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一、政府管制的經(jīng)濟(jì)學(xué)闡釋

新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)某些不符合完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的假定時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制的失效將導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”，此時(shí)需要政府行為替代市場(chǎng)機(jī)制對(duì)市場(chǎng)扭曲加以矯正。因此，政府通過(guò)各種規(guī)制行為（反壟斷、價(jià)格管制、信息公開(kāi)、產(chǎn)權(quán)界定、污染額度審批、提供并管理公共服務(wù)等）在有限范圍內(nèi)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制加以矯正、控制甚至替代有充分的思想基礎(chǔ)。正如薩繆爾森所說(shuō)：“一只經(jīng)修補(bǔ)的看不見(jiàn)的手也許比純粹的自由放任或無(wú)限制的官員的政治規(guī)則的制訂的極端情況更有效率。”如果說(shuō)新古典主義對(duì)政府管制行為的合理性還僅限于其對(duì)市場(chǎng)缺陷的彌補(bǔ)和修正的話，那么20世紀(jì)30年代以后興起的凱恩斯主義則將政府的功能增強(qiáng)到了無(wú)以復(fù)加的程度。凱恩斯認(rèn)為政府是公正的，民主政府通過(guò)各種利益集團(tuán)的多元化競(jìng)爭(zhēng)能夠較準(zhǔn)確的反映社會(huì)意愿并為公眾謀得利益，政府是市場(chǎng)的合理調(diào)節(jié)者，政府將可以借助于其所擁有的公共財(cái)貨和國(guó)家信用的運(yùn)用及示范主動(dòng)性地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)中的注入和漏出，管理社會(huì)的有效需求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的均衡增長(zhǎng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，政府干預(yù)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式可以分為五種（見(jiàn)圖1）。其中，通過(guò)普通法、國(guó)有化和宏觀調(diào)控干預(yù)經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)基本上可以歸為政府的宏觀行為，反托拉斯和管制屬于政府的微觀行為。反托拉斯法①即使是在西方成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家引用成功的案例也不多，特別是在經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)加快以后，各國(guó)政府從增強(qiáng)本國(guó)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力考慮，援引反托拉斯法拆分本國(guó)企業(yè)的更是寥寥無(wú)幾。因此，管制、放松管制與再管制的實(shí)踐是政府微觀行為的主要方式。

二、新公共管理背景下政府管制的收益成本比較

政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管制行為主要表現(xiàn)為通過(guò)行政許可（即行政審批）實(shí)施經(jīng)濟(jì)規(guī)制，利用行政手段對(duì)資源配置、產(chǎn)品及生產(chǎn)要素價(jià)格的制定以及企業(yè)進(jìn)出市場(chǎng)的條件等方面進(jìn)行行政限制與約束。新公共管理理論認(rèn)為，政府在一些領(lǐng)域的管制行為是對(duì)市場(chǎng)缺陷的糾正，應(yīng)有嚴(yán)格的法律基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)效益標(biāo)準(zhǔn)，并在嚴(yán)格的行政產(chǎn)權(quán)界定的邊界內(nèi)得到合理的增強(qiáng)；而在另一些領(lǐng)域的管制行為，則要改革、清理和放松，積極引入市場(chǎng)機(jī)制替代政府管制實(shí)現(xiàn)資源配置。

（一）政府管制對(duì)市場(chǎng)缺陷糾正的收益政府管制在糾正市場(chǎng)缺陷過(guò)程中的收益表現(xiàn)為：（1）當(dāng)資源和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有明顯的經(jīng)濟(jì)外部性時(shí)，政府采取市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政許可、確立環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和制定對(duì)發(fā)明及創(chuàng)新者的保護(hù)與激勵(lì)，有助于限制外部負(fù)效應(yīng)的產(chǎn)生和增進(jìn)外部正效應(yīng)的擴(kuò)散及供給。（2）當(dāng)資源無(wú)法規(guī)避免費(fèi)搭乘而導(dǎo)致資源使用的擁擠和競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序時(shí)，政府實(shí)施進(jìn)入市場(chǎng)的行政許可將解決擁擠和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的紊亂。（3）當(dāng)資源具有稀缺性、耗歇性和不可再生性的特點(diǎn)時(shí)，政府進(jìn)行行政管制可以避免資源的破環(huán)和滅絕，保證經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。（4）當(dāng)產(chǎn)品和服務(wù)的供給呈現(xiàn)顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)而使產(chǎn)業(yè)具有經(jīng)濟(jì)壟斷特征時(shí)（電信、電力、供水、供熱等），政府賦予其壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)并對(duì)其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、法律環(huán)節(jié)的規(guī)制，會(huì)充分發(fā)揮適度規(guī)模帶來(lái)的成本降低和供給提高。（5）當(dāng)某些資源價(jià)格的形成，存在談判雙方實(shí)力不對(duì)等或信息不對(duì)稱(chēng)而造成利益侵犯時(shí)，政府保證信息通暢和實(shí)行限價(jià)措施的管制行為，將有助于保護(hù)弱勢(shì)集團(tuán)的利益和形成市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)。（6）當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)持續(xù)的低迷并導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)預(yù)期喪失時(shí)，政府財(cái)貨的運(yùn)用將會(huì)改善預(yù)期和引導(dǎo)民間投資和消費(fèi)增長(zhǎng)，盡快擺脫經(jīng)濟(jì)困擾。（7）當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要長(zhǎng)期的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以形成產(chǎn)業(yè)的聚合并利用主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)，政府對(duì)資源投向的引導(dǎo)及對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形成與發(fā)展的激勵(lì)，能夠加快一國(guó)資源稟賦和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)并實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)國(guó)家的趕超式發(fā)展。（8）政府管制如果以公開(kāi)而透明的法律規(guī)章得以表現(xiàn)，那么就將在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中確立起一套引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)行為的有序規(guī)則，有效解決經(jīng)濟(jì)中不對(duì)稱(chēng)信息所造成的囚徒困境的尷尬。

