本站小編為你精心準備了公共服務質量評價探析參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

[摘要]公共服務質量評價作為測評、提高政府公共服務質量的重要實踐，需要內在價值理性導引與規范。但目前公共服務質量評價卻面臨價值理性虛化困境，具體表現為理論層面價值理性相關研究過弱、實踐層面價值理性缺失，并由此導致了評價失效等問題。對此，可遵循“核心—導向—過程”的邏輯，將公眾為本、服務驅動作為公共服務質量評價的價值核心與導向，并將公共性與公平性、公開透明與多元參與、回應性與問責等原則嵌入、融合于公共服務質量評價設計、實施、反饋各階段，進而實現價值理性的重塑與復歸。

[關鍵詞]公共服務；質量評價；價值

理性構建現代公共服務體系，實現基本公共服務的全覆蓋與均等化，是我國政府的基本職責，也是切實轉變政府職能、全面建設服務型政府的重要突破口。而現代公共服務體系的完善與公共服務質量的提升都離不開質量評價所提供的方向性導引與過程性糾偏。因此，公共服務質量評價不僅是測評、改善政府公共服務實踐的具體行動，更是強化政府公共服務職能、加快服務型政府建設進程的重要推動力。公共服務質量評價的重要性決定了評價體系的架構與運作必須堅持科學合理的價值理性。從一定意義上講，價值理性就是公共服務質量評價的“內核”，直接影響評價體系設計和過程運作，決定評價的合理性和有效性。然而，目前不論在理論研究上，還是在實踐探索上，公共服務質量評價的價值理性都面臨較為嚴重的虛化困境，削弱了評價設計的科學性和評價運行的有效性。因此，通過全方位、多層次、全過程的價值理性塑造，實現公共服務質量評價價值理性復歸，應成為未來公共服務質量評價理論研究與實踐探索的重要成長點。

一、公共服務質量評價中價值理性的意義

在關于理性的各種分析中，馬克斯•韋伯的觀點最為經典，他將價值理性定義為“價值合乎理性的，即通過有意識地對一個特定的舉止的———倫理的、美學的、宗教的或作任何其他闡釋的———無條件的固有價值的純粹信仰，不管是否取得成就”（P56）。因此，價值理性強調本性———信念邏輯，追求對行為本性要求及活動內在意義的遵循與維持。具體到公共服務評價領域，政府公共服務旨在滿足人們各項基本公共需求，保障人們基本權益，以此改善社會民生，增進社會福利與正義，而公共服務質量評價就是對公共服務合價值性、合目的性的衡量。因此，特定的價值理性就是對公共服務本質及其質量評價內在價值追求的基本闡釋與體現，表現為以公眾為本、服務導向、促進社會公平正義等一系列價值遵循。公共服務質量評價只有遵循了特定的價值理性，才能對政府公共服務實踐是否達到既定目標、是否符合內在價值要求做出準確的檢驗與評測。這也就決定了價值理性在公共服務質量評價中具有特殊意義。

（一）價值理性是公共服務質量評價的“內核”測評

政府公共服務質量除了測量政府公共服務財政投入、各項公共服務產出之外，更應注重對公眾基本公共需求滿足程度、公共服務公眾滿意度、基本民生改善程度、社會福利發展水平、社會公平實現程度等指標的測評。這類指標是考查政府公共服務質量水平、社會效益的基本依據，也是公共服務質量評價的關鍵內容。從指標淵源看，這類價值衡量性指標直指公共服務的本質，是對政府公共服務所應具有的公共性、公平性、公益性等內在特質的具體衡量，在很大程度上是公共服務質量評價內在價值理性的外顯化和具象化。從指標作用看，這類指標能突破量化類指標對公共服務實踐表層的簡單描述，可以有效衡量出政府公共服務最終的社會效益以及對社會民生的改善程度，進而實現評價實踐的目標。因此，可以認為價值理性充當了公共服務質量評價的“內核”部分。

