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摘要：為促進城鄉體育公共服務均等化發展，運用文獻綜述及邏輯分析法，對城鄉體育公共服務均等化發展路徑進行研究。結果認為:城鄉體育公共服務均等化在供給制度、財政體制、區域經濟、發展戰略、公共體育組織等方面存在不同程度的問題。對此，應對體育公共服務對象進行社會分層，并通過建設體育特色小鎮來縮小城鄉體育公共服務差距:出臺地方政策規劃、建設小鎮體育基礎設施、成立小鎮群眾體育組織、舉辦體育賽事、構建PPP資本合作模式、搭建網絡服務平臺等，提升服務水平。

關鍵詞：城鄉；體育公共服務；均等化；體育特色小鎮

1城鄉體育公共服務均等化建設的戰略意義

公共服務均等化發展理念的提出至今已整整10年，在保障與改善民生、促進城鄉區域間的協調發展，進而促進社會和諧發展與穩定方面取得了一定的成效，但城鄉公共服務差距依舊十分明顯。2011年黨的十七屆五中全會指出，把建設新農村基礎設施、發展公共服務作為重要舉措來改善和推進農民的生活環境條件。體育公共服務的均等化作為公共服務均等化的重要組成部分，是最直觀、最顯現的方面，是新時期構建和諧社會的要求，是社會公平的重要體現，同時也有助于滿足群眾的體育需求，消解人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。近些年對于體育公共服務及其均等化的研究成果頗豐，但對于如何落實體育公共服務均等化，扭轉城鄉體育公共服務的非均衡化局面需要在實踐層面深入思考。在黨中央、國務院部署了群眾公共服務戰略的基礎上，為更好地滿足群眾的體育需求、保障群眾享有均等的體育資源，需要深化體育體制改革，構建新時期新的體育公共服務均等化模式，體育特色小鎮建設的發起，為體育公共服務均等化發展提供了契機，是縮小城鄉體育公共服務均等化差距的新的發展模式。

2我國城鄉體育公共服務均等化中存在的問題

在科學發展觀的指導下，我國公共體育服務體系得以不斷推進和發展。但我國公共體育服務均等化既面臨著政治、經濟、文化等宏觀方面的問題，又背負著社會沖突與城鄉差異、相對貧困與社會貧富差距、城市化進程與城鄉人口的流動等微觀方面的挑戰［1］。長期以來的城鄉二元社會結構及其衍生的各種區域性壁壘，使得城鄉公共體育服務差距在整體上不斷被拉大，暴露了我國體育公共服務水平的不公。農民自身生活壓力下對體育認知比較落后，缺乏體育健身意識和自覺性，鄉村的體育健身設施和體育經費投入比例又很低，顯著低于城市水平，同時鄉村住民也缺乏科學合理有效的健身引導，由此造成我國整體鄉村的體育公共服務與城市差距懸殊。在各個層面凸顯的現實問題如下:

2．1公共服務供給制度的差異化

“公共體育服務均等化”最根本的理念就是不論身份、地位及收入狀況如何，所有公民都能夠享有政府提供的水平大致相當的公共體育服務。據此，公共體育服務的供給制度是公共體育服務均等化能否實現的前提。公共體育服務供給制度無論在理論上還是在實踐中都是從屬于公共服務供給制度的，為了能更好地說明問題，首先要對公共服務供給制度進行剖析。長期以來，我國將主要的公共資源投入到城市公共產品與服務，而占廣大農村地區所擁有的公共資源比例非常小，“先城市后農村”、“先工業后農業”以及“先工人后農民”的總體發展策略推廣到包括公共服務在內的社會經濟生活的各個領域。據資料統計，從建國至改革開放初期，我國全部財政支出中農業支出所占的比重最高的年份約為13．43%，而改革開放至今，農業支出在全部財政支出中所占的比重平均只有9．13%，所占比例逐漸呈現了縮小的趨勢。我國城鄉間的人均財政支出差距很大，城鄉間擁有的公共資源份額存在著嚴重的不對等現象。這種區別對待的城鄉公共服務供給制度貫徹到教育、醫療、社會保障包括公共體育服務在內的公共服務，使得城鄉之間無論是在數量上還是質量上都存在著巨大的差異。目前不到40%的城鎮人口擁有近60%的醫療資源，農村義務教育經費只占比全國的23%。根據中國社會體育調查結果顯示，占國土面積16．5%且僅擁有39%左右人口的城市就占有了79．8%的體育場館資源。差異化的公共服務供給制度也表現在不同行政區域之間。改革開放后，我國東部、中部、西部3大區域中，政府把有限的公共資源更多地投放到經濟相對發達的東部地區，并賦予其較多的優惠政策，導致各地區間提供公共服務的財政能力出現較大差異，地區間的公共服務水平由東至西依次遞減。我國地區間這種不均等的公共服務水平，直接造成了城鄉公共體育服務的不均等。

