平方米，而城市住房價格由2000年的2058元每平方米上漲到2012年的5791元每平方米[《中國統計年鑒》（2000—2013）數據進行統計所得結果]。可以看出，相比較城市而言，農村住房面積增長與住房價值增長不相契合。當然，城鄉差距的不斷擴大和城鄉房屋所處的地理位置、交通便利、供需要求有著緊密的聯系，但并不能否認農民作為所有者對提高自身財產價值的利益追求，農民同樣期望在自己的財產之上創造更多財富，而現有農村宅基地恰恰達不到此種職能，迫使農民以其他“非法”方式追求價值最大化。第三，非法交易大量產生，利益糾紛劇增。法律對宅基地資本職能的不合理限制，一個直接后果就是農村宅基地自發交易、變賣、流轉的非法行為屢禁不止。根據調研，北京近郊不少農村宅基地空置率約為30%—40%，甚至更高；邊遠山區農村宅基地空置率達到10%；全市平均約為20%[1]。另一個直接后果是全國房屋宅基地糾紛大量出現，2011年到2012年期間全國調解房屋宅基地糾紛的數量由614109件上升為626444件，僅僅一年就增加了12335件。此外，我國農民的財產收入普遍不高，原因是多方面的，而當前能夠增加農民收入的方式并不多，除了農民工外出打工所帶來的財產收入，其他在原有土地之上務農的農民增加財產收入的最好途徑就是土地。通過現有農村土地制度改革，雖然可以發揮土地的使用價值，體現宅基地財產價值，但我國當前宅基地的利用和價值是完全不對等的，創新宅基地使用權運行機制，提高宅基地的資本屬性是政策需求，也是尋求制度與法律充分結合的必要舉措。

（二）宅基地使用權資本化的理論基礎

從法學視角出發，那么就應當引入權利這個基本范疇，然而多數人們在追求權利的過程中，并不了解法律所確定的權利原則是正義、公平而高效的。在法律和法學文獻中沒有一個詞比權利更加含混不清[2]。而我國宅基地使用權的現狀恰恰印證了此種觀點。當然，宅基地使用權的相關法律規定是否在權利追求過程中符合正義、公平和高效原則，應當結合實踐及理論需求予以探討。首先，雖然我國法律已經將宅基地使用權物權化、私權化，但我國《物權法》針對宅基地使用權規定并沒有遵循平等保護的原則，且缺少一定的使用權能，如流轉權等，從而導致農民的權利在行使過程中受到極大約束。其次，我國農村人口占據總人口的一半，農民的宅基地應當與城市的房屋一樣，具有高度的經濟價值，然而《土地管理法》等法律法規明確限定了土地的使用方式及主體范圍等，這些規定都損害了宅基地使用權所應當包含的公平正義原則。從實踐發展可以看出，對其使用權過大的限制是沒有必要的，農村宅基地使用權資本化能使農村土地得到與城市土地相當的平等對待，這能夠有效縮小城鄉差距。再次，我國宅基地使用權受到主體、客體、內容和權力行使上的各種限制，使宅基地使用權不能進入市場配置，這與我國的經濟體制改革中優化市場資源配置的要求是相脫離，導致宅基地遠離市場，這損害了宅基地使用權的效率原則。農村宅基地使用權資本化，除了使農民理解土地價值和珍惜土地之外，還增加了權利的轉讓，極大地提高了農村宅基地土地利用效率。誠然，現在土地制度給與了農民最低居住生活保障，并且無償永久享有使用權，然而過多的束縛，恰恰使得農村宅基地喪失了成為更高更優化生活保障的潛力。

二、宅基地使用權資本化困境的法學分析

我國農村宅基地制度從解放初期的農民私有發展到現在的集體所有、農民使用，其歷史意義是深刻的，法律將我國宅基地的社會保障功能作為首要追求目標導致了宅基地的非資本化，但《物權法》、《土地管理法》、《擔保法》等法律法規關于農村宅基地的流轉、抵押、開發等規定已經不能適應當前發展需求，使得宅基地制度備受詬病。我國當前宅基地制度全方位改革是極其必要的，順應經濟社會發展方向使其價值最大化應當是我國宅基地資本化發展的基本導向，而我國宅基地使用權資本化道路充滿諸多困境。

