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［摘要］良好的農村公共服務供給是改善農民生活水平、實現城鄉一體化建設的重要保障。傳統的農村公共服務供給模式不能很好地適應經濟社會的發展，農村公共服務供給面臨發展的多重困境。傳統公共行政模式下的公共服務供給呈現出供給差異化、總量不足、質量較低的特點。新公共服務理論力圖通過服務導向來轉變傳統的公共服務供給，實現農村公共服務供給的轉變，實現城鄉服務對接，保護農民利益。

［關鍵詞］農村;公共服務供給;新公共服務

農村公共服務涉及農村科教文衛等各個方面，是提高農民生活水平，實現農民基本權利的重要保障。改革開放以來，隨著農村經濟情況的好轉，農村公共服務供給水平得到了普遍改善。但農村公共服務供給模式仍然面臨著諸多問題，傳統公共行政模式下的農村公共服務供給更偏重城鎮，也缺乏民主性，存在供給效率低下、資源浪費、供給不公平等情況，我國農村公共服務供給模式迫切需要改革。筆者以新公共服務理論為視角，分析傳統公共行政模式下的農村公共服務供給模式和農村公共服務供給現狀，以期建立起在新公共服務理論下符合我國農村特色的公共服務供給新模式。

20世紀70年代在西方國家興起的“重塑政府”改革是以新公共管理為導向的，主張以“企業家政府”、“顧客導向”等基本方法對公共部門進行改革，“盡管新公共管理為導向的政府變革給西方國家帶來了新的氣象，但實踐中微觀層面顯現的問題，折射出宏觀層面上效率與公平、自主與監督、分權的專業化與協調的關系問題依然突出和亟待解決”，而新公共服務理論的代表學者登哈特夫婦認為新公共服務是對傳統的公共行政模式和新公共管理模式的改革。新公共服務理論認為政府的作用與新公共管理強調的“掌舵”不同，而應當是“服務”，并以對行政過程的參與而著稱，關注公民在行政管理中應該扮演的角色。這些理論主張對于分析我國農村公共服務供給模式的轉變具有重要的理論指導意義。

一、傳統公共行政模式下的農村公共服務

供給官僚制是傳統公共行政理論的核心，通過層級制使得行政管理的效率得到明顯提升。但在傳統官僚制的影響下，農村公共服務供給也存在諸多問題。傳統公共服務體制在對城市和農村的公共服務供給上顯失公正平等，使得農村居民享受的公共服務在品質與數量上遠遜于城市居民，進一步拉大了城鄉之間的差距。

(一)官僚體制的弊病

在傳統的官僚體制下，政府和官員通常是通過控制來實現效率，在公共服務供給方面，無論城鎮還是鄉村，都靠著強有力的控制來進行公共產品的分配。官僚體制帶來很多問題，一方面政府責任缺失，政府和農村關系緊張，同時，由于我國中央決策具有自上而下的特征，下級政府的公共服務決策往往是根據上級的偏好來做決定，無法真正符合農村的需求，這極易導致農村公共服務供給失衡。另一方面，官僚體制下農村、農民地位不高，很多政策制定和執行不關注農村和農民的利益，導致農村、農民的利益被邊緣化，公共服務供給也遠不如城鎮。

(二)供給主體的單一

長期以來，農村公共服務供給主體單一，供給主體主要是政府，如果地方政府執行能力不足，則會阻礙農村公共服務供給。同時，傳統行政管理不能依賴個人或企業等捐贈方式來提供公共服務，一些地區城鎮化建設偏離主旨，該發展的沒有得到有效發展，城鄉差距沒有減小，加之鄉村自治力量依然薄弱，很多地區無法自己承擔公共服務供給。當前農村公共服務供給困難重重，雖然從新中國成立到改革開放至今，我國的農村公共服務供給一直在轉變，但一些基礎公共設施依舊年久失修，供給主體還是不能很好地解決問題，還需不斷解放和發展生產力，保障農民的利益。