2．2財政體制不完善

財政體制不論在市場經濟條件下還是在計劃經濟條件下，都發揮著調節作用。在市場經濟條件下，大部分的公共產品和服務都要根據市場競爭力這一內在屬性實行分級供給，公共服務在不同的地區將由各自地方政府來分別提供。由于財政體制可以在一定程度上對各級政府提供公共服務的財政能力和各地區居民承擔的公共服務提供成本進行調節，所以能夠對公共服務均等化的實現產生影響。2018年1月，財政部公布的我國2017年的財政支出，從主要支出科目情況看，現行財政制度下，用于文化體育與傳播的財政支出在所有公共事業支出中數額最小，漲幅最小(見表1)。此外，現行的稅制下，財權過于集中在中央，事權下放到地方，地方政府要負擔大量的公共服務項目，卻缺乏有效的融資渠道，造成地方巨額財政負擔。地方政府，特別是廣大農村地區，提供公共體育服務能力很弱，財政支出幾乎空白，由此造成體育公共服務均等化很難實現。

2．3區域經濟發展不均衡

世界銀行研究報告《中國推出公平的經濟增長》指出，中國收入差距的各種致因中，城鄉差距居第一因素，是城市與農村不同制度安排的制度成本。地區間財源分布的不均衡導致我國不同區域社會經濟長期處于非均衡發展的狀態。城鄉差距不僅表現在經濟發展水平和居民收入方面，更反映在城鄉居民享受基本公共服務的權益方面，如第5次全國體育場地普查結果表明，占6成以上人口的廣大農村，只占有全國體育場地總數的8．18%。城鄉公共體育服務供給嚴重失衡，使農村居民尤其是貧困群體難以獲得基本的體育公共服務保障，并由此導致農村居民最基本的發展權利得不到保證，限制了農村人口素質的全面提高。因此，縮小城鄉差距不僅要減少城鄉經濟總量和總體收入水平的不平等，更要逐步縮小城鄉居民在公共服務方面的過大差距。

2．4公共體育發展戰略存在缺陷

根據公共管理的“分散化原理”，公共服務的每一項都應該由它所能覆蓋的最小行政區域上的政府來提供。由此，地方政府和中央政府應分別提供地方性公共服務和全國性公共服務，責權明晰，符合經濟學領域的基本原理，也是最具有效率的制度安排。我國公共體育事業依據其發展屬性、特征，類似于這種模式，但是受制于社會發展過程中各種體制的約束，公共體育自身發展的戰略也存在多種缺陷，導致與公民健康權力密切相關的公共體育服務發展相對滯后。中央體育行政部門主要負責全國體育事業的規劃和管理，同時負責執行“奧運戰略”，大量的體育經費用于發展競技體育，而地方政府、地方體育行政部門基于政績考慮，也大力宣揚“奧運戰略”“全運戰略”，從而忽視了其他真正惠及群眾的公共體育服務項目。全民健身戰略的重申，體育發展戰略重心的轉移，使得這一戰略不平衡現象稍有好轉，但現實中的匡正與糾偏仍需時日。

2．5公共體育組織不健全

由于我國多元化的公共體育服務供給模式尚未形成，大量的公共體育事務主要是由各類公共體育組織(如政府和各類事業單位)負責，這種情況在體育發展相對落后的農村地區更為突出。新時期我國制度轉型的背景下，政府機構改革的需要使得不少地方體育行政部門已經撤銷或合并到其他行政部門，鄉鎮級別的文體站不復存在或已經不能正常運轉，現有的農村公共體育組織早已不能滿足群眾日益增長的公共體育需求。此外，不少農村貧困地區衣食住行尚難保障，遑論建立公共體育組織或體育協會，物資的匱乏成為了當地居民進行體育活動的重要障礙，生存問題成為人生第一要義，參加體育活動的動機與條件亦無從談起;城市地區中由于經濟支出、政府政策及地域人情方面的原因，一些體育組織和協會也不能得到健康、持續的有效運轉。由此，公共體育組織這一最基層而又最重要機構，其組織的不健全，成為了公共體育服務均等化的一大阻礙。

3城鄉體育公共服務均等化發展戰略

3．1對城鄉均等化公共體育服務對象進行社會分層，滿足差異化供給需求

受生活習慣、教育程度等因素的影響，城鄉居民對于公共體育服務的需求度不同，服務的內容、方式也存在差異。因此，要在服務內容與服務方式上區別對待，這是以人為本、從實際出發的體現，同時也是促進城鄉體育公共服務均等化發展的可能性、持續性、協調性的前提。在制度建設的基礎上，更要關注服務對象的差異。隨著社會的發展，城市中農村流動人口的增加，流動人口的體育意識在城市環境中不斷覺醒。故此，城鄉公共體育服務均等化發展對象可以從流動人口入手，以城鄉結合部、小鎮居民為著眼點。把我國城鄉公共體育服務均等化發展的戰略重點，放在城市中農民工、農村留守人群、小城鎮和社會主義新農村公共體育服務均等化建設上［2］。