（一）從實踐角度看宅基地使用權資本化困境

就法律制度實踐而言，《物權法》視角下的財產權應當包括占有、使用、收益和處分的權利，從而也就具有抵押、擔保、轉讓、贈與等權能，而實際上我國現行宅基地使用權的財產權是不完整的，如《擔保法》第37條、《物權法》第184條均對宅基地使用權的抵押設置了嚴格的約束規范，使宅基地基本喪失流動抵押的可能。我國很多地區的農村宅基地及其房屋缺少產權登記證明，其直接后果是當農民與其他主體發生財產糾紛時，缺少予以抗爭的基礎。又如，依據《土地管理法》的規定，我國房屋財產權流轉必須在本集體經濟組織成員之內，并且每戶農民只能擁有一處宅基地，我國法律對宅基地使用權流動范圍限制，完全約束了農村的經濟發展，使得宅基地使用權資本化在法律制度上變得無法可依。就市場經濟條件下的社會生活而言，市場自由是最基本的，主體的獨立自主和交易的平等自愿是第一位的，宏觀調控和政府規制建立在市場發揮基礎性作用的基礎之上。以上文數據可知，“看不見的手”主導下的市場理念并不占據主導作用，而政府的宏觀調整往往解決不了實踐中復雜問題，例如法律雖然規定了每戶農民只能擁有一處宅基地，然而我國農村中除了存在大量閑置宅基地，一戶多宅的現象也較為普遍，法律政策在實踐中很難得到貫徹實施，不能解決宅基地資源配置低等問題。此外，我國現行制度沒有完善的宅基地退出補償機制，補償標準依據法律規定而不是自由協商，使補償標準與市場價值想脫離，導致農民對于宅基地退出缺乏基本動力，況且散布的宅基地即使收回，集體也難以得到很好的收益，導致集體對宅基地退出同樣缺乏熱情。最終后果是既違背了農民意愿，也使市場調節功能和政府干預功能雙向失靈，這是對農民宅基地財產權的損害，也是對農民權利自由行使的侵害。

（二）從理論角度看宅基地使用權資本化困境

法律政策作為調整社會生活的規范體系，從終極的意義上來說，它的存在本身并不是目的，而是實現一定價值的手段，因而需要對我國的現行宅基地制度的非資本化規定進行價值分析。法學視角下的價值分析需從價值認知和價值評價兩個方面出發。從價值認知層面而言，一項權利的關鍵不光在于是否擁有該種權利，而更重要的是在于是否可以行使，宅基地使用權作為法律明文規定的權利，是歷史的必然產物，其內容設定包括兩項：社會保障價值和資本價值。任何土地資源都具有社會保障價值和資本價值，宅基地也不例外，現行宅基地使用權制度強調土地的社會保障價值的同時，而抹滅了它的資本價值，而實踐需求表明，對于土地基本價值應當根據土地的資源需求來予以配置。一項土地資產所體現的土地權利只有自由行使才能體現價值，離開了權利的自由處分，就喪失了對權利的實際擁有，法律的價值追求就屬于空談。一項財產只有經過交易及其自由競爭才能顯現市場價值，受到嚴重束縛的宅基地使用權已經不符合當前階層利益分配標準和價值觀念。就價值評價層面而言，就要從一定的利益和需求出發，按照一定的價值標準、價值準則對現有宅基地制度進行判斷。在經濟社會轉型中，土地資產的增值動力始終是農村經濟社會發展的原動力，其財產功能的現代特征日益彰顯。農村改革如火如荼促進了農民工的大量產生，現有宅基地制度與城市的高集中化高現代化之間的矛盾彰顯，是宅基地資本化的困境之一。家庭承包為基礎，統分結合的雙層經營體制難以實現土地的規模化經營，導致整個農業生產力低下，宅基地作為重要一環，理應成為農業規模化的一部分。城市化的深入也改變了農民的土地資本觀念，農民不再僅僅只想擁有宅基地，而且期望宅基地的利益升值。廣東省調研的308戶農戶（占總數的73.68%）愿意流轉自家多余的宅基地，其中出租意愿最高，占28.71%；抵押意愿其次，占14.59%；出售意愿占13.64；置換意愿占8.85%。據統計廣東省73.68%的農戶愿意宅基地使用權流轉。以上數據表明，農民對宅基地的價值觀念發生了重大轉變，農民對宅基地使用權有了更多利益追求，但法律的非資本化規定卻使得農民在追求權利價值最大化的過程中喪失了無數機會。法的價值的好壞、有無都是不以人的意志為轉移的，這就是法的價值的客觀性。土地與財富息息相關，不切客觀實際的規定，剝奪了農民權利的財產屬性，損害了農民利益。提高市場效率要求在權利、義務及制度構建過程中，付出最低而收效最大，如果在等量利益狀態的情況下，多方利益參與人都能夠自愿投入，那么為實現權利的花費將是最小的，基于此，宅基地使用權資本化應當以農民自愿，政府指導，農民與需求方平等協商，收益均衡，才能夠很好的實現宅基地資本化運作。

