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一、新公共管理及其改革的內涵中包括著社區警務戰略思想

所謂公共管理是指以政府為核心的公共組織以有效促進公共利益最大化為宗旨，運用政治的、法律的、經濟的和管理的理論與方式，民主運用公共權力，并以科學的方法依法制定與執行公共政策、管理社會公共事務、提供公共物品和公共服務的活動。在20世紀70年代末興起了新公共管理運動，新公共管理是一種以采用商業管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量為特征的管理主義。新公共管理運動首先在英國的撒切爾夫人改革中運用，很快擴展到歐美各國，并取得了很大的成效。而在差不多同一時期，以社區警務戰略為主的第四次警務改革浪潮席卷歐美各國，在20世紀70年代后期，美國休斯頓警察局首先實施社區警務戰略，歐美、日本、新加坡等國也紛紛實行社區警務。社區警務戰略認為社會是產生犯罪的根源，抑制犯罪的主力軍也在社會。警察的社會公仆角色重新占領上風，警察在回歸社會的同時，其打擊犯罪的作用非但沒有減弱，反而得到進一步加強。這次改革以警察科學理論的反思與突破為先導，以社區警務為主要內容，以全社會的力量打擊與預防犯罪為重點，追求歷史上“自我警務”、“人人皆警”的傳統模式，形成主動提前式警務風格。新公共管理運動興起和社區警務戰略的實施絕不僅僅是在時間上重合那么簡單，新公共管理運動興起的背景在于官僚制問題重重（效率低下、人浮于事等）；各國財政赤字增加，公共服務效率低下和無法維系，影響經濟發展；新技術革命使西方國家進入后工業社會，迫切要求更加高效、靈活、透明的政府型態；經濟全球化要求西方政府進行積極的改革，以提高自身的競爭力，適應經濟全球化的發展。而社區警務戰略實施的背景在于20世紀20年代至50年代，汽車、車載無線電臺和電話這三項科技成果在警務工作中得到應用和普及，警務工作以快速反應機制與模式為取向。但與此同時，警察對技術的過度依賴以及專業化的傾向，使得警察在許多社區內出現了一種孤立無援的狀態，這種孤立隨著60年代城市問題的大量涌現而變得更加明顯，民眾與警方之間矛盾加劇，造成民眾對警方的信心危機。為此，警方不得不對單純追求警務現代化和專業化的警務機制進行反思，試圖改變已惡化的警民關系及以案件為中心的被動反應式警務，使警察回歸社區，依靠公眾，預防犯罪，重塑警民關系①。新公共管理運動和社區警務戰略實施的背景都與之前過多的強調行政專業化、技術化有關，行政上的官僚制和警務上的專業化使得政府和警察疏遠了公眾，拉大了與公眾的距離，導致行政效率低下和犯罪率上升，在這種情況下強調以“顧客導向”為重要內容的新公共管理運動和改善警民關系為重要內容的社區警務戰略就應運而生了。社區警務運動是涉及警察組織內部與外部的一場綜合性改革實踐，在組織內部，以管理主義為指導原則，倡導合理授權，實行參與管理，積極引入企業化管理方式；在組織外部，以公共選擇理論為指針，尋求建立警民之間同伴關系，試圖通過警民攜手合作，共同鑒別影響社區品質的問題，進一步找出問題的根源，再由警察與群眾共謀解決對策，達成增進整個社區治安的最終目的。可以說，西方各國社區警務改革體現了對經濟、效率與效益等多元價值目標的追求，包含了警察組織內部企業化，外部市場化、社會化等改革內容，蘊涵了管理主義、公共選擇、社會控制等理論原則，是西方各國行政改革的重要組成部分②。警察部門改革屬于公共部門改革的重要部分，在新公共管理浪潮沖擊下各國都對公共部門進行改造，新公共管理運動對公眾需求的強調與社區警務對公眾安全需求的重視是一致的，新公共管理運動的內涵中包括有社區警務戰略的思想。