（二）價值理性是公共服務質量評價過程

運行的基礎與一般意義上的績效評價不同，公共服務質量評價不是一項純技術實踐，而是價值理性與工具理性結合的復合理性過程。一方面，公共服務質量測評實踐必須借助相應的科學方法、工具，這些工具方法都嚴格遵循一定的數理統計分析邏輯，追求客觀與效率，屬于工具理性的范疇；另一方面，政府公共服務又不同于其他測評對象，除了表現為各類資源投入、公共服務產出及相應制度建設外，其本身還具有不可剝離的公共利益性和社會福利性，這就使該實踐具備了價值理性。從二者關系看，價值理性決定了公共服務質量評價的運作意義，工具理性主要為實現測評目標提供技術、工具支持，保證評價過程的展開。價值理性缺失必然導致公共服務質量評價喪失其本來意義，無法有效衡量公共服務背后的公共性和公共權益保障。因此，在公共服務質量評價的復合理性中，價值理性處于基礎地位，更具主導性，而工具理性主要起必不可少的輔助、支持作用。另外，這種基礎作用還體現在價值理性對工具理性的選擇和運用上，即在篩選、確定評價指標、工具、方法時要注重對價值理性的培育和維護，不能違背公共服務質量評價的基本價值理念。

（三）價值理性為實現公共服務質量評價目標

提供方向導引公共服務質量評價的目標就在于通過測評政府各項公共服務實踐狀況、均等化水平及滿足基本需求的程度，發現并解決問題，以評價帶發展，為保障基本民生權利、增強社會公平正義提供助力。這就必然要求在公共服務質量評價中凝聚公眾為本、權利平等、社會公平等價值理性要素。價值理性對公共服務質量評價目標的導引作用主要依靠一系列內在價值要素的內容外化與作用外顯。一方面，公共服務質量評價內在價值理性要素可以在評價設計過程中轉化為具體的價值測評指標，從而提高評價體系的價值衡量能力，保證評價過程的正確方向；另一方面，在評價實踐中，相關價值理性要素可以嵌入、融合于具體的評價運作過程，并發揮規范約束、糾偏導引作用，從而保證公共服務質量評價過程的展開與評價目標的實現。

二、公共服務質量評價面臨的價值

理性虛化困境系統完善的公共服務服務質量評價設計及其有效運作應是一系列價值理性因素外化、調配的結果。但在實際中，公共服務質量評價卻面臨很大程度的價值理性虛化困境，具體表現為理論層面的價值理性相關研究過弱與實踐層面的價值理性缺失，并由此導致了公共服務質量評價失效等問題。

（一）價值理性虛化困境的表現

在理論研究層面，公共服務質量評價面臨的價值理性虛化問題，主要表現為兩點：一是公共服務質量評價價值理性研究仍未超出政府績效評價價值理性研究的框架及成果體系；二是公共服務質量評價理論成果匱乏。早在2009年，有學者提出“應推進以公共服務為主要內容的政府績效評估，實現從機構績效評估向公共服務績效評估的轉變”。但目前從理論研究層面看，這種轉變尚未到位。一方面，政府績效評估仍是政府評價研究的重點，并形成了價值原則、技術方法、工具模型等多維度研究共同推進的局面。例如，在政府績效評估研究中，有學者強調“地方政府公共事業管理績效評估要追尋工具理性與價值理性的整合”，“政府績效評估研究與實踐要回歸政治理性與技術理性的雙重本義”等，這些研究使價值因素在績效評估中的地位、作用得到了充分肯定，也促進了該領域研究向縱深發展。另一方面，公共服務質量評價作為不同于政府績效評估的特殊領域，其研究方法、研究框架卻過多地依賴于績效評估理論成果體系，尤其是在價值理性研究中，公共服務質量評價的價值理性與績效評估價值因素、價值原則等內容的相似程度過高。同時，從可檢索到的文獻看，大部分公共服務質量評價研究集中在評價指標構建、評價方法選擇及應用分析等顯性層面，僅有零星文獻涉及公共服務質量評價的價值理念、取向、導向等問題，對公共服務質量評價的價值理性、理念等深層次的研究呈碎片化狀態，未形成理論研究的合力。在實踐層面，公共服務質量評價面臨的虛化困境集中表現為價值理性的缺失，而這種缺失在很大程度上是由工具理性的過度膨脹和擠壓所致。

