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作者：陳弦單位：東北大學工商管理學院

2003年，黨的十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制的決定》中，第一次在黨的文件決議里提出“實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅，相應取消有關收費。”從此，房地產稅制重大改革開始啟動。我國房地產稅制改革的主要方向是對現行的房地產相關稅種進行改革，包括統一課稅對象、改革計稅依據、調整稅率、擴大征稅范圍等方面。隨著改革的逐步深入，明確房地產稅改革的目標成為各方關注的重大課題。目前，我國無論是理論界還是政策制定部門，都將目光聚集在該項改革可能帶來的經濟方面的影響，并提出了3種不同的目標:一是將房地產稅改革的目標放在房地產調控上，希冀通過這項改革，抑制飆升的房價;二是將房地產稅改革的目標放在調節收入分配上，認為該稅是一種財產稅，其功能主要在于縮小不斷擴大的貧富差距;三是認為房地產稅是一種地方稅，所以改革的目標應當放在緩解地方政府財政困難上。筆者認為，歐美等發達國家絕大多數都征收了房地產稅，但都未能真正避免房價的波動、貧富差距的擴大、地方政府債務困難等，寄希望通過房地產稅改革實現上述3種目標并不現實。房地產稅制改革的真正意義在于這個稅種能夠形成地方政府良好的公共治理。我國作為一個轉軌國家，將房地產稅改革的目標放在促進地方公共治理上更具有現實意義。

一、以促進地方公共治理為目標推進房地產稅改革

1．未來5～10年，我國以擴大消費為重點的經濟轉型處于關鍵的時期2010年，我國GDP總量為397983億元，人均GDP按年終匯率估算超過4000美元，進入中上收入國家行列。未來10年左右，如果經濟轉型順利，GDP增長保持在8%左右，我國將有條件使人均GDP超過11900美元，邁向高收入國家行列。［1］但如果經濟轉型不順利，也有可能陷入“中等收入陷阱”。從經濟轉型的角度看，“中等收入陷阱”的風險主要體現在國內消費率過低上。當前，我國國內已出現嚴重的產能過剩，隨著歐美主權債務危機的加深，外部市場的萎縮也是中長期的，這意味著投資主導、出口導向的經濟增長方式已經難以為繼。未來5～10年，以擴大國內消費為重點的經濟轉型將處于十分關鍵的時期。如果無法形成消費主導的經濟結構，我國經濟可能陷入生產過剩的危機中不能自拔。

2．形成良好的地方公共治理是經濟轉型的關鍵1994年的分稅制改革以來，地方政府形成典型的經濟建設型政府模式。主要通過擴大投資增大地方GDP，形成了GDP增長主義盛行的格局。地方政府把主要的注意力放在GDP上，忽視了教育、醫療、社會保障等公共服務，使廣大中低收入者對未來缺乏良好的預期，降低了消費預期。這是目前我國消費率遲遲難以提升的根本原因。這次國際金融危機以來，為保證經濟增長，地方政府仍采取擴大投資的辦法，進一步加大了投資消費失衡的基本格局。從國際經驗看，良好的地方公共治理是同地方政府良好的公共服務供給相聯系的。未來5～10年，中國地方政府只有實現由經濟建設型政府向公共服務型政府的轉型，才能形成良好的公共治理。如果這個轉型難以實現，經濟轉型的目標也很難實現。以“十二五”規劃為例，中央調低了經濟增長速度，5年年均增長預期目標定為7%，給經濟結構調整預留了很大的空間。但從地方政府的“十二五”規劃看，全國31個省區市GDP平均預期目標達到10.7%，高出全國預期目標的50%。我國經濟本身是投資消費失衡，地方政府如果仍作為經濟建設型政府大干快上地投資上項目，投資消費失衡的矛盾不僅不會解決，還將有所加劇。

3．將房地產稅制改革的目標定位在促進地方公共治理上具有現實意義把房地產稅制改革的目標定位在改變地方公共治理上，與將其定位在包括調控房價、縮小貧富差距、解決地方政府的財政困難等目標相比，其意義更為現實、深刻、久遠，更有利于中國經濟轉型這個大局。調控房價、縮小貧富差距、解決地方政府的財政困難等目標都很重要，這些目標都是經濟轉型的重要內容，但相對而言，促進地方公共治理對中國經濟轉型，影響更為直接、更容易見實效。也就是說，促進地方公共治理是我國房地產稅改革更值得追求的目標。

