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一、引言

當前，建設和諧社會主義新農村首要是完善農村公共產品需求理論，需求影響供給，農村公共產品的供給依據農民需求，而農村公共產品的科學供給，與農民需求問題研究分不開。現實中，政府提供的公共產品能否完全與農民的實際需求相符，是中國構建和諧社會之重要組成部分。［1］這將要求把農村公共產品決策權回歸于農民。因此從公共管理視角分析，構建農村公共產品需求機制，必將對提高農村公共產品供給實效有著促進作用，同時加快我國農村現代化的進程，而如何有效不斷滿足農村公共產品日益增長之需求，增加農村公共產品供給之針對性，分析農村公共產品需求機制所存在的問題，構建農村公共產品的需求機制將具有一定的現實意義與理論價值。

二、農村公共產品需求機制的涵義

(一)農村公共產品需求機制涵義隨著農村公共產品需求的全面釋放，學生的義務教育、居民的公共醫療、公民的社會保障等基本公共產品之提供，業已成為我國農民之緊迫需求。農民對農村公共產品的需求，可分近景需求和遠景需求。近景需求主要是指農村居民生活和生產直接與其相關之公共產品，是通過社會主義之新農村建設，在近期就能實現之需求。而有的需要是遠景方能實現之需求，這有待于深入體制改革與治理效果的發展。［2］將需要依據其特點進行分劃，有助于我們有針對性地滿足農民對公共產品的需要，細化了的需求機制涵義包括兩方面:

1．農村公共產品的近景需求，主要是指針對和農村居民生活及生產直接相關的公共產品，這種公共產品通常需要政府增加相應投入以滿足其需要;

2．公共產品的遠景需求，此種需求在短期內供求矛盾尚不會激化，但也是新農村建設中必須解決的之問題，這種需求除了需要政府幫助來滿足外，還需通過農村居民的自主建設和鞏固。

(二)新公共管理機制內涵

1．理解新公共管理之內涵新公共管理是20世紀末興起的一種公共行政理論和管理模式，它以現代經濟學為理論基礎，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量，重視公共服務的產出。新公共管理在一些國家則稱為“市場導向型公共行政”。新公共管理作為一種新的政府管理理論與管理模式，對于探索我國公共行政發展的規律和趨勢，與我國公共管理的理論和實踐有著重要的現實意義。新公共管理下，企業的每項運營活動應做到:在當前現存資源的前提下，充分利用各種資源。對不再生資源適度使用、全面利用與回收利用，而政府現代管理則是以現代經濟與生態安全為基本導向，全方位推進科學發展與經濟綠色化進程的公共服務管理;新公共管理是以政府為核心的服務部門，以全社會之集體參與、全過程之監控為基本特點，綜合利用各樣管理方案與技術實現經濟與社會的全面發展［3］。新公共管理本質上是一種治理初級市場經濟和傳統政府管理之行之有效管理之方法。

2．新公共管理的基本特征新公共管理是一種與初級政府環境與高級管理有著明一是改變其傳統公共模式下社會與政府間關系。新公共管理重新定位政府職能及其與社會之關系，政府的角色是負責任的“企業經管人員”，政府服務應以群眾為方向，增強其社會公眾需要的響應度;二是實現由公共服務的內部取向向外緣取向的改變。新公共管理把項目、結果與績效放在第一位，使得公共管理之戰略目標制定、績效管理、公共責任等成為公共管理中之中心主題;三是注重公效率兼顧公平，集體利益和個人利益的和諧統一。新公共管理主張建立寬松的行政執法環境，而實現嚴明之績效目標限制，四是指出管理主體為政府部門與非政府組織。政府是公共管理的一級主體，但非唯一主體。新公共管理強調政府廣泛使用私營部門的成功科學管理方法與手段，新公共管理中，政府應依據服務內容與性質之不相同，采取相應提供方式;五是對人力資源管理須重視。新公共管理主張對部分服務部門實施私有化，通過擴大私有市場的開放來代替政府公共服務部門。

