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［摘要］農民公共服務需求表達組織化，指的是分散的農民個體通過組織這一載體進行需求表達的活動和過程。在公共服務領域，組織化對提升農民公共服務需求表達的話語權，培育農民的公共服務需求表達能力和意愿，保障公共服務決策的科學性和民主性至關重要。然而，我國農民的公共服務需求表達組織化目前還面臨宏觀社會環境欠佳、主體動力不足、組織的載體功能喪失、政府角色定位偏差等現實困境。為此，激發農民的需求表達動力，發揮農村精英在組織化表達方面的帶動示范作用，拓寬農民的公共服務需求表達組織化渠道，優化需求表達組織化的制度環境，就成為推進農民公共服務需求表達組織化的必然路徑。

［關鍵詞］農民;公共服務;需求表達;組織化

伴隨黨和政府對“三農”問題和公共服務均等化問題的重視，關于農村公共服務的研究成果如雨后春筍般層出不窮。通過對現有文獻的梳理，我們發現，供需脫節是現階段農村公共服務面臨的突出問題之一。依據凱恩斯的有效需求理論，社會總供給與社會需求只有在處于均衡狀態時，才能實現效益的最大化。在農村公共服務需求端，農民公共服務需求表達渠道不暢、效果不佳是制約供需均衡的主要因素。這些制約因素的出現與農民個體力量薄弱、需求表達無組織密切相關。美國著名政治學家塞繆爾•亨廷頓指出:“組織是通向政治權力之路，也是政治穩定的基礎，因而也就是政治自由的前提”。因此，鼓勵農民通過組織的形式進行需求表達，推動農民公共服務需求表達組織化成為維護農民合法權益，完善農村公共服務需求表達機制的一種方向性思考。本文在界定農民公共服務需求表達組織化內涵的基礎上，論述了農民公共服務需求表達組織化的意義，并對其目前發展所面臨的困境和出路進行了分析。

一、農民公共服務需求表達組織化的內涵界定

在對農民公共服務需求表達組織化進行內涵界定前，需先對“農民組織化”一詞做出闡釋。所謂農民組織化，“是指農民為了更好地實現、保護和促進自身的經濟、政治利益而自愿聯合起來組成各種經濟和政治組織的行動和過程”，主要包括經濟意義上的組織化和政治意義上的組織化兩種。經濟意義上的農民組織化，主要指的是農民通過成立和加入各種經濟類組織，如農民專業合作社、產業化協會等，通過進行集體性的經濟活動實現自身經濟利益的活動和過程。政治意義上的農民組織化，指的是農民通過加入政治性組織，如村民委員會、基層黨組織等，開展政治性活動如選舉、投票，進而進行政治需求表達和實現政治利益的活動和過程。伴隨公民社會組織的興起和社會對公權力的制約，組織化日益成為農民公共服務需求表達的重要方式，在維護農民公共服務權益方面發揮巨大作用。基于以上認知，農民公共服務需求表達組織化是指在政府公共服務供給過程中，作為信息輸入方的農民在自愿合作基礎上通過建立各種農村經濟類、政治類、文化類等組織的方式將分散的和個體化的農民聯合起來，并通過組織內部的公共服務需求表達和利益聚合，將農民真實的公共服務需求通過秩序化的組織渠道傳遞給作為信息接受方的政府，以影響政府公共服務決策的行動和過程。簡言之，農民公共服務需求表達組織化就是分散的農民個體通過組織這一載體進行需求表達的活動和過程，本二、農民公共服務需求表達組織化的意義從現代各國農民權益維護的實踐來看，組織化作為比較行之有效的權益維護方式，不僅對農民維權而且對政府管理都產生著積極影響。借鑒到農村公共服務中，組織化主要通過以下幾個方面的作用發揮來維護農民的公共服務權益，推進政府的有效管理。