（二）政府管制扭曲經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的成本新公共管理運(yùn)動(dòng)在承認(rèn)政府管制行為能夠在有限領(lǐng)域交易費(fèi)用極小化而實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)缺陷糾正的同時(shí)，也認(rèn)識(shí)到政府管制行為會(huì)造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行承擔(dān)較為高昂的社會(huì)成本，從而主張放松政府管制。第一，由于進(jìn)行行政決策和實(shí)施政府管制的人一樣是有趨利動(dòng)機(jī)的經(jīng)濟(jì)人，謀求自己或自己集團(tuán)利益的最大化，而且缺乏像法人企業(yè)那樣的利潤(rùn)及成本的硬約束。因此，政府行為將塑造公共利益的最優(yōu)，本身就是一個(gè)過(guò)于理想化的判斷。即便政府管制的動(dòng)機(jī)是公共利益，限于信息及知識(shí)的缺乏和社會(huì)公眾福利函數(shù)的不一致，政府管制的結(jié)果必然是一方獲益另一方損失的“零和博弈”。第二，政府管制行為尤其是行政許可制度，使政府享有稀缺資源（如土地使用權(quán)、市場(chǎng)準(zhǔn)入許可等）的分配處分權(quán)和剩余索取權(quán)。如果稀缺資源的獲得采取非競(jìng)爭(zhēng)性的方式而又缺乏有力的行政監(jiān)督，會(huì)使行政權(quán)力出現(xiàn)濫用，犧牲公共利益的非生產(chǎn)性的尋租行為將會(huì)敗壞政府形象和政府管制的聲譽(yù)、破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的秩序和規(guī)則、打擊經(jīng)濟(jì)主體的創(chuàng)新意識(shí)。而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)交易規(guī)則、公共利益和資源配置的扭曲，會(huì)使社會(huì)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重的外部負(fù)效應(yīng)。因此，政府管制實(shí)際上導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的交易成本上升。第三，行之有效而又科學(xué)規(guī)范的政府管制行為的確立和實(shí)施，得益于完全信息的獲得和磋商協(xié)調(diào)機(jī)制的效率。界定產(chǎn)權(quán)，搜尋、甑別和處理信息，并進(jìn)行社會(huì)公眾之間漫長(zhǎng)而又耗費(fèi)巨大的磋商和舉行行政行為審議“聽(tīng)證會(huì)等”，使政府管制承擔(dān)高昂的會(huì)計(jì)成本和機(jī)會(huì)成本。而為了能使政府管制具有帕累托改進(jìn)的性質(zhì)，實(shí)行公眾之間的利益“補(bǔ)償協(xié)議”，也會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源轉(zhuǎn)換的成本增加。第四，在構(gòu)建一個(gè)由一部分人管理另一部分人的政府管制系統(tǒng)時(shí)，最大的困難在于必須首先使政府有能力控制那些被管理的人，而后使政府能夠控制其自身。因此，縱使政府管制是有效率的，也必須界定政府管制行為的邊界和對(duì)其進(jìn)行必要的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。而監(jiān)控成本的出現(xiàn)也就在提高政府管制成本的同時(shí)，又造成機(jī)構(gòu)龐雜和預(yù)算增加，從而減弱管制行為的靈活性和效率。

