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一、我國不同層次法律關于政府績效管理的規定及剖析

(一)憲法關于政府績效的規定

《中華人民共和國憲法》第一章總綱第二十七條指出:“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。”第三章國家機構，第八十九條第十七款指出國務院行使“審定行政機構的編制，依照法律規定任免、培訓、考核和獎懲行政人員”的職權。第一百零七條規定“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作，決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。”這些規定明確了政府績效管理的目的是不斷提高工作質量和工作效率，一切國家機關都是政府績效管理的對象，績效管理的途徑是實行政府工作責任制，實行工作人員考核制度，我國其它關于績效管理的立法應以此為基本依據和指導原則。

(二)全國人大及其常委會制定的其它法律關于政府績效的規定

《公務員法》第七條規定:“公務員的任用，堅持任人唯賢、德才兼備的原則，注重工作實績。”第12條第二款規定:“公務員應當按照規定的權限和程序認真履行職責，努力提高工作效率。”作為國家最高權力機關及其常設機構制定的規范性文件，其法律效力僅次于憲法，對國家公務員的任用依據強調注重實績，履行職責講求實效，做了指導性的規定，這些規定表明國家對績效管理已經從部門機構逐步落實到工作人員，進一步具體化了。

(三)國務院及其職能部門制定、的規范性文件關于政府績效的規定

財政部1999年頒布的《國有資本金效績評價規則》，按照政府機構改革和職能轉變的要求，逐步完善國有資本金監管工作，促進強化企業激勵與約束機制，有計劃地建立國有資本金效績評價制度，科學評判企業經營效績。2004年頒布的《中央政府投資項目預算績效評價工作指導意見》對加強中央政府投資項目預算管理、提高投資效益、強化投資項目資金全過程監管進行規范。2005年財政部預算司研究制定了《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》，從財務的角度規范中央部門績效考評工作的一個指導性文件。這三者中，《國有資本金效績評價規則》、《中央政府投資項目預算績效評價工作指導意見》規定了政府作為投資人和所有者對企業經營績效進行考評，以績效考評為導向，促進企業有效經營，提高經濟效益，保證國有資產的保值增值，是以經濟績效為重心實施的一種管理。而《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》是對與財政部直接發生預算繳款、撥款關系的國家機關、軍隊(含武警部隊)、政黨組織、事業單位和社會團體進行考核評，績效考評的目的，是通過對部門績效目標的綜合考評，合理配置資源，優化支出結構，規范預算資金分配，提高預算資金使用效益和效率，是對政府部門工作進行績效考核的規范性文件，績效考核不僅限于經濟效益，還包括社會效益等。

(四)地方性法規關于政府績效的規定

2007年初，哈爾濱市政府法制辦與中國人事科學研究院、中國政法大學等國家有關科研院校合作開展了《哈爾濱市政府績效評估體系》的課題研究。在反復征求市政府各部門和區縣(市)的意見，并對初稿進行了多次修改、調整后，《條例(草案)》于2008年12月市人民政府第39次常務會議通過，并提請市人大常委會議審議。《條例(草案)》是我國第一部關于政府績效管理和評估方面的地方性法規草案，針對政府績效管理的四個階段(制定績效計劃、計劃執行與日常監測、績效評估、績效考核結果運用與問責)，明確區、縣(市)人民政府的績效評估指標體系包含政治建設、經濟建設、社會建設、文化建設、自身建設五個方面內容，市政府所屬部門的績效評估包含投入、產出、效果三個方面。哈爾濱市的績效管理立法表明績效管理開始由人治走向法治，實現依法行政，從根本上解決了績效管理的內在動力問題，使績效管理不再依賴于一把手或是主要領導的推動，政府績效管理有了切實的制度保障。此外，河北省、山東省煙臺市、青島市、江蘇省南京及廣東省珠海市、福建省漳州市、廈門市思明區以及甘肅省等許多地方都相繼制定政府績效管理規定，進行了績效管理相關探索，為我國績效管理的立法做了一些有益的嘗試，提供了寶貴的經驗。