(一)提升農民公共服務需求表達的話語權

隨著農村社會經濟的發展，農民的公共服務需求呈現出多樣化、個性化的特點。為了滿足農民多樣化、個性化的需求特點，一個基本前提就是建立暢通的公共服務需求表達渠道，保障農民公共服務需求表達的話語權。組織化作為提升農民公共服務需求表達話語權的重要途徑，通過在需求者—農民和決策者—政府之間建立各種“中間地帶”的組織，使農民可通過各類組織與上層決策者進行協商與對話，不僅拓寬了農民的公共服務需求表達渠道，而且提高了農民公共服務需求表達的組織性和有序性。這種有組織的需求表達，增強了農民與政府博弈的力量，使個體農民在需求表達、決策影響上的話語權得到提升，有利于惠民的公共服務政策出臺。

(二)培育農民公共服務需求表達的能力以及意愿

農民的公共服務需求表達能力和意愿，直接影響著需求表達的效果。現階段，農民既無需求表達能力又無需求表達意愿，是農村公共服務需求表達面臨的最大難題。通過建立和完善各類農村組織，推動農民公共服務需求表達的組織化，不僅可以使農民通過豐富多樣的組織化活動學習到一些基本的政治文化知識和維權知識，鍛煉他們的政治參與技巧和公共服務需求表達能力，而且在組織氛圍和組織化表達積極效果的影響下，農民個體的權利意識和主人翁意識會得到激發，參與的意愿也會隨之提高。更重要的是，由于農民通過組織化的方式能有效表達公共服務需求、切實維護公共服務權益，這反過來會激發他們完善和壯大組織的動力，推動組織自身的發展，而組織越壯大，組織的集體維權行動越有效。如此，農民公共服務需求表達組織化就會進入良性循環運行軌道。

(三)保障公共服務決策的科學性和民主性

眾所周知，信息是決策的前提和依據。對行政決策來說，科學性和民主性是衡量決策成功與否的關鍵指標。在公共服務領域，作為決策信息輸入主體的農民，通過影響公共服務需求信息的信度和效度進而影響著公共服務決策的科學性和民主性。而現階段，由于農民的公共服務需求表達意愿和能力不高，決策體制的開放性和包容性不夠，農民的公共服務需求信息既不能有效表達，也不能有效傳遞，制約了政府對需求信息的收集和識別能力，使得決策的科學性和民主性也大打折扣。通過建立多樣化的農村組織，推進公共服務需求表達的組織化，為農民與政府之間的信息溝通提供平臺，既有利于政府捕捉到客觀真實的農民公共服務需求信息，做出科學的公共服務供給決策，也有利于農民公共服務需求表達權利的實現，確保公共服務決策的民主性。除此之外，組織化下農民還可以組織的集體行動對政府專斷、自利行為進行監督，也是保障公共服務決策民主性、科學性的重要方式。

三、農民公共服務需求表達組織化的困境

盡管農民公共服務需求表達組織化對保障農民公共服務權益，提高農民公共服務能力與意愿，保障公共服務決策的科學性和民主性具有極大意義，但由于宏觀社會環境的制約，以及公共服務需求表達組織化中各相關要素(農民、組織、政府)自身的局05限性，我國農民公共服務需求表達組織化程度并不高，需求表達組織化仍面臨諸多困境。具體可從如下幾方面論述。

(一)宏觀社會環境欠佳:農村社會面臨“原子化”和“空心化”挑戰

改革開放以來，中國農村社會日益呈現出兩大特點:“原子化”和“空心化”。“原子化”主要指的是現行農村中農民的分散化、外向化和信息交流的弱化。“原子化”現象使鄉土團結陷入困頓，降低了農民之間互助協作和采取集體行動的可能性。在公共服務領域，“原子化”狀態下的農民很難通過自發形成的統一組織來表達他們的公共服務需求，農民公共服務需求表達組織化的內在動力欠缺。“‘空心化’主要指的是伴隨城鎮化進程的加快和非農就業收入的增加，青壯年農民大規模進城務工，村莊逐漸出現了人口空心化、社會關系空心化、村莊活力空心化等現象。”“空心化”不僅造成農村社會凝聚力下降，而且導致農村精英的流失。一般來說，精英往往因具有較高的地位和威望，不僅在需求表達中有重要的話語權，而且在組織農民采取集體行動和互助協作方面頗具優勢。“空心化”造成的農村精英的流失，既削弱了農民群體的需求表達話語權，又降低了農民在公共服務需求表達中采取一致行動的可能性，這就嚴重制約了農民公共服務需求表達的組織化。目前來看，由于農村社會的“原子化”和“空心化”現象還將在一定時期存在，因此農民公共服務需求表達組織化的社會環境并不樂觀。