二、社區警務戰略改革是新公共管理運動的一部分

作為席卷全球的新公共管理運動深刻影響了各國公共部門的變革，警察部門自然也深受其影響，奧斯本和戴布勒在《改革政府》一書中提出了新公共管理運動中公共部門改革的十大原則：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是劃漿。（2）社區擁有的政府：授權而不是服務。（3）競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中。（4）有使命的政府：改變照章辦事的組織。（5）講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款。（6）受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要。（7）有事業心的政府：有收益而不浪費。（8）有預見的政府：預防而不是治療。（9）分權的政府：從等級制到參與和協作。（10）以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革③。在新公共管理之前的傳統公共行政強調行政的專業化和官僚等級制，新公共管理運動則重視“顧客導向”，即要求政府站在公眾立場思考，把公眾看作最寶貴的資源，通過直接與公眾互動，了解公眾需求，針對公眾需求生產和供給公共產品和公共服務；為公眾創造利益和價值，并盡可能地減少公眾成本，通過多元化、便捷化公共產品和服務的提供，獲取公眾的最大滿意度，并以公眾的滿意作為政府的基本目標。④社區警務戰略的實施也遵循了這一原則，以社區為導向，即以社區的治安需求為導向開展警務工作。一方面是警察立足于社區，以提供全方位的警勤服務為先導，改善和密切警民關系，實現警民攜手、并肩合作，治理日益嚴重的社會治安問題；一方面是強調以防為主原則，社區警務的著力點在預防犯罪上。注重社區預防、控制犯罪機制的建設，與公眾共同尋找分析和解決滋生犯罪的各種隱患，還社區以安寧⑤。從社區警務戰略的基本內涵可以看出，社區警務要求警察要立足于社區，依靠社區社會化力量進行警務工作，這與顧客導向中充分重視公眾需求，依靠公眾的支持和參與，重視社區內的社會化力量的特點是一致的。新公共管理運動的理論基礎之一是公共選擇理論，公共選擇理論是用經濟學方法研究政府的管理活動及各個領域公共政策制定和執行的理論，公共選擇理論在用種種經濟學方法分析了政府困境及其原因的同時，提出了解決問題的獨到辦法。它認為：“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供。”既然政府內部問題重重且歷次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的壟斷地位，建立公私組織之間的競爭，從而使公民得到自由選擇的機會。按照該理論，政府警察部門的作用是有限的，社會治安管理的主體不只是警察部門，各種非政府組織和各種社會團體甚至私人組織也參與社會治安管理。在整個社會體系中，按照國家和社會的分離，政府與市場邊界的劃分，公域和私域的調整，不同的治安管理主體對應著不同的治理對象，發揮各自的作用，政府警察部門將本不屬于自己或者自己無力獨自承擔的更多職責分擔給其它社會組織和公眾，只做他們不能做、做不好的事情，如對多發性搶劫、強奸等惡性案件的場所進行深夜巡邏等，單憑公民個人的資源不能解決，互相聯合又不太可能，應該由政府的警察部門負責。其次，雖然治安服務屬于公共產品，政府是主要提供者，但不是惟一提供者，不排除利用市場的手段由其他社會力量來提供。即在治安產品的提供上可以引入競爭機制，將部分治安產品的生產向社會開放，以契約的方式（如治安承包）引入多元生產主體，營造一個競爭的局面，以提高公共治安產品提供的效率，競爭最明顯的好處是提高效率，薩瓦斯的研究表明，公營部門提供服務的成本費用平均比承包商提供服務的成本費用高出35%—95%。這對傳統的警察業務必須全部由國家警察包辦的認識提出了挑戰。除屬于國家警察權范疇的強制措施和執法活動外，警察的管理、保護、救護、服務等職能都可以由社會其他組織來履行的。

公共管理理論倡導利用市場和社會力量推行警務的社會化，以更好地維護社會秩序。對警察工作而言，警務社會化同樣需要遵循市場規律，進行企業化運作，警察機關、警務工作和警務改革不應該只強調其特殊性而固守舊法。社區警務戰略的理念基礎之一就是犯罪的根源在社會，控制犯罪的責任也在社會，有效地遏制犯罪必須全社會參與，只靠警察想要有效控制犯罪是不可能的。西方警學家認為，對于控制犯罪來說，“警察只是刑事司法的一部分，刑事司法系統又是政府的一部分，而政府不過是社會的一部分而已”，“只有動員社會和公眾參與，才能有效地控制犯罪”，這種深刻的認識是實施社區警務改革所依據的主要理念之一⑥。新公共管理理論倡導利用市場和社會力量推行警務的社會化，對當前實施社區警務和農村警務戰略和警務改革發展的指導意義在于：1．政府服務的對象是公眾，供養政府及其人員的所有經費又是取之于民的稅收，納稅人有獲得治安服務的權利，政府有向社會公眾提供基本治安服務的義務。所以，基本警務保障和治安服務所需的資金來源，應當由政府提供，政府不應也無力大包大攬。2．對于基本警務保障和治安服務，也可以通過市場化運作的方式，吸引社團、企業甚至公民個人來提供。如私人戒毒所、治安承包責任制、社區矯治機構，甚至象西方一些國家的私人監獄制度，都值得借鑒。3．個人或者組織希望獲得額外的、特別的警務保障和治安服務，如私人保鏢，物業保安服務等，則個人或者組織理所當然的應當自己付費。4．鼓勵警務“私有化”，即以商業運作的方式為公眾提供安全服務并收取報酬獲得收益⑦。新公共管理運動和社區警務戰略都強調公共產品提供主體的多元化不只是巧合，實際上是新公共管理運動在政府警察部門的具體實踐。