二、我國政府績效管理面臨的法律困境

(一)缺乏高層次的專門立法

從各國的政府績效管理的做法看，制度化、法治化是開展政府績效評估的前提和基礎，也是當前世界眾多國家政府績效評估的重要手段。美國克林頓政府1993年頒布了《政府績效與結果法案》(GPRA)，使得績效評估制度逐漸深入到政府的日常工作當中，為政府改革的順利實施提供了堅實的法律基礎;英國布萊爾政府1997年出臺了《地方政府法》及《績效審計手冊》，規定了地方政府必須實行最佳績效評價制度，政府各部門每年都要進行績效評估工作，必須設置專門的機構和人員及固定的程序，以審計標準約束績效管理，確保公共資源的合理使用;1997年澳大利亞通過了《公共服務法案》和《財務管理與責任法案》，完善了公共部門績效的責任管理，健全了結果導向型的政府公共部門績效考評機制，為聯邦政府各部門制定了服務標準，為績效考評提供了重要依據;日本于2002年制定了《政府政策評估法》，建立了多領域多指標的政府政策評價體系，規定了重要的決策在出臺前都要進行必要性、效率性和有效性的評估。這些績效評估的重要立法，使各國政府績效評估和管理全面走上法治化軌道，有力地推動了績效評估活動的健康發展。通過立法確立績效評估與管理的權威性，使績效評估與管理貫穿政府公共管理的整個過程，保證政府績效評估的經常化和制度化。

我國憲法、一般法律、行政法規及地方性法規中對政府績效管理雖有一些零散的、籠統的規定，但是和其它國家比較，高層次的、系統性的、專門的政府績效管理的法律還是欠缺，政府“職權法定”、“依法行政”目標雖然明確，但缺乏具體的制度安排，政府實行績效管理的條件、程序、方式方法不明確。由此造成的不利影響表現在三個方面:第一，一些地方和部門的績效管理片面依靠“一把手”的推動，“一把手”的積極性高，措施正確有力績效管理方可順利推進，否則，就停滯不前甚至倒退，沒有建立績效管理的長效機制;第二，一些地方和部門的績效管理規定權威性不足，績效管理實施過程容易受行政干擾，不能保證應有的獨立性;第三，本應規范管理的各種社會資源處于不確定狀態，從而徒增社會交易成本，浪費社會資源，給國家和社會公眾帶來不必要的損失，也不利于行政成本的控制和行政資源的合理使用。因此，相關法律的權威受到質疑、法治的價值無法體現、績效信息資源不能充分發揮作用、效率難以提高，影響到經濟增長和公共福利的增加。

(二)績效管理程序方面的基本保障不足

政府績效管理是一項涉及面廣的系統工程，需要嚴密的程序規則來提供保障，而現行的績效管理法律法規對績效計劃的制定程序、執行程序、評估程序、公眾參與程序、政府績效信息管理反饋程序、績效結果的公示程序、問責程序、績效結果爭議的處理程序等這些具體的程序沒有統一的規定，各地的做法有很大的不同，各自為政，很不規范。績效計劃制定中帶有主觀隨意性，唯上是從，執行中彈性大，評估過程不公開、不透明，缺乏必要的社會監督，信息反饋回應力差、不敏感，績效考評結果沒有得到很好應用等等，這些問題不利于績效管理的有效實施，因此對政府績效管理有待于進一步改進和規范。

(三)績效評估主體不到位，績效管理職能分工不規范

當前我國政府績效評估存在兩大硬傷:一是績效評估主體不到位。從國外的實踐來看，20世紀90年代以來，隨著顧客導向、質量為本逐漸成為英國行政改革的主題，政府績效評估也由以政府為中心轉變為以服務對象為中心，評估主體由公共組織擴展到社會公眾;美國的政府績效評估主體也逐步實現多元化，有公共組織自身、政府部門以及民間機構，民間機構(如坎貝爾研究所、政府會計標準委員會等)日益成為政府績效評估的一支重要力量;澳大利亞績效考評制度也規定了兩類評估主體:政府內部的評估主體和外部評估機構。而我國各地績效管理評估活動對績效評估主體在法律上沒有明確規定，因此在實踐中出現比較混亂的情況，大多數地方以政府和部門內部評估為主，政府和部門內部評估又多為上級評下級，同級評估、下級評估、公眾評估、媒體評估、專業評估機構評估并不普遍，且作用極為有限，最終起決定作用的依然是上級。而政府系統內部評估由于利益關聯，公正性難以保證，這樣就會出現績效評估主體事實上的不到位。二是績效管理中的決策、執行、監督沒有進行有效劃分，缺乏社會監督。作為一個完善的政府績效管理體系，績效管理中政府和部門承擔的應該是執行職能，而決策和監督應有專門機構來負責，職能分工是不可或缺的，決策和社會監督至少應當包括:研究制定(或審定)政府績效評估指標體系(以避免政府自定指標，脫離社會需要)、擬定政府績效管理相關的政策措施、監督檢查政府績效評估工作的實施、審議政府績效管理目標和評估報告等。而這些問題在當前我國政府績效管理實踐比較突出，決策、執行和監督的一體化、內部化有損績效管理的公允性。