三、新公共管理背景下政府管制的變遷模式及誘因

管制是政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)的一種行為方式，是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的替代。丹尼爾?F?史普博認(rèn)為，管制是行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。[1]44-48管制的產(chǎn)生是與市場(chǎng)失靈相聯(lián)系的，是政府克服市場(chǎng)失靈的一種代替競(jìng)爭(zhēng)政策的治理機(jī)制。政府管制與市場(chǎng)機(jī)制之間的相互替代不是靜止不變的；相反，這種替代是一種動(dòng)態(tài)的過(guò)程。也就是說(shuō)，當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制不能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，即出現(xiàn)市場(chǎng)失靈時(shí)，政府就通過(guò)管制以矯正和改善市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在的問(wèn)題，干預(yù)資源配置。同理，當(dāng)政府行為不能實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置，而且產(chǎn)生了尋租、腐敗等扭曲資源配置的市場(chǎng)績(jī)效，也就是出現(xiàn)管制失靈現(xiàn)象時(shí)，政府將放松管制。政府管制的這一動(dòng)態(tài)變遷模式，如圖2所示。圖2政府管制行為變遷隨著市場(chǎng)條件改變和結(jié)構(gòu)性的經(jīng)濟(jì)變化，政府干預(yù)市場(chǎng)的形式是不斷變化的，政府管制行為的變遷更為明顯，“政府管制的歷史是不斷變換政府行為的重點(diǎn)和焦點(diǎn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程”[1]44-48。

（一）市場(chǎng)條件的變化是放松管制的外在誘因20世紀(jì)70年代以后，西方國(guó)家在通訊、鐵路、公交、航空及銀行等行業(yè)開(kāi)始了大規(guī)模的放松管制。從外在因素分析,這些放松管制行為的產(chǎn)生，一方面是為了適應(yīng)那些影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)或特殊產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)事件，例如，公眾對(duì)失業(yè)和蕭條的不滿(mǎn)、貿(mào)易逆差、石油危機(jī)等；另一方面，由于市場(chǎng)條件的變化（主要指需求變動(dòng)）和技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展，自然壟斷領(lǐng)域內(nèi)新企業(yè)加入所需的技術(shù)基礎(chǔ)、最小經(jīng)濟(jì)規(guī)模等管制存在的根據(jù)已經(jīng)薄弱或消失，有必要放松對(duì)這些產(chǎn)業(yè)的管制。[2]251-252在理論方面，伴隨著新公共管理改革的浪潮，鮑莫爾（W.J.Baumol）等人提出可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論（TheoryofContestableMarket），為政府重新審視和制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)的管制政策提供了新的理論視角，放松管制有了理論基礎(chǔ)。

（二）政府管制失靈是放松管制的內(nèi)在誘因行之有效的最優(yōu)管制能夠消除市場(chǎng)帶來(lái)的低效率，增加社會(huì)福利。然而，最優(yōu)管制所需要的一系列嚴(yán)格條件①不能總是得到滿(mǎn)足，政府常常并不能進(jìn)行很好的管制，出現(xiàn)管制失靈。卡恩（A.E.Kahn）曾對(duì)管制失靈現(xiàn)象提出過(guò)批評(píng)，認(rèn)為管制“壓制技術(shù)革新，姑息無(wú)效率性，引起工資和價(jià)格螺旋式上升，發(fā)生嚴(yán)重的資源無(wú)效率配置，引起成本推動(dòng)型通貨膨脹那樣的無(wú)益競(jìng)爭(zhēng)擴(kuò)大，拒絕采取在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中所提供的收費(fèi)多樣性和質(zhì)量選擇”[3]17。卡恩的批評(píng)有些過(guò)于嚴(yán)厲，但也反映了當(dāng)時(shí)要求放松管制的強(qiáng)烈呼聲。由于20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的市場(chǎng)條件和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化以及一系列經(jīng)濟(jì)事件的影響，特別是發(fā)生了管制失靈，美國(guó)首先開(kāi)始實(shí)行放松管制，其后是英國(guó)、日本等其他國(guó)家，由此，新公共管理運(yùn)動(dòng)開(kāi)始在西方興起，其核心要素就是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，放松管制，目的是改善企業(yè)效率，提供高質(zhì)量和多元化的服務(wù)，使費(fèi)率結(jié)構(gòu)更加合理，以及促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新等。放松管制的實(shí)踐在西方國(guó)家的確取得了一定的成果，但同時(shí)也存在一些問(wèn)題，例如，部分行業(yè)的壟斷程度迅速提高，中小企業(yè)倒閉加劇，企業(yè)間串謀現(xiàn)象增多，部分產(chǎn)品供給不足等。因此，西方國(guó)家在放松管制的同時(shí)，在部分領(lǐng)域又實(shí)行了再管制。再管制不是對(duì)原有政府管制的簡(jiǎn)單回歸，而是伴隨著管制松動(dòng)產(chǎn)生的新的管制方式。