3．新公共管理研究的核心主題新公共管理是公共管理的一種新的實現路徑，針對著我國不斷變化的公共管理實施情況，我們需確定新公共管理核心主題，將更好服務于我國公共管理之發展與現實需求。(1)重新對政府角色定位與對新公共管理職能重構，其重要任務是推動綠色公共管理;(2)現代公共管理技術，現代管理技術是新公共管理之重要技術支撐。在公共管理實施中，中國公共管理水平不高的重要因素是管理手段過于單一，缺少管理方面的創新和相應的現代化;(3)構建全方面新公共管理機制，構建全方面之新公共管理機制是新公共管理之內在需求;(4)培育新公共管理文化，公共管理行為之成敗與否，一方面在于其所擁有的物質性要素，另一方面在于其所擁有的文化因素;(5)公共組織綠色化變革，公共管理活動之主體是公共組織，其重要職能包含全部管理職能之物質承擔角色。重點不斷完善具備現代管理相應職能之各部門組成與實施機制之研究;通過公共組織(政府組織)碳量減排與精簡人員之研究，公共組織特別是政府組織須起到領頭作用;研究公共組織現代管理業務流程重組研究，依據供應鏈原理，經過電子商務、流水線式服務等新形式，現代公共管理中的文化是處在變革之中心層，重新對政府角色定位與對現代管理職能重構是其重點、公共組織綠色改革是保障，其著力點是現代公共管理機制，這三者處于中間層;而現代公共管理技術是其實現捷徑，在最外層。［4］這五者間之關系可由圖1來示。圖1現代公共管理研究的核心主題體系

三、農村公共產品需求的現狀及原因

(一)農村公共產品需求的現狀自20世紀80年代，中國農民由以往集體組織中之單純生產者轉變為相應個體生產組織者。政府為實現其財政計劃，農村公共產品提供不是根據本地區的農民的需求來定，而是根據官員之政治前途、社會理性來定。影響農村公共產品需求之要素是復雜的，包含經濟、社會風俗習慣以及氣候、環境等多種要素。其中，對農村公共產品的需求的影響最大是經濟要素。另外，農民之社會特征、消費環境、農民對公共產品成本的分配情況相應影響著公共產品之需求，具體現狀有以下三面內容。1．農村公共產品需求強烈，但農民尚缺少對自身利益需求表達的意識。經過改革開放，我國農村經濟迅速發展，農業總產值從1979年最初1468．8億元增長到2009年3．5萬億元;農村居民收入由過去1979年136元增長到2009年5153元，伴隨著農村經濟發展與農民收入水平提高，農村居民在對農村公共產品的需求上顯著增加，農村戰略性經濟結構調整也變為更加緊迫，農業結構變化過程，實際上是農業資源重組合之過程;同時農民主觀上卻缺乏表達自身利益的意識。存在著農民利益表達客觀必要性與表達意識主體缺失之間的矛盾。對于急需的公共產品不爭取，對于不需要的公共產品默認接受，對于侵害其利益的公共產品忍耐置之，逐漸形成消極適應的思維模式。針對農村經濟結構戰略調整，農民需轉變思想觀念，需提高對市場變化的適應能力外，更為重要是各級政府仍需為調整農業結構服務，從給促進農村公共產品需求快速增長［5］。2．農村公共產品需求空間巨大，農民缺少正當的利益需求表達渠道。當農民遇到生產與生活的公共需求時，而要求提供農村公共產品來解決甚少;村民自治組織是我國農村村民自制的基層民主制度，在實踐中，村民自治組織成為鎮鄉政府的實施機構，擁有準政府之功能，難以抗拒鎮鄉政府強制制定的各種指標、，使農民對公共產品的心愿不易表達。3．當前農民對農村公共產品評價很低，農村是國家政權之根基，國家須對農村社會進行全方位深度的行政管理。但是，基層公權力在現實中對農民的各項利益形成傷害;農村公共產品供給的評判標準主體是農民是否滿意，2009年調查數據顯示，我國農民對農村教育滿意度為49．28%，醫療衛生方面是36．2%，社會保障方面是29．52%，文化事業方面是26．44%。以上反映當前我國農村公共產品評價低。

(二)農村公共產品現狀產生的原因當前市場經濟條件下，破壞了農村原有生長機制，而對應之契約機制、制度尚未形成，中介組織發展不合理。至2009年8月底，中國農村中介組織是21．9萬多個，會員總數為2400萬，在全國農戶總數中農民成員比例七分之一，與發達國家比較，差距甚大［6］。農村公共產品需求表達過程，是農民與政府間協調過程。需求之表達是公共產品提供給過程中之重要因素，農民可通過中間環節向基層組織表達需求，中間環節通常包含非政府組織、村級委員會、部分媒體;如圖2所示，在農村公共產品需求表達。圖2農村公共產品需求表達我國農民對當前農村公共產品需求，及現有公共產品評價低有著多方面原因。其主要有以下四個方面:1．基層民主政治不健全是其最重要原因，基層民主政治尚未健全;2．農民需求表達機制不健全，農民缺乏具體的表達渠道，需求主體缺少相應話語權與代言組織，取代的是鎮鄉領導與組織之行政命令;3．農民自身之缺陷，農民自身缺陷也是限制農村公共產品需求的最根本要素;4．農村公共產品提供主體過于單一。目前，農村公共產品的提供者是政府，而私人主體缺席參與;

