城市消防基本設施建設負債的緣由及對策范文
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公共產品理論認為，在市場經濟條件下，提供公共產品是現代政府的基本經濟職能之一。有些公共產品與國家整體有關，所有的社會成員均可享用，其受益范圍是全國性的，可稱之為全國性公共產品，如國防、最高法院等；有些公共產品的受益范圍是有限的，只能由一定區域的居民所享用，可稱之為地方性公共產品，如城市消防基礎設施等。城市消防基礎設施作為地方性公共產品，具有如下三種特性：一是利益遞減性。利益遞減性是指消費城市消防基礎設施的效益有一定的區域范圍，距離消防設施中心的位置越遠，效益就越少，而且當人口密度增加時，還會因擁擠而使受益減少。這一特性要求消防站隨著城市的拓展而增加，隨著人口密度不斷增加而逐步加密；二是規模經濟空間性。規模經濟空間性是指并非每一種消防基礎設施的受益范圍區域都固定不變，現代消防基礎設施可通過伸縮受益區域來獲取規模經濟效益。這一特性要求一個中等以上城市要建設2個或2個以上消防站，形成空間上的規模效應；三是利益外溢性。利益外溢性是指消防基礎設施提供的利益外溢至轄區之外（譬如消防部隊跨區域作戰），使城市消防基礎設施在特定區域無法單獨決定其最佳布局數量，從而無法達到帕累托最優。
這一特性要求中央政府或受益區域應對城市消防基礎設施予以適當補助，支持全國性、區域性消防應急救援力量建設。與全國性公共產品相比，諸如城市消防基礎設施等地方性公共產品的邊際收益之和很難與邊際社會成本相等，提供者的邊際收益一般小于邊際成本。根據公共產品本身的特性和受益廣度的差異，全國性公共產品一般應由中央政府提供。那么，城市消防基礎設施等地方性公共產品是否也可以由中央政府統一來提供呢？從理論上講，中央政府也可以提供地方性公共產品，但是其效率通常不如由地方政府提供更為有效。因為人們對于公共產品的偏好差異更精確地反映在地方一級。相對于中央政府來說，地方政府由于更接近當地居民，因而能夠更好地了解和處理這些偏好的差異性。這樣，地方政府具備眾多的提供當地居民所偏好的地方性公共產品的有利條件。如果由中央政府負責供應地方性公共產品，則會產生兩個問題。第一，由于中央政府收支要經過若干層次的預算過程，并且中央政府要應付眾多的地方性公共產品的需求，在這種情況下，難免出現信息不完全或信息處理不當的情形，以致造成地方性公共產品的供應無法在數量、結構和質量上滿足當地居民的偏好。在我國這樣一個經濟、地理、民族、傳統文化多元的大國，這個問題尤為突出。第二，由于需求信息方面固有的限制，中央政府很容易產生向各個轄區提供水平、標準和類型大致相同的公共產品的傾向，這樣就不可能顧及到各個地方轄區的不同需要。地區間偏好差異越大，由中央供應就越是缺乏效率。因此，由地方政府負責供應這些公共產品和服務，可以更好地對當地的需求信息及其變化做出反應，更好地將政府活動置于公眾的監督之下，促使政府的決策迎合當地居民的需要。綜上所述，城市消防基礎設施屬于地方性公共產品，主要應該由當地政府投資，以彌補中央政府和市場機制在提供這類產品時的雙重失效。
二、城市消防基礎設施建設的資金來源存在合理負債結構的理論分析
一般說來，政府部門對公共產品支出的資金來源包括通過收取稅費獲得的財政資金和通過舉借債務獲得的債務資金。城市消防基礎設施建成以后，除了讓當年以及最近幾年的社會成員受益之外，還將在以后很長時期內為整個社會提供福利，因此其建設成本不能全部視為當年提供的公共產品的成本，而應該分攤到今后獲得收益的年份中。從這個角度分析，作為公共產品，城市消防基礎設施建設資金應該由財政資金與債務資金共同承擔。這兩種資金共同使用，將使城市基礎設施的使用者與成本負擔者基本上保持一致，有助于社會選擇符合效率要求的公共產品提供水平。從以上分析可以看出，作為城市消防基礎設施的主要提供者，地方政府為此而發生的適當負債當屬正常的投資現象。也就是說，地方政府可以在一定期限內（如3年、5年），通過適度負債，將所需基礎設施按合理工期建成，用以后各年（如20年、30年）的建設資金分期還債。城市消防基礎設施建起來了，消防安全環境得到改善，如若輔之以其他投資軟環境的改善，則會吸引更多的投資，帶動地方經濟發展和地方財政收入增加，使地方經濟發展步入良性循環的軌道。當然，即使作為公共產品的提供者，政府部門也不能為城市消防基礎設施建設過度舉債，必須考慮到地方政府自身的償債能力。綜上所述，城市消防基礎設施投資資金來源有適當政府負債是正常合理的投資現象。