(四)績效管理缺乏相應的配套制度支撐

當前我國政府績效管理法律體系不健全、不完善還表現

在以下幾個方面:第一，績效評估指標體系不科學。績效評估指標體系設計不合理，存在片面性，一些地方績效考核深陷“以GDP論英雄”的窠臼，以經濟增長“一俊遮百丑”，不利于樹立科學發展的政績觀。第二，績效考評的方式方法較為簡單。傳統的績效考核多數采取聽匯報、座談分析等方式，容易產生“官出數字，數字出官”的現象，不利于科學考評。第三，法律救濟不完善。“無救濟即無權利”是現代民主國家理應遵循的基本原則，績效管理必然涉及與其相關的部門和人員的賞罰，在賞罰的公正性存在爭議時，如何通過制度安排加以妥善解決，是我們在績效管理制度設計時不能忽視的問題，而目前我國的《行政訴訟法》、《行政復議法》都把行政機關對其工作人員的獎懲、任免排除在管轄范圍之外，《公務員法》中雖然規定了公務員對涉及本人的人事處理不服的，可以向原處理機關申請復核;也可以向上一級機關直接提出申訴，但這只是行政系統內部的爭議處理辦法，公信力不足

《行政監察法》規定對行政機關的任免、獎懲決定明顯不適當，可以提出監察建議，但這種監察建議沒有強制執行力，不是一個有效的救濟方式。由此可見，績效管理爭議的法律救濟不足也制約了績效管理發展。

三、政府績效管理道路探索

(一)建立健全政府績效管理法律體系

政府績效管理的制度化是當今世界各國實施政府績效管理的普遍做法。為此首先應對政府績效管理在國家層面上進行專門立法，制定《政府績效管理法》，“從法律上確立績效管理的地位，保證績效管理成為政府公共管理的基本環節，促使政府開展評估工作，以提高公共管理水平。”［1］

其次，應設立專門的績效管理機構，有專門的編制，明確的崗位職責，享有調查、評估政府有關活動的權利，不受任何行政、公共組織或個人的干擾。再次，在《政府績效管理法》的基礎上頒布上相應的《實施細則》，對績效管理工作的制度進一步進行規范，對公共管理過程哪些項目應該進行評估、開展什么形式的評估、評估應注意的事項等問題，做出詳細規定。使評估工作有法可依，有章可循，把績效管理納入一個正常發展的軌道。

(二)逐步規范政府績效管理的基本程序

科學的程序是實現政府績效管理目標的有力保障。政府績效管理的基本程序應重點規范績效計劃的制定、執行和評估反饋三大環節。第一，在制定績效計劃時，應進行充分的調查研究，科學分析預測和廣泛征求意見，綜合考量社會經濟發展水平、人民的需要和資源的承受能力，制定績效計劃目標。第二，在執行過程中，應將績效目標分解、落實到各個部門和單位，分步驟、有計劃地推進，在執行過程中應加強監控，收集相關信息，對偏離目標的情況要進行通報和糾偏。第三，規范政府績效評估程序，實行政府內考核與社會公眾評議、專家評審相結合的程序和辦法，對評估過程加強監督，對評估結果及時反饋。

(三)建立多元的政府績效評估主體和制約監督機制

打破傳統的以政府內部評估為主的模式，引入多元的績效評估主體，“在上級評估、自我評估之外，還應當引入外部評估主體，發展公民評估機制和第三方評估機制。”［2］科學設計績效指標體系，運用定性和定量相結合的方法，對績效對象做出公正的評價。政府績效管理應進行體制機制創新，使決策、執行、監督相互制約、相互適應，因為“要確保公共權力不異化為個人投機資本，建立科學的監督機制是不可或缺的”。［3］

(四)強化政府績效考評成果的運用

第一，增進政府預算支出的有效性，把預算支出和績效評價聯系起來。政府預算支出要突破傳統的管理體制，把各部門績效的好壞和其預算支出聯系起來，對不能完成或完成不好的部門或個人進行處罰，限期整改，縮減直至取消預算，使各單位真正負起責任。第二，把績效考評成果運用到干部選拔任用上。政府績效指標是一個標準，是一個尺度，同時，又是一個導向，政府投入大量的人力、物力和財力進行績效考評，考評的成果就必須利用起來，把考評的成果的干部的選拔任用結合起來。對工作認真負責，做出實績的干部要提拔重用，使“能者上、平者讓、庸者下”。第三，把考核成果運用到經濟社會發展的指導上。