礦難社會(huì)規(guī)則效率低下的原因與對(duì)策范文
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【關(guān)鍵詞】礦難社會(huì)規(guī)制產(chǎn)權(quán)信息不對(duì)稱
【摘要】本文從規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)角度切入，運(yùn)用產(chǎn)權(quán)理論和信息不對(duì)稱理論對(duì)政府實(shí)施礦業(yè)社會(huì)規(guī)制的必要性進(jìn)行了分析。在此基礎(chǔ)上，研究了我國(guó)礦難問題社會(huì)規(guī)制效率低下的原因，并提出了解決礦難頻發(fā)，提高社會(huì)規(guī)制效率的相關(guān)建議。近年來，我國(guó)礦難事故頻繁發(fā)生，不但給人民的生命財(cái)產(chǎn)帶來了巨大損失，更嚴(yán)重影響了礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，同時(shí)也在國(guó)內(nèi)外造成了嚴(yán)重影響。如何有效地治理礦難成為了人們普遍關(guān)注的社會(huì)焦點(diǎn)問題。
一、我國(guó)是礦產(chǎn)資源大國(guó)，進(jìn)入二十一世紀(jì)，在全面建設(shè)小康社會(huì)和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不斷增長(zhǎng)的拉動(dòng)下，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的范圍不斷擴(kuò)大，速度不斷加快。由于我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)不明晰，加上礦業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管體系不健全，在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中礦難事故頻發(fā)，造成了巨大的生命財(cái)產(chǎn)損失，嚴(yán)重影響了我國(guó)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)和諧。礦難頻發(fā)引起了社會(huì)各界對(duì)礦業(yè)安全作業(yè)問題的廣泛關(guān)注和擔(dān)憂，礦難問題亟待解決。
《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定“礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)”。其后的《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》確立了“兩權(quán)有償取得、依法轉(zhuǎn)讓”的制度。但在實(shí)際生活中，礦產(chǎn)資源所有權(quán)與使用權(quán)相混淆，普遍存在所有權(quán)與使用權(quán)合一，產(chǎn)權(quán)界定不清等問題。誰是國(guó)有礦產(chǎn)資源的人格化代表，誰代表礦產(chǎn)資源所有者綜合管理國(guó)有礦產(chǎn)資源，沒有明確的規(guī)定和完善的管理制度；礦產(chǎn)資源所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益沒有得到實(shí)際的體現(xiàn)，使用權(quán)也沒有得到規(guī)范和限制；在國(guó)有產(chǎn)權(quán)的前提下，由國(guó)家所選擇的人來行使礦產(chǎn)資源的其他權(quán)能。由于礦業(yè)主體作為權(quán)利的使用者，對(duì)資源的使用與轉(zhuǎn)讓，以及最后成果的分配都不具有充分的權(quán)能，使得其在未來的安全生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)等方面的投資動(dòng)力不足，為礦難事故的發(fā)生埋下了隱患，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的必然結(jié)果。
而針對(duì)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致的“市場(chǎng)失靈”進(jìn)行的社會(huì)規(guī)制同樣也需要成本。另外，由于政府和礦產(chǎn)企業(yè)間的信息不對(duì)稱，交易成本很高，加上有限理性的政府在規(guī)制過程中為了追求自身經(jīng)濟(jì)利益可能被受規(guī)制的礦產(chǎn)企業(yè)所俘獲，政府和礦產(chǎn)企業(yè)形成一個(gè)利益集團(tuán)，相互勾結(jié)。在“官企勾結(jié)”的局勢(shì)下，政府社會(huì)規(guī)制的效率大打折扣。甚至，政府實(shí)施的社會(huì)規(guī)制成了礦難事故發(fā)生的“幫兇”。