二、房地產稅制改革可為我國地方公共治理發展開啟一個重要窗口

1．征收房地產稅有助于改變地方政府作為經濟建設型政府的現狀地方良好的公共治理主要表現在政府適應居民公共需求，提供良好的公共服務。從國際慣例看，房地產稅是一個地方主體稅種，是地方政府財政的一個重要來源。西方發達國家的地方政府之所以是公共服務型政府，最重要的是這些國家的地方政府因為房地產稅的征收，有了自己穩定的財源。如果沒有房地產稅這個地方主體稅種，西方發達國家的地方財政將主要依賴于企業，很難想象地方政府會把主要的精力放在公共服務上。我國地方政府主要是經濟建設型政府，其根源在于地方政府缺乏自己穩定的財源。1994年，我國實行分稅制改革以來，收入向中央層層集中，地方政府缺乏穩定的財源。分稅制實行后，中央政府財政收入占財政總收入的比重一直穩定在50%左右，比分稅制實施前的1993年的22%增加了1倍以上。［2］2009年達到52.4%，比1993年提高30.4%。而地方本級收入占全國財政收入的比重為47.6%，比1993年下降30.4%。［3］財力層層集中，越到基層財力越薄弱。尤其是縣鄉兩級，只能分享到大稅種的較小部分。支出方面，地方政府相對支出責任重大。分稅制改革后，我國的公共支出中，大約有70%發生在地方政府(省、市、縣和鄉鎮)，其中又有55%以上發生在省級以下的基層政府。這種財政收入與財政支出的逆向變化導致基層地方政府負債累累。在我國現行的分稅制框架下，地方GDP規模越大，上的項目越多，地方財政收入就越多。這就必然激勵地方政府把主要的精力放在做大GDP上，形成了具有地方特色的經濟建設型政府模式，形成了地方政府的GDP增長主義。地方政府如果把主要注意力放在公共服務上，會加劇地方財政負擔，所以地方政府很難反映居民的需求，很難把自己的主要職能放在公共服務領域。如果地方政府把主要的注意力放在公共服務上，地方財政實際上是不可持續的。地方政府作為理性的選擇，必然會把經濟建設作為自己最重要的職能。也就是說，現行的中央與地方的財政關系框架下的地方籌資機制，對地方治理中的政府行為沒有形成正面激勵，反而加劇了地方治理的不可持續性。如果房地產稅制改革，把房地產稅作為我國地方政府的主要稅種征收，就會逐步改變地方政府作為經濟建設型政府的行為模式。

2．房地產稅成為地方主體稅種，可以為地方政府建立一個規范的籌資機制，形成建設公共服務型政府的正向激勵當前，我國地方政府在制度內無法通過稅收來解決事權與財力的矛盾，只能將目光投向制度外，“土地財政”、“預算外收入”、“亂收費”等非制度化的籌資方式是這種矛盾的集中體現。如果把目前地方政府的籌資機制轉換到不動產的保有環節上，為地方政府建立一個規范的籌資機制，將可以使地方政府的融資渠道更加陽光、地方財政成為非營利化的公共財政，有助于地方治理的完善與可持續發展。房地產稅在地方政府職能上正好是與市場經濟要求相貫通的一個稅種。其固有特性使它能夠自然而然地理順地方政府的職能導向，將職能收縮到提供公共產品和公共服務上來。如果培育得好，房地產稅將會成為我國地方政府的穩定主體稅源，地方政府的收入將主要依賴于房地產稅而不是企業稅。那么，地方政府直接扶持地方企業的動機就會減弱，而會更加致力于優化本地投資環境，完善公共服務，促使本轄區內的不動產不斷升值，從而使自身的稅源不斷擴大。這樣，地方政府職能轉向完善公共服務，干預企業的微觀行為也會逐漸減少，對私人部門的經濟決策的影響將會逐漸呈現中性特征，這正好符合市場經濟條件下對地方政府職能基本定位的要求。房地產稅的開征將使地方稅體系獲得支柱，建立地方稅持續的內生增長機制，從而確保地方政府作為公共服務型政府的行為模式是可持續的。房地產稅以房產、土地為稅基，其稅源流動性小，以居住地為基礎，并且與GDP呈現明顯的正相關的關系，隨著經濟的發展，不動產的升值，稅基是不斷擴大且收入是不斷增加的。因此，從長遠來看，房地產稅為地方政府創造的收入是持續的、充足的，并且呈穩定增長的態勢。一旦開征房地產稅，地方政府的籌資機制將逐步得以轉換，地方政府籌資的內在動因，也可以逐步轉變成一個良性循環:只要專心致志優化本地投資環境、提升本地公共服務水平，就會使地方政府轄區之內的不動產進入升值軌道，而每隔幾年重新評定稅基，地方政府的財源就實現了可持續性，地方政府就可以專心致志于公共服務，而不是“與民爭利”。因此，我國征收房地產稅，可以使地方政府追求預算外收入、制度外收入的動機大大減弱，使地方政府更加有條件成為公共服務型政府。