三、當前城市消防基礎設施負債形成的主要原因分析
（一）建設投資體制制約。在我國現行的行政管理體制下，規劃并組織城市基礎設施建設，是地方政府的事權。按照我國傳統的行政管理和財政思想，除非得到中央財政的扶持，地方政府只能用本級財政扣除經常性開支后的節余財力進行基礎設施建設，而實際情況卻是地方政府節余財力的有限與城市基礎設施高額的投資需求之間存在巨大的反差，于是各地普遍采取變相舉債的方式（如入股、擔保、攤派等），加大城市基礎設施建設投入，這對促進地區經濟增長無疑起了積極的推動作用，但同時也產生了一定的負面影響，主要表現在：第一，公共部門舉債缺乏統一規劃。目前不管是中央還是地方，都沒有一個對所有的政府債務進行統一管理的部門，財政部門只負責國債和以政府名義借入的外債進行管理，發改委對政府投融資領域的債務進行管理，其他部門也都有擔保、融資的權力，即便是在財政部門內部也沒有一個統一對債務進行監管的機構。第二，舉債風險意識不強。只注重借，不注重還，各部門資產負債率和償債率提高，舉債成本增加。同時，由于追求政績，盲目上項目，造成債務規模不斷攀升，大部分地區負債規模超過財政承受能力，干擾了正常的預算管理和執行。第三，基礎設施等公共投資過多依賴公共部門舉債投入，既造成公共部門負債增加，又對民間資本的介入產生了擠出效應，不利于基礎設施項目多元化融資格局的形成。從根本上講，各級政府間事權與財權不對稱，限制地方政府為城市基礎設施建設發行市政債券是造成上述負面效應的主要原因。在消防基礎設施建設投資上表現為：一是地方政府只批項目，財政資金不能全額保障，且要求消防部隊自籌，實則部隊無錢可籌；二是政府承諾分期投資形成預期可償還債務。工程建設一般周期為2-3年，基建投資多是分期投入，受當地財政狀況和年度預算安排的制約，往往政府先批準立項建設，資金逐步籌措投入，由政府保障性短期負債變成消防部隊賬面缺口性負債。政府“承諾式”保障、工程“缺口式”建設，由施工單位墊支施工，拖欠施工方工程款；三是項目由中央專項補助，地方配套資金不能及時足額到位。因立項審批與資金保障不同步、不到位，導致墊支拖欠和決算掛賬等負債現象時有發生。
（二）消防設施需求發生重大變化。近年來，各地消防部隊按照“三基”工程建設的要求，加大基層基礎設施與消防裝備建設力度。工程初設、概算中，在以下幾個方面考慮不足，造成負債：一是消防站新增功能用房保障不足。1999年頒行的國家《城市消防站建設標準》中沒有規定舉高車和重型車車庫，沒有訓練用房，文化設施也不完善。2006年國家頒行新標準，新建中隊在建設中按新標準擴展了功能用房面積，原來批準的工程概算缺口需政府追加經費“消化”。二是新增車輛裝備經費保障不足。為增強滅火救援能力，部隊陸續增配更新車輛裝備，雖經政府同意，以消防部隊為采購方，但地方財政經費給付不及時，采取分期付款或短期延付方式，出現部隊裝備購置費應付款負債掛賬現象。三是新增特勤隊伍保障不足。由于特勤站建設規模和費用較高，比普通站至少高出一倍或更多，需政府加大投資規模，造成了消防部隊既擴展了救援職能增加了工作量，又背上預期可償還負債。四是前期工程建設時投入后期工程必要基礎設施造成超支負債。消防部隊建設主要取決于當地經濟狀況?；鶎硬筷牋幦∫粔K地、籌措一點錢很不容易，總想把當前建設與長遠發展同步謀劃好，統籌兼顧好，地方各級領導也要求項目要符合發展的要求，但建設資金只能逐步解決，分期兌現。一些工程項目“超面積”多與打基礎、謀發展相關聯，多數屬于政府保障不到位造成的發展性負債。