我國(guó)礦難事故頻發(fā)一方面是由于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致的“市場(chǎng)失靈”。這是市場(chǎng)本身無法解決的問題，政府必須進(jìn)性干預(yù)，實(shí)施社會(huì)規(guī)制。另一方面則是政府在實(shí)施社會(huì)規(guī)制過程中的腐敗行為所引起的“規(guī)制失靈”。因此，要想有效的遏制礦難事故，必須對(duì)現(xiàn)行的礦業(yè)社會(huì)規(guī)制進(jìn)行改革。基于此，本文從規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，對(duì)政府實(shí)施的礦難社會(huì)規(guī)制問題進(jìn)行了相關(guān)分析，在此基礎(chǔ)上闡述了提高我國(guó)礦難社會(huì)規(guī)制效率的幾點(diǎn)想法。
二、規(guī)制又稱作管制，丹尼爾.史普博（1999年）認(rèn)為管制是由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。一般認(rèn)為規(guī)制的主體是政府及其行政機(jī)構(gòu)，規(guī)制的客體是微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及參與這些活動(dòng)的個(gè)人、企業(yè)和組織機(jī)構(gòu)，規(guī)制的依據(jù)是法律法規(guī)和規(guī)章。政府規(guī)制產(chǎn)生的主要理論根據(jù)是“市場(chǎng)失靈”的廣泛存在，其作用主要是糾正因“市場(chǎng)失靈”而引起的資源配置效率的損失。政府規(guī)制行為實(shí)質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是各利益集團(tuán)博弈的結(jié)果。
社會(huì)規(guī)制作為規(guī)制理論的組成部分，主要是指是指以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生以及保護(hù)環(huán)境、防止災(zāi)害為目的，對(duì)物品和服務(wù)的質(zhì)量和伴隨著提供他們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定的標(biāo)準(zhǔn)，禁止、限制特定行為的規(guī)制。社會(huì)規(guī)制是一種制度性安排，其經(jīng)濟(jì)理由和社會(huì)理由分別是以“市場(chǎng)失靈”所導(dǎo)致的市場(chǎng)效率的損失和部門市場(chǎng)主體對(duì)整個(gè)人類整體利益的侵害，政府進(jìn)行社會(huì)規(guī)制的最終目標(biāo)是要在保證人類“可生存性”基礎(chǔ)上去追求資源配置高效率和社會(huì)公平。社會(huì)規(guī)制表現(xiàn)為一種橫向規(guī)制，只要經(jīng)濟(jì)主體的行為不利于改進(jìn)社會(huì)和個(gè)人的安全、健康，不利于提高環(huán)境質(zhì)量，都要受到相應(yīng)的政府規(guī)制。
我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中，礦難事故頻繁發(fā)生主要是由于產(chǎn)權(quán)不明晰和信息不對(duì)稱引起的，由此進(jìn)行的社會(huì)規(guī)制是對(duì)產(chǎn)權(quán)不明晰和信息偏在所導(dǎo)致的“市場(chǎng)失靈”的回應(yīng)，以修正市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，減少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作給社會(huì)帶來的損失。
1、礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)不明晰
產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利束，是用來規(guī)定人們相互行為關(guān)系的一種社會(huì)規(guī)則，它是市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)不同于所有權(quán)，所有權(quán)是指財(cái)產(chǎn)所有者支配自己財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。產(chǎn)權(quán)是兩種平等的所有權(quán)之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。產(chǎn)權(quán)的不明晰或缺失將會(huì)導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義盛行，使得企業(yè)的私人成本（收益）和社會(huì)成本（收益）不一致，從而產(chǎn)生外部性。產(chǎn)權(quán)制度就是同時(shí)調(diào)整人與自然和人與人之間關(guān)系的制度，保證人們?cè)趶淖匀唤绔@取利益的時(shí)候，不得損害他人的利益；或者在保證其他相關(guān)人的利益至少不變的情況下，盡可能多的從自然界獲取利益。明確的產(chǎn)權(quán)，是人們進(jìn)行一切交易活動(dòng)的基礎(chǔ)，它有利于外部性內(nèi)在化，進(jìn)而減少和節(jié)省交易成本。
