法律下戶籍改革與公共服務范文
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摘要:國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別。取消了農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分之后，如何真正打通城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)基本公共服務均等化，不僅關系到城鄉(xiāng)居民的福祉，也考驗各級政府的執(zhí)行力，在市場經(jīng)濟體制和依法治國理念的大背景下，相關法律制度的構建與完善迫在眉睫。
長期以來，隨著時展和社會管理的需要，原本以人口登記為基本功能的戶籍制度，逐漸附著教育、社保、醫(yī)療等諸多社會福利和公共政策，城鄉(xiāng)居民的福利待遇差異巨大。如今，這成為戶籍制度改革的最大障礙。深化戶籍改革是實現(xiàn)基本公共服務均等化的必由之路，因此要通過構建和完善相關法律制度著力實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化，讓每一個民眾都能分享公共福利。
一、相關法律制度的現(xiàn)狀及問題
(一)立法位階低，缺乏憲法和法律保障
按照法治國家的一般邏輯，財政收支的劃分需要由憲法或法律來作出明確的規(guī)定，需要貫徹財政法治和稅收法治原則。我國歷部《憲法》，均無直接規(guī)定財政收支劃分方面的條款，現(xiàn)行《憲法》也只是僅僅簡要規(guī)定了五級政府結構和中央與地方政府事權劃分的總原則，欠缺明確、具體的規(guī)定，而且缺乏關于財政收入劃分的內(nèi)容。在我國，財政收支劃分領域主要是通過國務院及其部門制定相關的規(guī)定予以調(diào)整，除了《預算法》僅粗略的對預算權限進行粗略劃分外，尚無其它法律能夠調(diào)整財政收支劃分權限的事項。
(二)立法行政主導，立法機關缺位
在財政收支劃分領域，我國實行的是行政主導的模式，而立法機關長期缺席，即全國人民代表大會及其常務委員會長期處于缺席狀態(tài)，中央與地方的財政收支劃分關系調(diào)整大多都是通過國務院及其所屬部門制定的“決定”、“通知”等文件形式進行傳達和執(zhí)行。根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定，關于財政、稅收方面的基本制度，只能制定法律。財政收支劃分領域的很多事項理應屬于財政、稅收方面的基本制度的范疇，因此，該領域應屬于全國人民代表大會及其常務委員會的立法權限范圍。而在制度實際運行中，無論對財政收入在各級政府間的劃分，還是大多數(shù)稅種具體要素的規(guī)定，以及共享稅共享比例的確定和調(diào)整，都由國務院及其主管部門作出，全國人民代表大會及其常務委員會的作用及其有限，此舉大大有悖于《立法法》的規(guī)定。
(三)地方無權，稅收立法權高度集中于中央
根據(jù)1994年分稅制財政管理體制的規(guī)定，稅收立法權高度集中于中央，地方政府只擁有制定地方稅種實施細則和具體征管辦法的權力。《決定》規(guī)定:中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央。《國務院轉(zhuǎn)批國家稅務總局工商稅制改革實施方案的通知》規(guī)定:中央稅和全國統(tǒng)一實行的地方稅立法權集中在中央。在劃歸地方的各個稅種中，除了屠宰稅和筵席稅這兩個小稅種是由中央授權地方開征以外，地方政府只享有少數(shù)地方稅法的實施細則的制定權、稅目稅率調(diào)整權、稅收減免權，其他的地方稅稅種的立法權、稅法解釋權、稅目稅率調(diào)整權、稅收減免權均集中于中央，即使是屠宰稅和筵席稅由于條件和環(huán)境的限制，也是名存實亡。
二、實現(xiàn)公共服務均等化的立法對策
(一)修正《憲法》，規(guī)范總體原則
應該在憲法的修正中增加關于我國政府間事權、稅權劃分的條文，確定我國政府間財政收支劃分的憲法基礎。但是，憲法作為國家根本大法，不可能也沒有必要列舉具體權限，而只能作出原則性規(guī)定。對事權的劃分，明確規(guī)定屬于全國性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的事務，由中央管理;屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務，由地方管理;屬于中央和地方共同管理的事務，區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任”。
(二)制定《財政收支劃分法》，明確各級政府的事權與稅權
應改變財政收支劃分立法領域行政主導立法、立法機關缺位的現(xiàn)狀，在憲法對各級政府的事權和稅權劃分所做的原則性規(guī)定的基礎上，由國家最高立法機關，即全國人大常委會制定《財政收支劃分法》，具體規(guī)定各級政府的財政收入范圍和支出責任。財政收支劃分法的制定無疑將取代《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》，并具有更高層次的法律效力。其主要內(nèi)容應包括:總則，規(guī)定財政收支劃分法的基本原則和財政收支劃分的基本制度;收入，明確劃分各種收入所屬的財政層級;支出，明確劃分各級財政的支出范圍以及在各級財政支出范圍交叉時如何劃分等基本規(guī)則;附則，規(guī)定本法的其它技術性事項。
(三)制定《稅收基本法》，明確中央與地方的稅收立法權限
在確定中央和地方政府事權和支出責任的基礎上，要明析中央和地方政府的財政收入權，以此保證政府間的財政收支劃分與事權統(tǒng)一。因此，應該盡快制定《稅收基本法》具體規(guī)范政府間稅權劃分的內(nèi)容，這是完善中央與地方財政收入權劃分的前提。稅收基本法應強調(diào)中央稅權的主導地位，應賦予地方政府一定的稅收立法權，在中央政府的授權范圍內(nèi)，地方政府可以自行開征地方性稅種，并制定具體的征稅辦法，以地方法規(guī)的形式實施，然后報全國人大常委會備案。稅收基本法還應對稅種在中央和地方之間進行明確劃分，確定地方稅主體稅種，改變目前地方稅體系不健全的現(xiàn)狀。地方稅主體稅種的確定要依據(jù)各稅種本身的特征，如稅種的流動性特征。流動性強的稅種，不能下放給地方政府;而流動性弱的稅種，比如財產(chǎn)稅，比較適宜做為專門的地方稅。
作者：王子立 單位：公安邊防部隊高等專科學校