3．房地產稅的征收有利于提高地方政府財政效率，提高地方治理的有效性、回應性財政資源向中央集中導致的直接結果就是地方基層政府對中央的稅收返還和轉移支付依賴嚴重。2009年，地方從中央獲得的稅收返還和轉移支付相當于地方財政支出的46.8%，也就是說，46.8%的地方本級支出是來源于中央財政的稅收返還和轉移支付。地方特別是中西部地區本級支出中相當一部分來自中央財政的稅收返還和轉移支付。［4］國外學者的研究表明，使用不同的財政資源影響著地方政府制定決策和提供服務的方式。一般來說，地方政府對自己的財政收入、稅收、使用者付費等資源依賴越深，對當選官員來說平衡服務的收益與成本并且使他們更有效率地工作的刺激就越大。當地方政府依賴于外來的財政資源時，有效工作的刺激就較小。在一種極端的情況下，對外部資源的依賴會嚴重削弱地方政府自治的程度，進而使地方政府變成州或聯邦政府的行政下屬。［5］目前，我國地方政府的財政來源嚴重依賴上級稅收返還和轉移支付的現狀，顯然不利于地方政府在地方公共治理中的能動性發揮，形成“僅對上負責，不對下負責”的局面，同時地方財政效率低下。開征房地產稅有利于提高地方政府的財政效率。因為，房地產稅適合低端的地方政府來管理，信息不對稱的問題相對較小，管理成本也可以相對較低。并且，地方政府一旦擁有獨立自主的稅收來源，便可以將稅收和財政支出聯系起來，更容易做出正確的財政決策，從而最大化公共開支所帶來的效益;同時可減小對中央或上級政府撥款的依賴，提高決策的科學性，提高地方治理的效率。

4．房地產稅有利于喚醒納稅人權利意識，促進治理主體結構均衡發展，對地方建設公共服務型政府形成有效的約束機制西方發達國家的經驗表明，地方公共治理的發展離不開納稅人對政府的監督和約束。聯合國開發計劃署(UNDP)將“地方治理”界定為:“由制度、機制和過程所組成，通過這些，地方上的公民及其群體能夠明確地監督自己的利益和需求，協調其差別，享有權力和承擔義務。它需要地方政府、公民社會的組織和私人領域在參與、透明度與責任、平等地提供服務以及地方發展諸方面的合作關系。它須授權給地方政府，讓其擁有資源以便有能力對所有公民的需求與憂慮做出反應并著手解決。與此同時，地方治理也涉及基層民主的加強，授權給公民、社區和像CBO和NGO這樣的組織，讓他們平等地參與地方治理與地方發展過程。”［6］不同于“統治”的理念，地方公共治理強調的是，“以公民社會成長為依托，以充分發揮市場機制的‘劃槳’功能為基礎，讓市場、政府與公民社會三者在各自的領域內充分發揮作用”。［7］公共服務供給需要發揮包括政府、企業和NGO等多方面的力量。但問題在于，誰能夠保障多元供給主體都能夠在公共服務領域發揮作用?在現代公共治理框架下，最重要的是作為納稅人的公民不斷地監督和約束政府，使政府把職能放在公共服務的數量和質量的提高上。我國過去的稅制機構，主要是對企業進行征稅，而企業又將稅負轉嫁給居民。這就造成一種結果:雖然居民仍然作為實際上的納稅人，但并不是直接的納稅人，缺乏納稅人的權利意識，并沒有積極性去監督地方政府、約束地方政府。這就使得中國地方政府由經濟建設型政府向公共服務型政府的轉型缺乏應有的社會基礎。房地產稅的開征，對我國公共治理的一個重大影響是，可以此為契機，推動我國以間接稅為主的稅制向以直接稅為主的稅制結構轉型，從而喚醒公民的納稅人意識，形成推進地方政府轉型強大的社會動力。向居民直接征收房地產稅對地方政府是一個挑戰。憲政理論明確主張政府征稅權力的合法性在于公民“同意”，認為其對政府的限制首先就應當體現在對政府征稅和用稅的限制上。公共服務的提供與政府稅收之間，或納稅人稅收支付與公共服務享受之間，本質上就是一種市場式的等價交換關系。

隨著房地產稅的開征，公民作為納稅人主體資格的日益突出，業主會逐步產生強烈的納稅人意識，萌發監督政府行為的意識，會要求政務公開、財務公開、告知納稅人要收多少稅、收了干什么、怎么使用等等。如果政府長期征收房地產稅，而在履行公共服務職能方面無所作為，那么居民很有可能就會“用腳投票”，選擇離開，最后使本地經濟變得落后，從而使房地產稅總量減少甚至稅源枯竭。因此，開征房地產稅，可以喚醒納稅人的權利意識，使公眾意愿表達機制更加完善、順暢。有利于納稅人參與到地方治理中去，并在一定程度上使政府權力受到有效的公眾監督和制約，不斷提高地方政府對地方民意的敏感度及回應性，使地方政府行為由“對上負責”逐步轉變為“對下負責”，促進地方治理的民主化與科學化。