四、政府管制的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析對(duì)我國(guó)的啟示

從以上分析可以看出，政府與市場(chǎng)的關(guān)系不是一成不變的，政府管制與市場(chǎng)機(jī)制的相互替代是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。市場(chǎng)失靈和管制失靈界定了政府與市場(chǎng)的行為邊界，在動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)中，這種行為邊界是比較模糊和發(fā)展變化的。當(dāng)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和規(guī)范運(yùn)行需要政府管制，同時(shí)，隨著市場(chǎng)條件的變化、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)調(diào)整和管制績(jī)效的變化，政府管制行為也應(yīng)該相應(yīng)發(fā)生變化，通過(guò)放松管制提高管制質(zhì)量和效率。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不成熟，政府管制行為有區(qū)別于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的特殊性。我國(guó)的政府管制基本上屬于行政性管制，政府既是管制政策的制定者與監(jiān)督者，又是具體業(yè)務(wù)的壟斷經(jīng)營(yíng)者。放松管制，特別是改革行政性管制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，培育富有競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)管理是豐富和完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重點(diǎn)。

（一）徹底實(shí)現(xiàn)政企分離是政府放松管制的前提改革開(kāi)放以來(lái)，政企合一的行政性壟斷的局面有所改變，但尚未真正實(shí)現(xiàn)政企分離，部分壟斷行業(yè)仍然被政府部門(mén)直接控制，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效上不去，消費(fèi)者的福利損失下不來(lái)。在我國(guó)，放松管制首先要解決好政企分離問(wèn)題，國(guó)有資產(chǎn)不但要從一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域中有序退出，而且政府要在壟斷性行業(yè)中轉(zhuǎn)變角色，由壟斷經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)椴门校瑸闈撛诟?jìng)爭(zhēng)者與在位者以及在位者之間的競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造比較寬松的市場(chǎng)環(huán)境。

（二）實(shí)行“非對(duì)稱(chēng)管制”，培育壟斷行業(yè)新進(jìn)入廠商的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力“非對(duì)稱(chēng)管制”是指在同一個(gè)壟斷行業(yè)中，對(duì)在位廠商和新進(jìn)入廠商實(shí)行不同的管制政策，在防止在位廠商利用自身優(yōu)勢(shì)采取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的同時(shí)，對(duì)新進(jìn)入廠商實(shí)行較為寬松和優(yōu)惠的政策。[4]在放松管制初期，原有的在位廠商仍然占據(jù)了大部分的市場(chǎng)份額，憑借長(zhǎng)期以來(lái)所獲得的超額利潤(rùn)保持著對(duì)新進(jìn)入廠商的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，它可以采用掠奪性定價(jià)、價(jià)格歧視、交叉補(bǔ)貼等多種策略，削減新進(jìn)入廠商的市場(chǎng)占有率，達(dá)到排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的目的。因此，在放松管制的初期，需要采取“非對(duì)稱(chēng)管制”措施，培育壟斷行業(yè)新進(jìn)入廠商的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。

（三）放松經(jīng)濟(jì)性管制的同時(shí)，強(qiáng)化社會(huì)性管理20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方國(guó)家在放松經(jīng)濟(jì)性管制的同時(shí)，將目標(biāo)逐漸集中于社會(huì)性管制，以人的安全、健康平等和經(jīng)濟(jì)秩序、環(huán)境污染、生態(tài)平衡等為監(jiān)管的主要內(nèi)容。隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的深入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的加快，不少企業(yè)在追逐利潤(rùn)的過(guò)程中，忽視了社會(huì)道義和責(zé)任，破壞生態(tài)環(huán)境、危害社會(huì)公共利益和損害消費(fèi)者權(quán)益的行為屢見(jiàn)不鮮。加強(qiáng)社會(huì)性管理，特別是加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染和產(chǎn)品質(zhì)量的管理，對(duì)于促進(jìn)人與自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

（四）加快和完善行業(yè)立法在放松政府管制、打破行政性壟斷、引入有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以后，加快行業(yè)立法尤其顯得緊迫。一方面可使管制行為有法可依，另一方面可在放松管制后依靠法律規(guī)范企業(yè)行為。當(dāng)前，我國(guó)要在反壟斷法出臺(tái)并實(shí)施的同時(shí)，抓緊制定針對(duì)具體的自然壟斷性行業(yè)（如電信、城市供水、航空等）的法律法規(guī)，對(duì)不適應(yīng)時(shí)展要求的電力、鐵路等產(chǎn)業(yè)法進(jìn)行修改完善，逐步形成指導(dǎo)和規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科學(xué)的法律法規(guī)體系。