三、新公共管理運動與社區警務戰略發揮了積極的作用

自從撒切爾夫人在英國開展新公共管理運動的實踐以來，盡管有著對新公共管理運動的各種批評和質疑，但是無疑新公共管理運動產生了巨大的成效。從現代政治理論的發源地英國開始，新公共管理運動漸漸刮遍了大半個地球，成為西方公共行政領域的時代潮流。對公共管理的理論和實踐，都產生了重大影響。從理論上講，“新運動”打破了傳統公共行政理論的政治、行政二分法模式，引進公共選擇理論和新制度主義等方法。這場運動對西方政府公共管理實踐成效顯著：這場政府改革運動，不同程度解決了發達國家面臨的財政危機和信任危機，提升了政府運作能力，回應了在全球化中保持國際競爭力的內在要求。具體體現為：（1）降低政府財政支出和行政成本。加拿大聯邦政府在1985年的財政赤字占GDP的8.5%。政府實施了一個計劃以重新獲得加拿大聯邦政府的財政主權，彌合財政分裂的狀況。他們在3年內消除了赤字，實現了連續6年的預算平衡。通過運用具有高度透明性和參與性的模式，政府實現了減少20%開支的目標。“新公共管理運動”在一定程度上達到了削減經費，降低成本，增強能力的行政目標。（2）確立了為顧客服務的嶄新行政理念。政府自覺地把管理職能定位在是管理的掌舵人而不是劃船者。這樣就超脫于具體事務之外，集中精力參與政府決策的制定，對一些能夠外包的公共事務，可以讓一些NGO機構去做。同時政府通過授權和分解責任，引入激勵機制，對人員實行聘任或合同制，大大緩和了政府內部管理的緊張，用成績來決定升遷去留，用市場的辦法來解決行政問題。這些都在一定程度上改變了西方國家公民對政府效率低下、機構臃腫、辦事拖沓的印象。新公共管理運動的理論和實踐，是人類管理歷史上的突破。人們的印象中，一提行政管理，就會和官僚體制，和組織制度，和人事管理、財務行政和行政法規聯系起來。這股新運動為人們帶來了嶄新的理念和創新的實踐，它把新制度主義經濟學、公共選擇理論，乃至管理科學和政策研究，還有社會學、政治學等學科的一些重要概念、理論、原理和技術、方法等引入公共管理中，為人類管理文明的歷史涂了一筆重彩⑧。作為政府改革的一部分，社區警務戰略也受到了新公共管理運動的指導和影響，在實施過程中對警察部門改革和社會治安發揮了積極的作用。以最早開展社區警務戰略的美國休斯頓警察局為例，休斯敦警察局實施社區警務，收到了顯著效果，休斯敦的治安態勢迅速好轉，警察局的面貌發生了前所未有的深刻變化。由于按社區分配警力，使全局的警力分配發生了戰略性的大轉移。由于社區警務是以社區為范圍的，使休斯頓警察局的工作有了扎實的地域基礎。由于社區警察固定在社區范圍內負責不大的具體區域，這同以往美國按專業分配警力無法熟悉公眾的情形不同，社區警察幾乎熟悉社區內的每一位成員由于社區警察樹立了犯罪是社會現象、解決犯罪問題需要整個社會參與的理念，社區警察把社區居民真正地視為社區的主人，增加了依靠社區公眾、服務于社區公眾的自覺性。由于社區內的居民有更多的時間同社區警察一道工作，公眾對社區警察有了更多的了解，增加了感情，密切了關系。由于深入地宣傳社區警務，社區居民把社區安全視為自己分內的事情，增加了關心治安、主動參與治安的積極性，出現了警民攜手共創良好社區環境的氛圍。由于同社區居民一起商討治安大計，共同對付不安定的各種因素，接觸多了，親眼所見，居民逐漸確信警方是關心公眾安全的，增加了居民對警方的信任，導致了居民對警方更大的支持。由于警民齊心協力共創社區安寧環境，改變了以往警察孤軍作戰的被動局面，警察的信心大為增強。

由于社區警務迅速地改變了社區治安面貌，取得了明顯的成功，社區警察可以較快地看到其努力的成果，增加了警察的成就感，提高了敬業精神。由于社區警務增強了警察局內部各單位之間的交流和協作，使整個警察機關內部關系更為協調，改變了以往按專業分工時那種各單位、各值勤班組之間的梗塞情況。隨之，社區警務不脛而走，迅速風靡美國⑨。我國在上世紀末引入社區警務戰略以來逐步推廣開來，對于維護社會治安也起到了積極的效果，如吉林推行社區警務戰略以來，群眾基礎工作得到明顯加強，群防群治隊伍日益壯大，有力地推動了我國的社會治安綜合治理情況，調動了廣大群眾積極參與社會治安管理的積極性；群眾見警率和滿意率有所提高，使警民關系得到較大改善；同時，公安工作社會化程度明顯提高，有效帶動了各地公安工作運行機制的整體改革⑩。新公共管理運動與社區警務戰略都是政府改革的一部分，二者在20世紀末相繼引入中國，對中國的政府改革和建設服務型政府起到了積極的指導作用，推動著中國的改革不斷深入進行。當前新公共管理運動在各國不斷深入發展，社區警務戰略也得到積極推廣，并在其基礎上又提出了情報主導警務戰略。中國應該在將這些理論引入中國的同時，積極學習其內涵，使其符合中國的實際并具有中國特色。新公共管理運動和社區警務戰略的深入開展，必將推動中國建設高效的服務型政府和警察部門。