(二)表達主體動力不足:農民公共服務需求表達意愿不高

農民是公共服務需求表達的主體，農民需求表達意愿的高低直接影響著需求表達的組織化程度，進而影響著需求表達效果。目前狀況下，農民的組織化需求表達既缺乏有效的載體———組織，也缺乏需求表達的動力———意愿。之所以出現這種結果，主要有兩方面的原因。一方面，長期以來，廣大農民習慣了在公共服務領域里政府當家作主、農民被動接受的局面，缺乏公共服務需求表達的權利意識和主人翁意識。另一方面，由于民主決策機制不健全，即使有農民將公共服務需求和偏好表達出來，一些基層政府也可能置之不理，依舊慣用自上而下的行政命令方式進行公共服務決策;如此，不僅導致決策偏離農民的真實需求，而且嚴重打擊了農民需求表達的積極性。動機誘發行為，當需求表達主體喪失需求表達動力后，無論有多么暢通的需求表達渠道，多么完善的需求表達機制，依舊激不起農民的任何需求表達行為，需求表達的組織化便無從談起。

(三)組織載體功能喪失:農村正式組織功能弱化，非正式組織發展緩慢

組織是公共服務需求表達組織化的載體。農村組織力量的強弱、功能作用的發揮與農民公共服務需求表達組織化效果密切相關。這里，我們將農村組織分為正式組織和非正式組織。其中，正式組織主要指的是村民委員會和基層村黨支部。非正式組織主要指的是各類民間協會、專業經濟合作組織等農民合作組織，也稱為農村社會組織。對于農村正式組織來說，首先，作為農村正式組織的村民委員會理論上是農村自治組織，與鄉鎮政府無行政隸屬關系，非一級國家政權組織。而實踐中，一方面，由于鄉鎮政府行政權的擴張和村委會自身對鄉鎮政府的依賴，村委會儼然成為鄉鎮政府的執行機關或“準政府”機關，行政化色彩嚴重;另一方面，近些年屢見不鮮的村委會賄選、村干部貪污腐敗等丑聞，降低了農民對村委會的信任度，導致農民不愿向村委會表達公共服務需求。也就是說，正式組織的村委會已難以真正代表農民的公共服務需求與偏好。其次，村黨支部是黨在農村的最基層組織，是農民群眾進行需求表達的另一正式組織載體。然而，由于多數農村的基層黨組織與村委會實際是“兩套班子，一套人馬”，村委會的腐敗尋租、行政化色彩嚴重等弊病在基層黨組織中也普遍存在。因此，作為農民公共服務需求表達正式載體的基層黨組織的利益代表功能也面臨弱化甚至喪失的風險。相對于農村正式組織，農村非正式組織即農村社會組織作為農民公共服務需求表達正式組織載體的重要補充，在發展中面臨著數量少、力量薄弱、利益聚合功能不強的問題。

在目前的中國社會，幾乎所有的社會利益群體都有自己的組織，唯獨占全國人口數量最多的農民群體缺乏自己統一的全國性的組織。從現有的農村社會組織的性質上看，大多數是經濟類組織，如農村專業經濟合作社、技術指導協會等;而綜合性的農民協會、權益維護性的政治類社會組織很少。既存組織的發展既面臨外部資源、制度等的制約，也存在內部管理和運作上的難題。另外，由于農民的“經濟人”理性和鄉村組織的自利性，農民往往是為獲取利益而加入某個組織，組織則為維護其成員利益而服務。如此，組織聚合的利益只能是組織成員的小團體的利益而非整個農民群體的普遍利益，即組織代表的公共性不足。綜上，不管是農村正式組織還是非正式組織，由于受內外原因的雙重影響，都存在組織代表功能不能有效發揮的問題，農村公共服務需求表達的正式組織載體和非正式組織載體名存實亡。