我國(guó)礦產(chǎn)資源雖然明確了國(guó)家所有，但所有者卻必須與別人發(fā)生千絲萬縷的交易關(guān)系，這樣所有者不得不尋求人，形成委托的關(guān)系，從而打破了所有權(quán)的排他性、完整性。在實(shí)際生活中，礦產(chǎn)資源所有權(quán)與使用權(quán)相混淆，普遍存在所有權(quán)與使用權(quán)合一，產(chǎn)權(quán)界定不清等問題，所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益沒有得到實(shí)際的體現(xiàn)，使用權(quán)也沒有得到規(guī)范和限制。目前國(guó)有礦產(chǎn)資源的經(jīng)營(yíng)形式就是一種人制度，各類人本身都不擁有合法的對(duì)于生產(chǎn)資料的個(gè)人產(chǎn)權(quán)，也不對(duì)擁有的生產(chǎn)資料負(fù)責(zé)，導(dǎo)致企業(yè)成本的外部化和私人成本的社會(huì)化。我國(guó)在所有權(quán)人和使用權(quán)人之間分配了礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)，但卻沒有明確彼此的義務(wù)，尤其是使用權(quán)人的義務(wù)和相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，在現(xiàn)實(shí)中更欠缺使用權(quán)人履行義務(wù)的激勵(lì)機(jī)制。由于產(chǎn)權(quán)界定不清引起的負(fù)外部性問題，單靠市場(chǎng)自身的力量是無法解決的，政府必須實(shí)施規(guī)制。作為一種制度安排的政府具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，它能比其他的組織和制度更好地界定和實(shí)施產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，明確所有者及相關(guān)人對(duì)資源的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，從制度上保障礦業(yè)的安全生產(chǎn)，減少礦難事故，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
2、信息不對(duì)稱
信息不對(duì)稱主要是針對(duì)完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論中的完全信息假設(shè)提出來的。所謂信息不對(duì)稱也稱為信息偏在，主要指從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各主體所掌握的知識(shí)不對(duì)稱，擁有較多的信息的一方處于信息優(yōu)勢(shì)地位，而掌握較少信息的一方則處于信息劣勢(shì)地位。信息不對(duì)稱是市場(chǎng)失靈的一種表現(xiàn)形式，在實(shí)際生活中，只要存在市場(chǎng)交易，就或多或少的存在該問題。我國(guó)礦難事故頻發(fā)的信息不對(duì)稱主要體現(xiàn)在礦主和礦工間的信息不對(duì)稱問題上。
由于礦難事故的概率信息在礦產(chǎn)企業(yè)和礦工之間呈不對(duì)稱分布，礦產(chǎn)企業(yè)對(duì)于礦業(yè)安全設(shè)施、監(jiān)管系統(tǒng)等方面占有信息優(yōu)勢(shì)，而礦工，這些接近于無限供給的農(nóng)民工自身素質(zhì)有限且安全意識(shí)不高，礦產(chǎn)企業(yè)為追逐利潤(rùn)刻意隱瞞一些安全問題，因此礦工處于信息劣勢(shì)方。這就使得在交易過程中雙方往往忽視礦工所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)成本。另外，在交易發(fā)生后則可能引發(fā)“道德風(fēng)險(xiǎn)”。即處于信息絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的礦產(chǎn)企業(yè)在追求自身效用最大化的同時(shí)可能做出不利于礦工的行動(dòng)，常常表現(xiàn)為礦產(chǎn)企業(yè)為了降低成本而消減對(duì)安全生產(chǎn)設(shè)施的投資，進(jìn)而導(dǎo)致了礦難事故的發(fā)生，危害了礦工群體的生命財(cái)產(chǎn)安全。這也是我國(guó)礦難事故屢禁不止的直接原因。
政府具有合法的強(qiáng)制權(quán)力，其具有節(jié)約交易成本的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。政府進(jìn)行社會(huì)規(guī)制，可以緩解信息不對(duì)稱問題，通過鼓勵(lì)礦產(chǎn)企業(yè)和礦工群體間的加強(qiáng)信息溝通、礦產(chǎn)企業(yè)的相關(guān)真實(shí)信息、建立市場(chǎng)信譽(yù)等手段，來矯正信息不對(duì)稱所產(chǎn)生的市場(chǎng)失靈，以消除礦難事故發(fā)生的隱患。因此，在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，實(shí)施政府社會(huì)規(guī)制，實(shí)施相關(guān)的信息披露制度、市場(chǎng)準(zhǔn)入制度等，以減少提供信息的成本（交易成本），進(jìn)而約束各礦產(chǎn)企業(yè)的自私行為，為提高礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用效率和保障礦工的生命財(cái)產(chǎn)安全，減少礦難事故的發(fā)生奠定制度基礎(chǔ)。