三、實現資本化運行機制的制度構建

禁止宅基地使用權資產化是有違權利本質的，更是與我國現行農村社會發展方針背道而馳。因此，允許我國宅基地使用權資本化，使符合條件的宅基地使用權進入土地市場應當是我國土地制度改革的基本方向。此外，在完善相關法律為前提的基礎上，同步完善宅基地的配套管理機制，才能實現我國宅基地使用權的優化配置。第一，完善土地產權制度，賦予宅基地更多財產權。完善土地產權制度是改革宅基地使用權的制度根本，當前土地產權應當改變其作為國有土地資源的補充屬性或附屬屬性，通過改變集體經濟組織形式，來提高集體行使集體土地所有權的能力和意愿。充分結合我國當前土地制度改革現狀，建議在短期內，以國務院行政法規的形式確定鄉（鎮）、村、村民小組中的一個主體來行使土地所有權，筆者認為，鄉（鎮）集體行使土地所有權易于同鄉（鎮）人民政府行政職權混淆，而村民小組在當前眾多的整村搬遷、土地整治等改革中組織形式趨于虛設，因而在組織上和權力行使意愿上更具形式的村集體是最適宜的所有權行使主體。就長期而言，作為計劃經濟體制產物的集體經濟組織必然難以勝任市場化對效率的追求，改革我國集體組織形式是必由之路，如可以通過建立農村土地股份合作社，以專業機構的形式來發揮集體土地所有權權能。而作為一種財產權，宅基地使用權不能僅僅只限于占有、使用權及受到諸多限制的收益、處分權，國家應當賦予宅基地更多的財產權，建議以推進相關法律法規修改和制度構建的同時，以國務院行政法規的形式，頒布宅基地使用權利用和交易辦法，以保留所有權不變前提下逐步放開宅基地使用權有限的自由裁量權。第二，構建農村宅基地流轉制度。在土地產權制度改革的前提之下，允許宅基地流轉，并對其予以制度規范。在對農村宅基地確權登記頒證的基礎上，明確宅基地流轉的具體方式，如轉讓、出租、入股等；限定宅基地流轉主體，如宅基地擁有者必須在他處擁有住宅；擴大宅基地流轉對象，如本集體之外的主體可以成為宅基地使用者，但只限于法律規定用途等。當然，必須通過完善宅基地流轉程序來建立必要的宅基地流轉風險防范機制，以此來規避宅基地流轉風險，確保農民不因盲目流轉而喪失基本生活保障。在不改變所有權的前提下，對于農民自愿流轉的宅基地，地方政府還可以通過建立各種服務平臺，提高農民參與度，使農民成為真正的交易主體。第三，建立農村宅基地抵押制度。同樣在確權頒證的基礎之上，建立宅基地抵押制度是可行的。可以出臺相關管理辦法，對抵押的條件、程序、追責方式予以規定，如規定抵押人必須是合法取得房產證的宅基地使用人，該宅基地符合規劃設計且無權屬爭議，抵押主體必須有穩定的收入來源且在另一處有可供居住的住房，已通過集體經濟組織同意并經過有關部門批準。為防止抵押市場紊亂從而壓低價格，政府部門可以參與制訂最低抵押價格標準，行政管理部門對雙方在平等協商的基礎之上簽訂的宅基地抵押合同予以登記。第四，健全宅基地增值收益分配機制。現行宅基地有關規定，使農民失去宅基地之后，很難獲得應得的補償和土地收益。農民宅基地資本化之后，就應當給予農民更多的土地增值利益，對于土地征收、搬遷等不能僅僅按照房屋折舊價格計算，還應當考慮其具有的潛在市場價值。嘗試建立政府、農民及集體、開發企業之間的三方利益分配機制，政府主導制定的增值收益分配方案，應當在聽證、論證、公示之后頒布實施，最終實現政府監管，農民及集體與開發企業自愿協商的格局。應當注意的是，稅收法定和依法納稅是我國法律對政府及納稅人之間利益關系的合理說明，無論是農民宅基地流轉還是抵押所得增值收益，地方政府只能以稅收的方式參與分配，而不是直接自行規定收取比例，法律可以通過設定宅基地使用權流轉稅等形式來分享利益。此外，地方政府和集體所得土地增值收益應當做到專款專用，專門用于本地區農村社會保障體系及公共設施建設，真正實現收支合理、取用得當。第五，強化相關配套制度。宅基地資本化之后，可能會造成我國宅基地市場混亂，耕地流失等危害，因而加強配套制度至關重要，如加強土地行政監管制度、土地規劃制度等。如此，既積極鼓勵農民參與宅基地增值收益分配，又通過行政監管、合理規劃，使得農民宅基地使用權屬性、農民身份所享有的優惠政策長期不變。改革現有宅基地制度、實現宅基地使用權資本化、縮小城鄉差距是一個漫長的實踐過程。在現有土地資源稀缺的背景下，緩解土地收益分配矛盾，提高農村、農業、農民協調發展是時代需求，合理構建宅基地使用權資本化制度，既是我國農村經濟的一次巨大飛躍，也是我國法律制度完善的一個重要組成部分。

作者：鄭和園張琳琳單位：安徽大學法學院四川大學法學院