(三)財政供應不足

在傳統公共行政中，農村和農民一直處在被動的位置上，加之政令不暢，很多決策到了農村基層無法得到有效實施，使得農村和農民無法享受到政策紅利。在我國傳統社會結構框架下，我國城鄉的公共服務供給是截然不同的兩種模式，“城市的公共服務由國家提供，而農村同類的公共服務則由農民自己解決”。在傳統自上而下的決策中，農村的問題很容易被忽視，與發達地區相比，對農村的財政供給還很不完善。同時，我國財政改革的政策中心也過多偏重城鎮，公共服務供給難以和農民日益增長的需求相匹配。

二、我國農村公共服務供給現狀分析

我國農業人口眾多，農業對國民經濟的影響依然很大，對國家政治的穩定與獨立、經濟的發展與繁榮、社會的安定與健全都有著根本性的影響和作用。因此促進農業的發展是當前建設社會主義新農村，構建社會主義和諧社會的重要內容。而農村公共服務建設又是發展社會主義新農村的關鍵環節，農村公共服務事業的發展如果跟不上農業的發展要求，滿足不了農民的物質精神文化需求，“三農”問題也就無從解決。就目前來講，我國的公共服務供給體制從整體上依然面臨眾多問題，“公共需求的深刻變化與公共服務的嚴重不適應已成為現階段我國經濟社會發展中的突出矛盾和主要問題”。農村公共服務供給與城鎮相比，無論水平和質量仍然有很大的差距，但政府和社會一直在努力實現公共服務供給均等化。

(一)公共服務供給差異化明顯

根據我國政府財權和事權的分配情況，不同級別的政府提供公共服務的類別和區域也是不同的，中央政府主要提供涉及全國整體性利益的公共服務，地方政府負責地方性公共服務或產品的提供。同時，自我國1994年實施分稅制以來，中央與地方的財權劃分逐漸明確，中央政府擁有強大的財力，而地方政府的財力則和地方經濟密切相關。這就使得在提供公共服務時，不同的提供主體所提供公共服務的水平和質量具有明顯的差異性。這種差異化主要涉及城鄉差異、中西部差異以及村與村之間的差異。城鄉差異是公共服務供給的主要差異，這是由于城鄉二元結構造成的。由于中西部差異大，無論是地方財政收入還是農民生活水平都不能相比，農村最基本的公共服務比如供水都存在困難。加之中西部地區需求不同，也使得平均公共服務供給難上加難。農村之間的差距也非常明顯，基本同村落之間的經濟水平差異相對應。

(二)農村公共服務產品總量不足、地區差異大

在我國，經濟社會的發展和人們對生活水平要求的提高，使得農村公共服務需求的缺口日益擴大，農村教育、醫療衛生等公共服務不足現象越來越明顯，農村公共服務供給與農村公共服務的需求之間存在巨大的不平衡性。雖然各級政府逐步加大了對農村公共服務的支持力度，使得農村社會公共服務水平和質量有所加強，但由于農村公共服務的缺口存在時間長，農村基礎設施落后和農村公共服務供給低下的狀況仍然沒有很有效的改善。同時，由于各地區經濟狀況不同，使得不同地區之間或者同一地區不同村莊之間的公共服務水平也不盡相同。在東部沿海地區，農村和城市的公共服務水平已經大致處于同一水平線上，而在中西部地區，除極個別經濟好的村莊外，大部分農村地區的公共服務供給水平和供給質量仍然很低，再加之權力尋租等其他因素的影響，使得農村公共服務供給成了當地發展農村經濟和提高人民生活水平重大阻礙之一。

(三)改革試點不斷增多

新公共服務理論認為，要保障公民利益，公民的角色認識相當重要，因此要設法改善公民的待遇。政府對民生的關注使得基層公共服務供給的狀況得到有效改善。以基層勞動就業和社會保障服務設施建設試點為例，我們能夠看出政府在改善農村公共服務設施，提升基層農村公共服務能力的努力。同城市相比，農村公共服務供給體制還需要改進，但近年來隨著改革的不斷深入，農村公共服務供給方面得到了很大的提升。

