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【摘要】本文為了探究農村最低生活保障制度的發展趨勢，運用內容分析法對代表東中西部的山東省、山西省和貴州省的農村低保信息進行分析，認為我國農村最低生活保障制度呈現出更加注重公平正義的發展趨勢：保障標準地域上略有差異，總體均衡；各級明確責任、打造“陽光低保”。政府主導是手段和保障，制度銜接和制度規范化是必然要求，適應經濟發展水平的循序漸進和尊重城鎮化發展規律的城鄉統籌是物質基礎。

【關鍵詞】基本公共服務；農村居民最低生活保障制度；發展趨勢

一、農村低保政策

山東省民政廳官方網站上面關于低保的工作記錄和報道主要從2014年開始，2014年最為集中，2015年和2016年具有很少的相關記錄，2017年數量相比2015、2016增加。說明山東省致力于提高農村低保標準的同時，積極打造陽光低保，對于“人情保”“騙保”等情況加以清理和處置，強調公平和公正。山西省民政廳官方網站上面關于農村低保的工作記錄和報道主要是從2007年開始，2015年開始工作報道數量增加。經過統計，所選擇的資料文本中，代表提高標準的“標準”一詞出現42次；代表促進兩項制度銜接的“銜接”一詞出現5次；代表加強制度監督管理、深化清理整頓的“整治”和“管理”共出現2次。貴州省民政廳官方網站上面關于社會救助和農村低保的工作記錄和報道主要是從2015年開始。根據貴州省民政廳發表的《貴州省農村低保發展報告》，“貴州省2003年實施農村特困救助制度，2005年6月貴陽市實現農村特困救助制度向農村最低生活保障制度的過渡，其余8個市、州、地開始推行農村低保制度試點工作，探索道路。2007年7月1日，貴州省在全省范圍內全面建立實施農村低保制度，和全國一道實現了最低生活保障制度的城鄉全覆蓋”。經過統計，所選擇的資料文本中，代表提高標準的“標準”一詞出現20次；其次是促進兩項制度銜接的“銜接”一詞出現10次；鑒于操作和程序都表示明確工作責任、按照工作步驟，一共出現8次；代表加強組織領導的“領導”一詞出現6次，且領導一詞都是作為動詞，所選擇文本中并沒有名詞形式；代表加強部門協作的“協作”一次一共出現3次。根據文本內容，說明低保城鄉統一是建立在農村城鎮化率達到一個較高的水平的基礎上的，城鎮化是低保城鄉統籌的一個重要的條件。根據中華人民共和國民政部社會服務發展統計公報提供的數據，2007年至2016年，我國的低保戶戶數、低保戶人數呈現出先增加后減少的倒U形，2014年達到最大峰值，2014年以后開始下降。保障水平呈現逐年增加的趨勢，低保支出呈現逐漸增加的趨勢。“提標減量”成為現階段低保政策執行結果的一個重要特征。

二、總結分析

從整體上看，所選取的東中西部三省農村最低生活保障制度的工作重點是提高保障標準，即所謂的“提標”工作。從低保標準上，東中西不省份略有差異，具體表現為東區地區水平較高，中西部水平較低，中西部差距不大。從各省工作情況來看，山東省注重提高標準、加強監管、程序正當，打造“陽光低保”工程；山西省強調提高標準、制度銜接、加強監管；貴州省重點在于提高標準、促進制度銜接、操作程序正當、加強組織領導、倡導部門協作、以城鎮化促進低保城鄉統一。所以本文認為，我國農村最低生活保障制度呈現出更加注重公平正義的發展趨勢。從地域上，東中西部低保標準水平略有差異、基本均衡；各省以內的市縣積極提高低保標準、省級對于貧困縣市給予財政支持。從工作內容上看，各省均在強調加強明確責任、實行正當的操作程序、清理違規操作、加強制度的監督和管理，積極打造“陽光低保”，保障低保對象的公平正義。政府主導是手段和保障。中央政府在我國農村最低生活保障制度的建設和完善過程中，起著積極的主導作用。政府主導可以集中力量辦大事，具有資源和效率優勢，在我國第三部門以及社會團體并不足夠發展的情況下，政府在社會救助制度領域尤其是農村居民最低生活保障制度的建設和完善方面將持續發揮主導作用。制度銜接和制度規范化是必然要求。農村低保制度起步晚、水平低、保障資金不充足，在試點建設過程中，處于一種探索的狀態，并沒有對相關的具體細節作出相應的規定。隨著低保制度的發展以及經驗的積累，面對農村低保制度在實施過程中出現的各種問題，積極采取應對策略，使得被保對象更加公開透明、低保程序更加科學合理、制度更加具有可操作性。適應經濟發展水平的循序漸進和尊重城鎮化發展規律的城鄉統籌是物質基礎。從整體上，我國堅持先試點，后推廣的基本方針，制度建設過程中總體積極謹慎。堅持與經濟社會發展水平相適應，并沒有一味追求高標準、高保障。在低保制度的發展過程中，實現城鄉統籌就需要在低保機構設置、城鄉低保信息共享、保障標準、保障水平等方面逐步實現科學合理的統籌，使得低保制度更加規范、更加便捷、更能充分發揮保障人權的積極作用。最低生活保障制度作為一種公共服務，需要公平性、有效性、可持續性的發展，實現低保制度城鄉統籌，是實現公共服務均等化的一種體現。

作者：劉啟明 賈海紅 單位：中國農業大學人文與發展學院研究生導師