“隨著科學技術的發展，實證主義思潮的泛濫，工具理性得到了迅速發展，以致在20世紀，工具理性幾乎被等同于理性本身，價值理性為工具理性所遮蔽。”在公共服務質量評價領域同樣也有這種傾向。具體表現在兩個方面：在評價設計上，“3E”理念過度擴張。由經濟、效率、效益構成的“3E”標準體系是績效評估遵循的基本標準和追求的重要目標。公共服務質量評價基本沿襲了這一做法，但卻忽視了公共服務及其質量評價的價值特殊性。在現有的公共服務質量評價指標體系中，各類公共服務財政投入、具體產出等數據描述性指標比重過大，缺少對公眾滿意度、公共需求滿足程度、公共服務均等化程度等維度的測評，公共服務質量評價被窄化為效率測量；還有一些指標體系盡管做到了客觀數據指標與主觀滿意度測評的結合，但關于衡量公共服務提高公共福利水平、改善社會民生的價值性指標十分有限，無法有效評估公共服務對社會公平正義的促進程度等問題。此外，在評價設計上，過度強調效率、效果、效益導向，導致既有評價框架不能有效吸納價值衡量性指標，不利于公共服務質量的持續改進。盡管目前在理論認識上，已開始將平等、公平等指標列入到績效評價體系中，但在實際的公共服務質量評價中，價值衡量性指標仍未得到有效彰顯。必須說明，這不是否定公共服務質量評價中“3E”原則的重要性，而是強調在評價設計過程中應將“3E”理念限定在保障指標體系客觀有效的范圍內，重點增加價值衡量指標，實現價值理性的回歸，充分發揮價值理性對評價設計與運行的內在導向作用。

在評價方法上，技術主義過度膨脹。公共服務質量評價離不開相關工具、方法的支持，但這種必要的技術支持作用不能越位操控整個評價實踐。公共服務質量評價不論從評價內容，還是從評價過程看，都遠比一般績效評估復雜得多。恰當評價方法的選擇除了要考慮具體評價需要外，還必須考慮公共服務所蘊含的價值多元性，使技術方法符合評價的價值要求。然而，在操作過程中，現代數理統計分析方法在公共管理領域的廣泛應用，在為公共服務質量評價提供便利條件的同時，也在一定程度上導致了技術主義的膨脹。一些公共服務質量評價研究和實踐過度追求評價的技術和方法，甚至不惜將公共服務質量評價實踐簡單化、曲解化，以迎合特定技術方法的要求，以此顯示出評價過程的“科學有效”。這種傾向不僅侵蝕了價值理性，也扭曲了評價過程，容易得出具有誤導性的評價結果。

（二）價值理性虛化導致公共服務質量評價失效

公共服務質量評價價值理性的虛化，不僅削弱了質量評價實踐的科學性、合理性，也使評價過程面臨失效的風險。這里的失效具體包括效果減損與無效兩類。一方面，價值理性虛化導致公共服務質量評價屈從于政府GDP主義，附屬化特征明顯。自2003年以來，特別是建設服務型政府目標明確后，我國政府公共服務職能明顯強化，但受發展時間與階段限制，從宏觀層面看，公共服務職能尚未成為政府主導職能?，F階段的發展狀況決定了政府工作重心依舊偏重于經濟建設與發展。在較發達地區，地方政府在充足財力支持下，開始大幅度強化公共服務職能，提高地區公共服務水平，但這種強化以不干擾地方經濟發展為前提；在欠發達地區，地方政府的首要職責仍是促進地方經濟增長，公共服務受地方經濟發展影響較大，尤其是在二者不可得兼的情況下，提高公共服務水平不得不暫時讓位于地方經濟增長。因此，在考核地方經濟社會發展時，重點參考GDP指標本是無可厚非。但問題在于我國以往過度強調GDP，以致在地方經濟發展實踐及考核中形成了GDP主義，即“社會的經濟數據化”（P27），簡單地以GDP數據判定地方經濟社會發展水平和地方政府績效，公共服務質量評價弱化為GDP指標的附屬化存在，僅是參考指標之一。

在這種“唯GDP論英雄”的觀念、行為影響下，公共服務質量評價以評價促發展、以公共服務沖淡“GDP”主義、促進社會良性有序發展等方面的作用必然受到嚴重削弱。另一方面，不良政績觀致使公共服務質量評價“歪曲化”。在公共服務質量評價實踐中，價值理性的缺失放大了我國人事行政體制中不合理因素的消極影響。一些地方政府官員為謀求個人政治發展，刻意迎合上級政府偏好，棄公共利益于不顧，在庸俗化和功利化的政績觀念作祟下，將公共服務質量評價形式化、手段化，為實現特定的評價目標采取不正確的“迎評策略”。有些地方政府官員利用評價體系的漏洞大搞“數字工程”“形象工程”，以爭取在評估中占據優勢地位；或將公共服務質量評價本身作為一項政績工程，通過選擇性“迎評”，將其作為炫耀成績、規避責任的手段。這樣，公共服務評價過程就被扭曲為薩茨曼（E.A.Suchman）所提出的“以形式取代本質、以政治取代科學”（P81）的過程，進而導致評價資源的浪費和評價結果的無效。