(四)政府角色定位偏差:官員思想觀念落后，微觀制度束縛較多

作為公共服務需求信息的接受者，政府對農民公共服務需求表達組織化的影響主要通過影響需求表達的載體———組織體現出來。政府對農村組織發展的影響主要表現在其對農村組織發展的思想認識和為農村組織發展創造的制度環境兩個方面。在思想認識方面，一些政府官員的思想觀念落后、對自身角色定位認知不清，不僅在思想上受到限制而且在行動上過度干預農村組織的發展，導致農村公共服務需求表達的組織載體發展緩慢。一方面，相當一部分政府官員對新形勢下農村社會組織的存在價值缺乏正確認知，單純地認為只有“公家”的組織才能從事公共活動或者把“社會組織”等同于“無政府組織”，在思想認識上抵觸社會組織的發展;另一方面，一些政府部門和官員在推進農民需求表達組織化方面存在“葉公好龍”的心理，既希望提高農民需求表達的組織化程度，又懼怕組織化程度提高后會對政府公權力造成威脅。在制度環境方面，除了上文提到的，鄉鎮政府行政權的擴張會導致農村正式組織面臨“行政化”風險外，農村社會組織發展還面臨較多的微觀制度束縛。目前，農村社會組織發展處于國家的“宏觀鼓勵與微觀約束”下。盡管在國家層面政府積極鼓勵農村社會組織的發展，但微觀領域實行以“歸口登記、雙重負責、分級管理”為特點的社會組織管理制度，使多數農村社會組織面臨登記注冊難、多頭管理亂、獨立性欠缺等難題，嚴重制約了農村社會組織的發展。在思想和制度的雙重制約下，農民公共服務需求表達組織化的發展步履維艱。

四、農民公共服務需求表達組織化的出路探索

以問題為導向，為困境謀出路。基于對農民公共服務需求表達組織化困境的分析，克服這些現實困境可從需求表達主體———農民、需求表達中的特殊力量———農村精英、組織化載體———組織、需求信息接受者———政府等角度著手，探索農民公共服務需求表達組織化的出路。

(一)提高農民需求表達能力和意愿，激發農民需求表達組織化的動力

需求表達能力和意愿是農民公共服務需求表達組織化的動力源泉，是農民維護自身公共服務權益的行為起點。為此，打破農民需求表達能力和意愿雙低的局面，激發他們的需求表達動力，可從以下方面著手。首先，鑒于多數農民平時忙于勞作無暇參加日間學習，可引導他們通過電大、夜校、培訓等多樣化的學習方式，提高自身的知識文化水平，確保他們有基本的參與能力。其次，由于人們的政治行為和政治活動，乃至整個政治體系的行為和活動，在一定程度上都要受到一定政治文化的影響，可通過廣播、電視、報紙、書刊以及組織開講座的形式加強對農民權利意識和參與意識的培養，在全社會營造一種參與型的政治文化，克服傳統政治文化下農民行為表現上的從屬性和被動服從性，確保農民有較高的參與主動性。最后，可在農民接受知識文化教育和權利意識培育的過程中，重點進行組織化需求表達的主題宣傳，既要讓農民熟知組織化表達的渠道，又要及時向他們進行組織化表達效果的反饋。也就是說要讓農民群眾對組織化是什么、如何進行、效果怎樣有正確認知。