3．2建設體育特色小鎮，促進城鄉體育公共服務均等化

近2年來，特色小鎮建設的問題引起了政府的高度重視和社會各界的廣泛關注，同時也開啟了體育特色小鎮的理論與實踐探索［3］。2017年5月，國家體育總局頒布了《關于推動運動休閑特色小鎮建設工作的通知》(以下簡稱《通知》)，提出建立一批具有獨特體育文化內涵、良好體育產業基礎，實現健身、休閑、旅游、文化、教育、養老等多元功能融合發展的運動休閑特色小鎮［4］。《通知》頒布以來，全國范圍內掀起了建設體育特色小鎮的浪潮。在新型城鎮化、健康中國、全民健身等國家戰略背景下，體育特色小鎮作為體育產業跨界融合的新載體，體現了“大體育、大健康、大旅游”等理念。建設體育特色小鎮是經濟新常態背景下發展體育產業的一個新亮點［5］。體育特色小鎮作為體育產業供給側改革的創新實踐，是體育產業跨界融合的新模式，對于新型城鎮化和健康中國建設具有重要意義［6］。特色體育小鎮是當前體育產業優化升級的重要載體［7］，其建設既有重點、難點，同時也有機遇和挑戰［8］。體育特色小鎮的建設，是滿足人民群眾日益增長的體育需求的重要措施，是推進體育公共服務均等化發展的有效途徑，也是促進全民健身事業發展的有益探索。助推鎮域運動休閑、旅游、健身等現代服務業良性互動發展，實現產業集聚并形成輻射帶動效應，為城鎮經濟社會發展增添新動能;有效促進以鄉鎮為重點的基本公共體育服務均等化，促進鄉鎮全民健身事業和健康事業實現深度融合與協調發展。國外體育特色小鎮的建設經驗，也為我國體育特色小鎮的建設提供了寶貴的啟示與借鑒［9］。在建設體育特色小鎮的過程中，應因地制宜、突出特色，依托當地本土民族傳統體育文化資源、在經濟條件和基礎設施條件允許下，量力而行、循序漸進，形成新的體育產業創新局面。為此，針對現實問題，應做好如下方面的工作:

3．2．1因地制宜，出臺政策、編制規劃。研制《城鄉公共體育服務均等化發展條例》，改善現行體育制度，對影響城鄉公共體育服務均等化的正式制度、非正式制度和制度環境進行改革調整，規定相應的城鄉公共體育服務一體化發展的資金投入、組織結構、場地設施、體育活動、體育指導、體質監測、文化宣傳等相關條款，從而確立城市與農村體育公共服務均等化發展的法律地位。依據小鎮地域文化特色、鎮區風貌、鎮區自然環境、鎮區生態等，根據小鎮面積及常住人口數量、GDP值、公共財政收入和居民人均收入情況，因地制宜，出臺關于體育運動休閑小鎮建設的政策文件，編制專項規劃，把群眾體育公共服務建設納入特色小鎮建設的重要內容，營造體育文化氛圍，建設運動休閑特色小鎮，實現全民健身全覆蓋，提升群眾體質健康水平。

3．2．2以人為本，建設小鎮公共體育服務基礎設施和公共服務在小城鎮城市化建設中，要有計劃、有組織地將公共體育服務基礎設施建設納入小城鎮城市化建設中，相關公共體育服務配套措施要與之發展規模相匹配。在道路交通、公共設施建設的基礎上，總結成績與經驗、困難與問題，建設體育健身設施，促進公共體育服務，加大貧困落后地區脫貧攻堅方面的工作。同時，提高公共體育服務投入水平，縮小與大城市公共體育服務差距。另外，要改革現有戶籍制度對外來務工人員的公共體育服務限制，吸引流動人口、關心小鎮居民，以順應城市化建設發展趨勢。