三、“核心—導向—過程”邏輯：公共服務質量評價價值理性

重塑鑒于價值理性虛化導致的公共服務質量評價內在理性失衡、外在運行失效等問題，應當重新塑造價值理性在公共服務質量評價中的地位和作用，實現價值理性的復歸。這是公共服務質量評價體系得以確立、運行的關鍵。對此，可遵循“核心—導向—過程”邏輯重塑公共服務質量評價的價值理性。

（一）將公眾為本作為公共服務質量評價的價值核心

從理念涵義看，公眾為本更加適合公共服務的特性。公眾為本與以人為本、公民取向等概念存在相同之處，但又有自己的獨特內涵。以人為本中的“人”的涵義過于寬泛、離散，適用于高度宏觀的意識形態宣傳，公民取向中的“公民”側重強調因具有一國國籍身份而享受該國法律規定的權利并承擔法律規定的義務，二者都不能精準表達出公共服務及其質量評價的內在意蘊。公共服務不同于私人服務，它具有內在的公共利益性，旨在滿足公眾基本生存、發展需求，增加社會福利。同時，這里所講的公共服務是包括基本醫療、基本社保、基礎教育等一系列基本公共服務事項的集合，不是某個單獨的政府行為。因此，“公眾”更能突出公共性和集體性，與公共服務所具有的公共價值和集合特性具有很強的內在契合性。從具體內容看，公眾為本可以很好地詮釋公共服務質量評價應該追尋的價值理性。首先，公眾是政府公共服務的接受者和評價者，強調公眾為本是回歸價值理性的應有之意。公眾基本需求決定了政府公共服務應該供給的數量、內容及應達到的質量水平，整個公共服務供給及評價過程就是作為供方的政府與作為需方的公眾之間互動調適、動態平衡的過程。其次，公眾為本可以糾正政府為本的錯誤理念，還原公共服務質量評價的內在價值。公共服務的非競爭性、非排他性等特性決定了公共服務供給必須要由政府等公共部門直接或間接承擔。受價值理性虛化的影響，政府的主體責任往往演變為政府為本，進而導致一些地方政府操控、歪曲評價過程，使公共服務質量評價屈從于不正確的政績觀。要破解這一問題，應當強調評價過程中的公眾訴求與公眾參與，并以公眾為本勘定政府在公共服務質量評價中的合理有限邊界。最后，公眾為本可以修正、補充顧客導向理念。按照企業家政府理論，“政府應該受顧客驅動，滿足顧客需要，而不是滿足官僚政治的需要”。這一理論在改進政府公共服務效率與質量方面有顯著成效。但在我國，顧客導向卻出現了一定程度的變異。一些地方政府出于官僚政治的考慮，將公共服務視為向上級政府顯示的政績工程，卻忽視了公共服務的真正顧客———社會公眾。這種變異的“顧客導向”反而為地方政府一味追求政績提供了說辭。強調公眾為本恰恰可以還原企業家政府理論顧客導向的本來面目，同時也更加明確了政府服務的對象。

（二）將服務驅動作為公共服務質量評價的價值導向

一方面，公共服務質量評價遵循服務驅動的價值導向，有利于扭轉建設驅動的錯誤導向。在我國，構建基本公共服務體系，促進基本公共服務均等化、標準化，是政府提供公共服務的主要途徑。這種建設型供給方式導致公共服務質量評價實踐出現建設驅動的錯誤導向，即過度著意于公共服務體系硬件建設、數據增長等顯性層面的測量，忽視了對服務質量、公眾滿意度等深層次內容的分析評價。在公共服務質量評價中強調服務驅動，是對公共服務本質的回歸。公共服務過程不僅僅變現為表層的服務體系建設實踐，更是我國政府宗旨及公共服務職能的具體呈現過程。公共服務的本質在于服務而非建設。建設驅動的公共服務質量評價實際上是在“抓小放大”，僅僅在做表面文章，只有服務驅動的質量評價才能實現對公共服務質量的全面測評。另一方面，公共服務質量評價本身就是公共服務的一部分，應堅持服務驅動的價值導向。從研究現狀看，既有研究成果在對公共服務質量評價的認知上存在一定程度的“窄化”問題，即把公共服務質量評價理解為一個獨立的評價過程。但是，這種獨立性主要體現公共服務質量評價要屏蔽外來不良因素的干擾，并不是將評價過程游離于服務過程。實際上，通過評價感知、評價反饋等環節，公共服務質量評價本身就是公共服務的一部分。系統完善的公共服務過程應包括政府供給、公眾需求滿足、服務質量評價、評價結果反饋、服務質量優化等過程。因此，公共服務質量評價理應堅持服務驅動的價值導向。