(四)政策法規進一步完善

制定更為完備的法律法規，對保障農村公共服務供給至關重要。例如國務院的《國家貧困地區兒童發展規劃(2014—2020年)》等，重點關注貧困地區的教育醫療等基本公共服務供給，提供政策支持。公共服務供給體制不斷得到完善，大力建設新型農村。對我國農村公共服務供給來講，最迫切希望實現的是城鄉融合統一以及公共服務供給均等化，這需要法律、法規的建立和不斷完善。

三、新公共服務理論下農村公共服務供給對策分析

公共服務均等化是政府努力的重點，破除城鄉二元壁壘是政府工作的重心所在。為農村提供基本的公務服務有利于提升農村自身的公共服務水平，推進城鄉協調發展。

(一)城鄉服務融合對接

按照新公共服務理論，在未來的改革中，要發揮社會力量，注重公民權，但并非要搞絕對的“平均主義”，政府公共財政支出項目應與農村的公共服務需求相符。在公共服務制度的改革中，要明確中央和地方的權責，還要積極通過社會渠道融資，把社會力量引入到農村公共服務供給中來，同時，要減輕農民因公共服務所背負的各種經濟負擔。城鎮化建設要不斷深入，要尊重農民的意見，保障廣大農民的基本利益，在構建新型農村公共服務供給機制的過程中，逐步建立城鄉融合、統一的公共服務體系，統籌城鄉科教文衛各項事業的發展，以逐步建立城鄉一體化的公共服務體系。

(二)建設新型農村社區

農村社區是基層中的基層，建設新型農村社區可以大幅度提升公共服務供給水平。政府要增加財政投入，保障公共產品的供給質量，重視農民權利。在新型農村社區中要建立更好的農民參與機制，讓農民的利益需求得到更好的表達。轉變以往農村在行政管理中的被動局面，以服務帶動農村經濟、文化、生態文明發展。在農村醫療衛生、教育等基本公共服務供給方面，各級政府也要加大對新型農村社區的財政支持力度，不斷縮小城鄉社區差距，讓新型農村社區成為提高農民生活水平、改善公共服務供給質量的重要依托。

(三)注重基層民主建設

新公共服務理論注重公民權和公民意識的培養。在新公共服務中，民主具有重要的價值。“與新公共管理不同，新公共服務以公民對行政過程的參與而著稱。”在我國農村公共服務供給機制構建過程中，我們應該注重基層民主的建設。我國農村村民自治雖然實行了很多年，但鄉村自治力量還相對薄弱，農村基層民主發展也有很多阻礙。在農村公共服務供給決策中，要更好地發揮農村的自治力量。在農村公共服務機制改革中，需要完善農村基層民主制度，發揮村民自治機構的作用，建立健全農民的利益表達機制，確保農村公共服務的提供與農民的服務需求相符合，確保農村公共服務的種類、數量和供給方式能體現農民的意愿，而非簡單的由基層政府的意志所決定。

(四)更加關注農民利益

“新公共服務提供了這樣一個基礎點，圍繞他，我們可以把一項公共服務建立在公民對話和公共利益的基礎上。”農村公共服務的供給應該關注農民的利益，滿足農民的需求。為了滿足農民對公共服務的需求和維護農民的公共利益，我們必須有效提升農村基層民主治理水平，在鄉村治理中不僅要處理好鄉村精英與農村大眾的關系，還要處理好鄉鎮政府與村委會和村黨支部的關系，真正做到還權于民，還權于村，從根本上有效提高農村基層民主的質量。切實維護好農民的合法利益是做好農村工作的保障，各級政府在推進城鎮化建設和新農村建設的過程中，不能侵害農民的合法利益，不能為了經濟利益犧牲農村社會利益，不能為了城市利益犧牲農村利益。

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［4］珍妮特•V•登哈特，羅伯特•B•登哈特．新公共服務:服務而不是掌舵［M］．丁煌，譯．北京:中國人民大學出版社，2004.

作者：汪鄰1；范瑞光2 單位：1．天津師范大學2．黑龍江大學