政府規(guī)制是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可或缺的制度安排。從產(chǎn)權(quán)理論和信息不對(duì)稱兩方面來看，都需要政府加強(qiáng)管制，從而減低礦難事故發(fā)生的可能性。然而，現(xiàn)實(shí)生活中政府管制并沒有取得預(yù)想的結(jié)果，政府社會(huì)規(guī)制效率低下。
1、法律法規(guī)不完善
由于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)和監(jiān)管體系，在管制過程中無法對(duì)政府的行為邊界和行為方式進(jìn)行根本的限制，監(jiān)管部門及人員嚴(yán)重失職、瀆職，對(duì)礦主違法違規(guī)現(xiàn)象不制止，也不向上級(jí)部門報(bào)告，執(zhí)法不嚴(yán)。甚至在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)界定不明晰的情況下，礦主與有限理性的地方政府間形成一個(gè)利益同盟，更有大量的政府人員成為煤礦企業(yè)的股東，地方政府執(zhí)法者與私人小礦主相互串通勾結(jié)，共同不執(zhí)行或假執(zhí)行上級(jí)部門的安全作業(yè)政策，甚至為地方的礦難事故埋單，嚴(yán)重削弱了國(guó)家政策措施的強(qiáng)制約束力，增加了礦難治理的難度。
另外，雖然我國(guó)一直致力于加強(qiáng)礦產(chǎn)資源立法的建設(shè)，通過了一系列法律和法規(guī)，1982年國(guó)務(wù)院《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》，1984年了《中華人民共和國(guó)資源稅條例》，1986年全國(guó)人大通過了《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》，1994年了《礦產(chǎn)資源》并頒布了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改，〈中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法〉的決定》。但是這些法律和法規(guī)還不完善，礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)督管理制度、礦難責(zé)任追究制度、礦業(yè)產(chǎn)權(quán)制度等的建設(shè)相對(duì)落后，法律條文零散，地方規(guī)定和中央政策不統(tǒng)一，使得規(guī)制者在管制過程中面臨著無法可依和不知道該依何法的兩難境地，礦難的治理缺乏有效的法律依據(jù)。
2、缺乏獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，礦業(yè)政策覆蓋范圍較窄
對(duì)礦產(chǎn)資源監(jiān)管的有礦產(chǎn)資源監(jiān)察局、公安局、衛(wèi)生局、勞動(dòng)局、工商局等各部門，但是管理效能低。有了成果各部門爭(zhēng)，出了問題互相推諉，有的部門利益至上，以收費(fèi)代管理，以罰款代監(jiān)督，以罰代刑。甚至只要交錢，不年檢也可辦相關(guān)生產(chǎn)手續(xù)。其體看來，我國(guó)礦業(yè)監(jiān)控機(jī)制存在兩個(gè)大問題[8]:一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬于負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源生產(chǎn)的行政機(jī)構(gòu)，而不是以一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)形式存在，使得政府的規(guī)制成了自家人管自家人。二是礦業(yè)安全檢查政策和機(jī)制大部分只管國(guó)有礦，排斥了高危領(lǐng)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)私人礦。這樣的監(jiān)控體制必然帶來監(jiān)控的流于形式，礦難事故屢禁不止。
3、政府和礦主間的信息不對(duì)稱