(二)壯大農村精英力量，發揮精英組織化需求表達的帶動示范作用

雖然農村精英占農村人口的數量不多，卻能對農民的公共服務需求表達、特別是組織化表達產生不可小覷的影響。這是因為:一方面，農村精英生于長于農村，對農民的公共服務需求更加了解;另一方面，農村精英往往見多識廣，既比普通農民熟悉公共服務需求表達的流程和方式，又比較具有威望和話語權。因此，充分發揮他們在公共服務需求表達組織化中的示范帶動作用，必將極大地推進農民公共服務需求表達組織化水平。第一，積極培育農村政治精英。目前中國農村社會的精英多為經濟精英和社會精英，盡管他們因具備的較高經濟地位或知識文化水平或特殊資源在村莊中威望較高，但可能由于不是村委會或村黨組織的成員，即不是政治精英，在農村公共服務需求表達中作用發揮十分有限。因此，要鼓勵農村中那些既有威望又具有較強責任感和公德心的經濟、社會精英積極參加村“兩委”選舉，培育他們同時成為政治精英。這既有助于搭建起切實為村民利益服務的村“兩委”領導班子，也有助于保障農村正式組織的代表功能。第二，提高精英的需求表達和組織化參與意識，鼓勵他們建立并積極參與農村社會組織。一方面可利用精英身上的優越感、自豪感、責任感，鼓勵精英積極進行需求表達;另一方面，可借助精英的影響力和號召力優勢，鼓勵他們建立、參與農村社會組織，發揮帶動示范作用。第三，針對農村存在精英流失問題，既可通過對精英鄉土情結的培育，用鄉情留住精英，也要注重對農村生存、創業、發展環境的改善，打消農村精英的生存發展顧慮。在情感寄托和物質保障的雙重作用下，農村才能留住、吸引精英。

(三)培育各類農村組織，拓寬公共服務需求表達的組織化渠道

農村組織是農村公共服務需求表達組織化的載體和中介。一般來說，農村組織越多，組織化載體越強大，組織化程度就越高，組織化表達效果也越好。因此，推進農民公共服務需求表達組織化離不開對農村組織的培育和扶持。針對農村正式組織———村委會和基層黨組織存在的獨立性欠缺、代表功能喪失等現象，首先，必須嚴格貫徹落實《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》，確保村委會和基層黨組織在法律地位上的獨立自主性。其次，探索建立一個能充分代表民意并能對全體村民負責的獨立常設機構，負責對村委會、基層黨組織的日常工作進行質詢和監督。針對農村非正式組織數量少、力量小、利益聚合功能不強的問題，要通過鼓勵農村非正式組織的發展，讓非正式組織成為農民公共服務需求表達組織化的重要載體。具體來說，首先，政府要從法律、政策、制度上為農村社會組織發展提供支持。目前，全國人大可借《慈善法》出臺所形成的良好社會共識和立法環境，盡快出臺《社會組織法》，健全農村社會組織登記管理專項法律體系，為農村社會組織發展創造優良的法律環境;政府可在財政、金融、稅收等方面對農村社會組織進行政策扶持;改革“歸口登記、雙重負責、分級管理”的社會組織管理制度，在微觀領域進一步放權，減少社會組織發展的制度束縛。其次，“打鐵還需自身硬”，社會組織要不斷進行自我完善和自身建設，在組織成員遴選、財務管理、活動開展等多個方面進行規范化管理，不斷壯大自身實力。最后，為確保社會組織利益代表上的公共性，要盡量避免組織的自利性和狹隘性，除了對組織成員進行公共精神的教育外，更要重視對社會組織領導者公共品質的考察，發揮組織領導者的示范導向作用。

(四)轉變政府執政理念，優化農民需求表達組織化的制度環境

農村正式組織和非正式組織獨立性欠缺，是農民公共服務需求表達組織化面臨的一大困境。究其原因，與政府在全能主義觀念影響下過多干預農村組織內部事務有極大關系。為此，政府必須轉變執政理念，推動政府職能歸位，為農民公共服務需求表達組織化提供良好的行政環境。首先，破除全能主義思想的桎梏，樹立“有限政府”理念，真正做到簡政放權，為農民公共服務需求表達的組織發展創造空間。其次，政府要有擅于學習、勇于創新的觀念，應主動學習國內發達地區和日、韓等發達國家農民組織化的寶貴經驗，探索適合中國國情的農民需求表達組織化路徑。最后，優化農民公共服務需求表達組織化的制度環境。政府既要建立健全農民公共服務需求表達組織化的相關制度，更要切實保障現有制度的有效運行。農民公共服務需求表達組織化的相關制度主要有國家層面的人民代表大會制度和政治協商制度，農村層面的基層群眾自治制度、基層黨組織制度、農村“一事一議”制度等。這些既是農民公共服務需求表達的制度化渠道，也是農民公共服務需求表達的組織化途徑。如果能確保上述各項制度有效發揮作用，農民公共服務需求表達組織化也會更加順暢。

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作者：付亞南 單位：山西農業大學