（三）基于設計、實施、反饋三階段實現具體價值原則的嵌入與融合

在確立公眾為本的價值核心及服務驅動的價值導向后，還必須將一系列具體價值因素嵌入到公共服務質量評價過程，實現價值理性與公共服務質量評價的有機融合。對此，可根據公共服務質量評價設計、實施、反饋三個階段的不同特點有針對性地進行價值原則的嵌入與融合。在評價設計階段，應側重確立公共性與公平性原則。公共性是公共服務的基本屬性之一，評價公共服務質量離不開對公共服務公共性程度的衡量，即測評政府公共服務在增進公共利益、增加公民福利、實現社會公益等方面的效果。對此，在進行評價體系設計時，應該適當增加公眾基本需求滿足程度、公眾滿意度等指標的比重。另外，促進社會公平是政府公共服務追求的重要目標，所以，在評價設計階段還必須遵循公平性原則。具體來講，在供給維度，要注重對公共服務均等化的測量，測評公共服務供給在城鄉之間、區域之間、階層之間的差距大??；在需求維度，要注重對公眾接受公共服務的機會公平程度、過程公平程度和結果公平程度的衡量，突破簡單的數據平均化測量。在評價實施階段，應著重遵循多元參與和公開透明的原則。

隨著政府購買公共服務、社會力量參與公共服務供給等實踐的發展，我國公共服務供給已基本形成政府主導的多元供給機制，公共服務供給主體、方式日趨多元化。與此相適應，公共服務質量評價領域也應該引入多元力量，積極鼓勵社會公眾、學術團體、社會組織、評估咨詢公司參與或開展公共服務質量評價，形成多元參與、多方評估、互補促進的良好局面。另外，公共服務質量評價在具體實施過程中，不可避免地會涉及社會公共利益、公眾權益、政府績效等多方面的因素，因此，評價過程要堅持公開透明、系統開放的原則，避免一些地方政府干擾、操控評價過程。同時，在評價實施階段，遵循多元參與、公開透明的價值原則，有利于提高公共服務質量評價的科學性和合理性。在評價反饋階段，應注重堅持回應性與問責原則。對公共服務進行質量評價的目標在于以質量評價促進質量改善，促進公共服務優化。要達到這一目標必須將公共服務質量評價延伸至反饋階段，而評估反饋的有效性有賴于對回應性與問責原則的堅守。一方面，對評價發現的創新性做法和經驗，應及時反饋給相關政府部門，并在充分考察的基礎上進行提煉總結，作一定范圍的推廣，這是回應性的一部分。另一方面，堅持回應性與問責原則更重要的意義還在于，對于公共服務質量評價發現的缺陷與不足，相關政府部門必須積極回應并進行整改完善；若經過評價暴露的問題已嚴重損害了公共利益、觸犯了法律法規，還必須追究相關部門或個人的責任?？傊?，公共服務質量評價過程不能以得出評價結果為終結，應該在堅持回應性與問責原則的前提下進行評價結果的反饋與應用，實現“實踐—評價—反饋—優化”的良性循環。

參考文獻:

[1][德]馬克斯•韋伯.經濟與社會（上）[M].北京：商務印書館，1997.

[2]孟華.推進以公共服務為主要內容的政府績效評估———從機構績效評估向公共服務績效評估的轉變[J].中國行政管理，2009（2）.

[3]彭國甫，張玉亮.追尋工具理性與價值理性的整合———地方政府公共事業管理績效評估的發展方向[J].中國行政管理，2007（6）.

[4]陳天祥.政府績效管理研究：回歸政治與技術雙重理性本義[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2011（4）.

[5]張康之.公共行政：超越工具理性[J].浙江社會科學，2002（4）.

[6]鄭永年.關鍵時刻：中國改革向何處去[M].北京：東方出版社，2014.

[7]吳建南,楊宇謙.公共服務評價中的組織“迎評策略”研究[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2009（5）.

[8][美]戴維•奧斯本，特德•蓋布勒.改革政府———企業家精神如何改革著公共部門[M].上海：上海譯文出版社，2006.

作者：沈亞平；陳建 單位：南開大學