政府在節(jié)約交易成本方面具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但政府由于其意識(shí)形態(tài)的剛性和知識(shí)信息的局限性，在管制過程中往往會(huì)維持一種無效率的制度安排和不采取行動(dòng)去消除不均衡的現(xiàn)象。由于政府無法獲取有關(guān)礦產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)的真實(shí)信息，在審批階段無法排除一些安全生產(chǎn)設(shè)施較差的礦產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段，在運(yùn)營(yíng)過程中無法有效地監(jiān)督企業(yè)實(shí)施安全生產(chǎn)，在礦難事故發(fā)生后無法真實(shí)了解事情的經(jīng)過，懲罰的針對(duì)性不強(qiáng)。事實(shí)上，在信息不對(duì)稱情況下，政府規(guī)制使得礦難的治理工作更加復(fù)雜。
四、提高礦難社會(huì)規(guī)制效率的建議
政府制定一系列規(guī)則并執(zhí)行和監(jiān)督其實(shí)施的規(guī)制行為是一種制度性安排。制度是降低交易成本的一個(gè)至關(guān)重要的因素，有效的制度可以節(jié)約交易成本，提高社會(huì)效率。我國(guó)礦難社會(huì)規(guī)制實(shí)質(zhì)也是一種制度性安排，針對(duì)目前礦難社會(huì)規(guī)制存在的問題，提高礦難規(guī)制效率已是大勢(shì)所趨。
1、規(guī)制“規(guī)制者”
規(guī)制問題首先是規(guī)制者自身的能力問題，即如果規(guī)制者不能提供足夠高的威懾水平，那么這種規(guī)制必然是低效的。完善立法，規(guī)范規(guī)制者的行為邊界和行為方式，使規(guī)制者在公共利益理論下實(shí)施規(guī)制，這是提高礦難社會(huì)規(guī)制效率的關(guān)鍵。規(guī)制者不能提供足夠的威懾水平，其主要原因是：監(jiān)管人員的腐敗和監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)和水平不足。現(xiàn)行的立法對(duì)規(guī)制者的監(jiān)督力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，甚至是規(guī)制者自己監(jiān)督自己，這必然導(dǎo)致監(jiān)督形式化，使得規(guī)制者的權(quán)利被無限放大，為尋租腐敗提供了溫床。
因此，必須進(jìn)行憲法改革規(guī)制“規(guī)制者”。通過憲法來限制政府，限制最終獲取政治權(quán)利的政府之權(quán)利運(yùn)用，避免出現(xiàn)干預(yù)政府、腐敗政府[9]，是提高礦難社會(huì)規(guī)制效率的前提。其次應(yīng)該加快推進(jìn)資源保護(hù)的法律制度建設(shè)，重點(diǎn)是礦產(chǎn)開發(fā)監(jiān)督管理制度、礦難責(zé)任追究制度等，為政府社會(huì)規(guī)制提供法律依據(jù)，這是關(guān)鍵。只有在規(guī)制者合理執(zhí)法，并有合理的法律制度依據(jù)，才能從根本上治理礦難事故。
2、建立相對(duì)獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督
由于規(guī)制機(jī)構(gòu)多而且雜，有了成果各部門爭(zhēng)，出了問題互相推諉，有的部門利益至上，以收費(fèi)代管理，以罰款代監(jiān)督，以罰代刑，這給礦難問題的治理帶來了不便。因此建立相對(duì)獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，加大其獲取信息的能力和執(zhí)法力度，使監(jiān)察部門免于受到其上級(jí)部門的干擾，是規(guī)制者執(zhí)法有力的一個(gè)重要保證。另外，建立社會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)，加大公眾輿論的監(jiān)督力度，以對(duì)礦主形成一種隱形的壓力，促使其不斷改善安全生產(chǎn)實(shí)施，減少礦難事故的發(fā)生。如在礦難發(fā)生后，對(duì)于事故受難者給予公正的賠償，同時(shí)使礦主對(duì)安全生產(chǎn)的投入有更切實(shí)的認(rèn)識(shí)。此外，國(guó)家安全局也可以采取獎(jiǎng)勵(lì)群眾舉報(bào)的方法，減少隱瞞事故的現(xiàn)象。
五、結(jié)論
由于我國(guó)礦業(yè)的安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，綜合生產(chǎn)力落后，許多問題不能一下子解決，而且在礦業(yè)安全治理中還涉及到經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式等多方面的因素，礦難的治理工作任重而道遠(yuǎn)。礦難問題是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)社會(huì)問題。礦難的治理工作是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、公眾、媒體和礦主等各方的協(xié)同努力。本文主要是從政府社會(huì)規(guī)制的角度出發(fā)，分析了我國(guó)礦難社會(huì)規(guī)制的必要性和規(guī)制效率低下的原因，在此基礎(chǔ)上提出了提高礦難規(guī)制效率的幾點(diǎn)建議。