三、以促進地方公共治理為目標推進房地產稅制改革，能夠為其他目標的實現創造有利條件

1．以促進地方公共治理為目標推進房地產稅制改革，更有利于房價的調控多年來，地方政府作為房價上升的重要“推手”，深層次的原因在于地方政府是經濟建設型政府，而不是公共服務型政府。在GDP政績觀下，地方政府把主要精力放在經濟建設上，“以地生財”，把土地作為“第二財政”，這不可能不推高房價。2001～2003年，全國土地出讓金達9100多億元，約相當于同期全國地方財政收入的35%;2009年達到1.5萬億元，相當于同期全國地方財政總收入的46%左右。有些縣市，土地出讓金占預算外財政收入比重已超過50%，有的甚至占80%以上。由于土地供應量約為過去兩年的總和，2010年全國土地出讓金有望突破2萬億元。［8］反過來說，地方政府高度依賴于土地財政的情況下，要真正降低房價是不可能的。從這個意義上說，我國調控房價“釜底抽薪之舉”在于使地方政府職能“歸位”，真正實現由經濟建設型政府向公共服務型政府的轉型。也有人提出，地方政府財政收入高度依賴于房地產稅之后，房地產稅的數量仍然依賴于房價，所以地方政府仍然有積極性推高房價。但要看到，這種房價提高是良性的，其提高是因為房子周圍的公共基礎設施做好了，是因為地方政府提供了更好的教育、醫療、養老等公共服務，而不是當前這種“虛高”。從這個角度看，房地產調控并不是一味地降低房價，而是使價格合理，實現價值回歸，而其價值的回歸有賴于地方政府的公共治理。

2．以促進地方公共治理為目標推進房地產稅制改革，更有利于調節收入分配在市場經濟條件下，良好的收入分配是同地方政府良好的公共治理相聯系的，良好的公共治理有助于形成良好的收入分配格局。在市場經濟條件下，出現一定的收入分配差距是正常的，但政府不應當成為擴大收入分配差距的因素。當前，我國收入分配差距很重要的形式是個人財產的差距擴大。地方政府作為經濟建設型政府，很多時候是為追求上項目，或者是為搞形象工程而去擴大基礎設施和公共服務投資。如，地方政府在一個地方搞一個公園，主要是為增加GDP和地方形象，由此以來，使得周圍的房價大幅度上漲，周圍居民個人財產擴大了很多。公園周圍的居民與其他居民財產差距的擴大，主要原因是因為他們幸運，政府把項目選在他們的居住地。這就提出一個公共治理問題:居民都是納稅人，政府用公共財政的錢厚此薄彼，是否公平，是否具有正當性。但房地產稅的引進將使這個問題迎刃而解。房地產稅具有的一個重要功能就是對房地產價值的“溢價回收”(valuecap-ture)。這個功能可以部分地將因政府增加公共服務的行為帶來的房地產增值部分以稅收的形式截取，避免私有業主占有全部“天上掉下的餡餅”，同時也使地方財政能夠回收原來搞公共服務的資金，實現各得其所，避免了不勞而獲的財產增加和收入分配差距擴大。

3．以促進地方公共治理為目標推進房地產稅制改革，更有利于合理解決地方政府財政問題從公共治理的角度看地方財政，就不會將視角局限在財政收入的多和少上。如果地方政府不需要搞公共服務，地方政府財政收入少是合理的;如果地方政府需要搞很多的公共服務，地方政府財政就需要大幅度提高。地方政府收入和支出的合法性主要在于公共服務。在地方財政能夠維持基本運行的前提下，如果不是因為搞公共服務而大量斂財，是對居民不負責任，也是不合法的。因此，地方政府財政困難不困難，其最重要的標準不在于地方財力的大小，而在于居民需要多少公共服務，地方政府搞不搞公共服務，搞多少公共服務。

目前，我國地方政府將土地出讓金作為“第二財政”的確是不可持續的。因為這激勵了地方政府盡快多賣地，而地方土地資源是有限的。房地產稅的引入有利于合理地解決這個問題。房地產稅的受益性使地方財政收入和公共服務的提供二者之間具有了良性的聯系。地方政府提供的公共服務好，人們就愿意出更高的價格購買當地的房子，進而增加了地方政府的房地產稅收入，提高了地方政府的財力，從而又可以提供更多更好的公共服務和基礎設施。可見，當地方政府主要的財政收入來自于房地產稅時，地方政府將更加關注公共服務的數量和質量。這是我國解決地方財政問題相對合理的辦法。