（三）工程建設概算標準核定偏低與建筑市場漲價造成超支。政府投資概算標準往往核定較低，而近年來，建材特別是鋼材、水泥等主要建筑材料價格不斷攀升，水電油運、各種人工費用指數持續上揚，這“一低一高”使建設項目工程概算與實際需要存在更大差距，致使這些工程一啟動就處于負債超支狀態。
（四）一些單位缺乏正確發展理念和建設管理控制不嚴。從負債項目具體分析，存在少數單位不顧財力上項目，基建攤子鋪得過大和個別基層支、大隊，建設超面積和不經批準擅自上項目的問題。還有個別單位未能嚴格執行工程建設和財務管理規定，增加或調整建設項目不履行報批手續。同時，個別單位領導“新官不理舊賬”，對遺留欠賬長期不清理，錯誤認為還賬看不到“政績”，上任就琢磨上“新項目”，對前任負債“明拖硬賴”，有的甚至引起了民事訴訟，影響消防部隊形象。
四、規范城市消防基礎設施負債管理的政策建議
（一）加快地方負債立法進程，依法管理地方建設負債。我國預算法在規定地方預算不得列赤字的同時，規定地方財政不得發債，即地方財政不得舉借債務。與目前各地政府各種變相舉債的手段相比，發行市政債券能夠較容易控制發債規模和較好把握償債能力，保持債務規模的穩定性、適當性。因此我國應該對預算法和相關財政法規進行必要的修訂，允許地方政府以發行市政債券的方式進行城市建設，建立健全相關法律法規，對發債主體、發債程序、適用范圍、償債機制、責任界定等一一進行規范，把地方建設負債納入依法管理軌道。
（二）改革消防基礎設施投資體制，規范投資管理秩序。解決各級政府間事權與財權的劃分，理順財政管理體制，改革建設投資管理體制，才能從根本上解決當前遇到的消防基礎設施建設負債問題。應該說，我國中央政府和地方政府在提供公共服務性方面的事權劃分是比較清晰的，但是在重大的、跨區域的基礎設施建設、江河湖泊治理和生態環境保護等關乎全國大局方面的事權劃分則比較模糊，經常出現中央與工程所在地共治或由地方配套擔大頭的局面。除此之外，還有一些中央出政策，地方出資金的改革措施，也在一定程度上增加了地方財政不應有的負擔。對于省以及各級政府事權的劃分，情況更加復雜。除了完善各級政府間的事權劃分之外，還需要進一步規范分稅制財政體制以及盡快建立完善的地方稅體系。
（三）深入貫徹國務院15號文件，推動建立經費保障機制。要統籌推動解決政府保障性負債與消防基礎設施欠賬問題。要積極引導各級消防部隊主動向地方黨委政府請示匯報，盡快建立健全消防部隊經費保障機制和管理機制，切實把部隊建設發展與當地經濟社會發展同步規劃，同步保障，優先解決重大、急需和瓶頸問題，集中解決消防站過少、裝備不足等問題，積極爭取部隊建設資金及時足額到位，積極推廣消防隊站建設政府“交鑰匙工程”模式，積極推動政府利用國際貸款解決消防裝備資金保障不足的問題，以保障城市防控火災基礎設施建設和部隊建設健康發展。
（四）全面落實科學發展觀，牢固樹立正確政績觀。部隊建設要以科學發展觀和正確政績觀為統領，切實把提高部隊戰斗力和改善基層基礎條件放在更加突出的位置。各級消防部隊要講政治、講紀律、講科學，要一切從實際出發，科學謀劃建設發展，妥善處理好需要與可能的關系，著力解決好現實與長遠的問題，確保部隊全面協調可持續發展。
（五）完善內控制度，強化監督管理。一是加強制度建設。建立投資控制、負債管理等制度規定，努力在內控制度上見成效。二是嚴格規范管理。建立有效的資金監控機制，堅決從源頭上和動態上防止違規違紀問題發生，確保經濟活動健康有序運行。三是抓住關鍵環節。切實抓好基建立項審批、可行性研究、資金保障、控制標準和監督管理環節，推動部隊又好又快發展。
（六）加大清欠工作力度，著力解決部隊不良負債問題。要積極推動部隊清理“存量”負債，預防產生新的不良負債。要把負債和欠款問題切實提上部隊各級黨委重要議事日程，開展部隊負債問題專項調查，認真研究，科學分析，妥善解決。同時，要加大督辦整改力度，對于負債問題突出的，要建立工作臺賬，掛牌跟蹤督辦，務求取得實效；對不經審批擅自上項目和擅自擴大面積、提高建設標準造成負債的，要堅決通報批評；情節嚴重造成損失的，要嚴肅追究有關人員的責任。