3．2．3成立群眾體育組織管理機構，加強群眾體育科學健身指導為解決公共體育組織不健全問題，要通過建立城鄉統一的體育行政管理體制，進一步轉變政府的公共體育服務職能;適當減少地方體育政府的層級，強化協調職能。落實對小鎮居民的體育公共服務工作，使得群眾體育公共服務工作整齊有序地開展。同時，結合小鎮地域特色進行建設，在發展公共體育志愿服務隊伍的基礎上，探索體育公共服務網絡建設。進行公共體育服務的實地調研，深入研究如何為鄉鎮培養一批層次清晰、結構合理、比例適當的城鄉社會體育指導員隊伍，切實提高城鄉居民健身的針對性和有效性。成立社會體育指導站，實行定人、定職和定崗分類管理，設立專項經費，建立定期再培訓和考核機制，逐步引導社會體育指導員立足社區，面向居民，開展社區健身指導服務。同時大力推進政府購買公共體育服務的力度，鼓勵體育協會、民辦非企業單位等社會團體組織共同參與;構建公共體育設施網絡，實現體育組織鄉鎮(街道)全覆蓋。通過建立偏向農村的“非均衡”供給制度，以及覆蓋城鄉的公共體育財政體制，體育行政部門在與規劃、建設等部門協調商議的前提下，加大農村體育場地設施建設，合理規劃體育場館設施布局，并充分考慮便民原則。

3．2．4舉辦體育賽事，以賽促練為進一步改革和完善公共體育發展戰略，在體育特色小鎮建設中，要根據小鎮區域面積、人口、交通、體育產業、經濟社會發展等方面的基本情況定期舉辦各種形式和內容的體育賽事，利用賽事的輻射作用，提高群眾對于體育運動的興趣，提升群體體育參與的動力，增強小鎮居民的健身意識，幫助居民樹立正確的健康觀，形成良好的體育健身文化氛圍。廣泛宣傳體育精神，幫助基層政府組織及人員樹立正確的公共體育服務價值觀，組織開展體育明星進鄉鎮活動，通過體育明星的風向標作用來影響居民，培養居民體育興趣，充分發揮競技體育獨特的引領作用和影響力，引導居民積極參與健身，努力使健身成為百姓的生活方式。

3．2．5構建PPP政府和社會資本合作模式，進行融資管理加強政府與社會資本合作，提供體育公共產品或服務，建立公私合作模式。積極探索各級各類基礎設施建設和公共服務項目的政府和社會資本合作模式(簡稱PPP模式，即Public－Private－Partnership)的可行性和契合度，通過項目發起(政府或社會資本發起)、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證等程序，組織實施機構，進行項目調查、外部投資人調查，編制實施方案。運用委托運營、管理合同、建設—運營—移交、建設—擁有—運營、轉讓—運營—移交和改建—運營—移交等模式，設立項目公司，進行項目的融資管理，做好績效的監督與支付，并進行定期的評估，以確保體育特色小鎮建設健康、有序地發展。

3．2．6搭建城鄉一體化的公共體育網上服務平臺，不斷提升公共體育服務科學化水平當代社會是讀圖時代，是信息高速公路時代。聲像媒介的傳播效能無可比擬，“互聯網+”在社會經濟生活中的創新力和生產力勢頭猛進，通過互聯網平臺，設立公共服務熱線、體育需求服務中介、健身電子地圖、社團組織動態等網絡服務平臺，構建公共體育服務信息化交流的“高速公路”。通過全民健身數字地圖覆蓋城鄉，研發“城鄉一體化”手機客戶端，依托廣電網絡開設“健身示范區”數字專欄。在公園、廣場、綠地和有條件的社區試點推進體育設施二維碼服務，不斷提升小鎮公共體育服務科學化水平。

4結語

在當前我國政治、經濟、文化全面發展的大背景下，以體育特色小鎮為建設平臺，探索和完善覆蓋城鄉的公共體育服務體系，縮小城鄉體育公共服務差距，實現城鄉體育公共服務均等化，從而有力推動全民健身工程的發展和全民健康水平的提高。在全面推進基本公共服務均等化、不斷提高政府保障公民基本體育需求能力的背景下，從公共體育服務對象的社會分層、加快體育特色小鎮建設入手，因地制宜，出臺政策、編制規劃，以人為本，建設小鎮公共體育服務基礎設施和公共服務，成立群眾體育組織管理機構，加強群體體育科學健身指導，舉辦體育賽事，以賽促練。構建PPP政府和社會資本合作模式，進行融資管理，搭建城鄉一體化的公共體育網上服務平臺，不斷提升公共體育服務科學化水平，更好地滿足人民群眾日益增長的體育需求，推動公共體育服務體系建設的健康發展。

參考文獻

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［3］郭琴．體育特色小鎮建設二元模式的路徑探索［J］．體育與科學，2018，39(2):89－94

［4］群眾體育司．體育總局辦公廳關于推動運動休閑特色小鎮建設工作的通知體群字［2017］73號［EB/OL］．

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［9］張寶雷，張月蕾，徐成立等．國外體育特色小鎮建設經驗與啟示［J］．山東體育學院學報，2018，34(4):47－51

作者：趙進 徐魏 單位：江蘇師范大學體育學院