四、公共管理視角下農村公共產品需求機制構建

(一)農村公共產品需求機制框架在農村公共物品供給的決策過程中，“以民自治”為基礎之需求機制，個體消費者不具有直接參與權，國家區域內的公共物品的提供更多的是由和個體相分離之政府計劃專門機構“自上向下”而做出相應決策［7］。一方面，因為由官員組成之地方行政力量自身之利益，往往只追求政績與形象工程，而不關心公眾的利益，因而，造成農村公共物品供需矛盾;另一方面，因為村委會具有上級政府與村民利益之雙重身份，村委會作為農民之代言人也并非完全依照村民意愿去提供公共產品。同時，由于在中國農村缺少公共產品費者———農民表達自身對公共產品支付愿望之信息不對稱，以及農民自身素養不高，缺少聽證制度等，進而造成所供不是所需。所以，從構建農村公共產品需求機制之意義上講，加快農村基層民主制度建設，提高村干部素養，必然是我國新農村建設的重要內容之一。

(二)完善農村公共產品需求路徑依據實際情況，農村的中介組織機構發展較慢和行政組織之利益性追逐，行政化命令，使得農民需求表達渠道不通暢，影響到農村公共產品供給的實效［8］。為提高農民對公共產品需求表達，政府需在綜合層面上實施五方面措施。1．規范基層政府組織的績效考評體制，改善政府工作人員行政職責，公共組織作為公共資金之管理者，應以群眾的需求為目的、以群眾為重要責任方向。構建有利于農民公共產品需求機制，以服務公共利益之政績考評制度，將績效考評從過去硬性指標轉向到公共產品有效供給上來，把推動農村經濟社會全面發展，提高農民生活水平作為政府主要職能;2．現行農村公共產品提供決策程序改革。以村民委員會制度和鄉人民代表大會制度為基礎，由全體農民或農民代表對區域內關乎公眾切身利益的創建項目加以表決，使農民通過直接或間接之渠道，完全表達對公共產品需求;二是改革農村基層帶領人產生辦法。鄉級以下領導應真正由基層民主選舉產生;三是對涉及到縣或市區以上農村公共產品提供之決定，應設立專家學者聽證制度，最終由本級人民代表大會決定。3．提高農民組織化高度，維護農民的切身利益。農民作為社會基層群體，群眾權益保障機制中，主要是逐漸提高組織化水平。一要加強村民自治和村民代表會議的影響;二要建立農民自身協會，維護群眾利益。通過農民協會參加同政府團體的對話，來平衡基層政府與村委會的權力，抑制公共產品的“不符合”供給，減少農民自身負擔。(4)完善村民自治制度，健全村民委員會，構建基于公共管理下的公共產品需求機制;(5)提高農民文化素養，培養農民的現代公民意識，我國農民總體文化水平相對較低。據調查我國農村勞動力中，初中文化程度以下之比例高達80%之上。

(三)建立有效的農民公共產品需求機制當前農村公共產品中一般使用的“一事一議”制度，是關于“全體一致原則”之表決制度，需要對當前“一事一議”制度進行適應的改制，而且發展農民表達需求機制，進而提高農民需求水平。1．改善“一事一議”表達機制，通過相應具體化抉擇、表答程序、建立良好的需求表達通道;需在表決進程中吸入最好多數原則與一般多數原則，建立一套表決成本和外部成本———農民需求表達相一致的機制，從而提高投票決定的實效性。2．積極拓展農民需求之表達通道，在促進現行“一事一議”制度框架下，拓展農民需求表達通道，對于提高農民生活需求水平有重要的現實意義和社會意義。

(四)建立農村公共產品機制的對策在中國農村公共產品供給過程之中，忽視農民對公共產品之需求表達，實行的是上級命令下級的供給決策，使得目前我國農村公共產品出現供求不平衡的主要原因。完善農村公共產品需求之表達機制，不但可解決農村公共產品供求不平衡，還可防止農村公共資源的浪費，并且充分體現農民當家做主、保護切身合法權益的根本要求，是農村社會的重大進步。

1．政府需改變其觀念，始終以農民需求為根本的提供目標，在農村公共產品生產提供進程當中，基層政府需堅持“以人為本”的行政方略，深入基層，關注農民公共產品現實需求，進行切實的調查分析;同時，提供與當地基層實際狀況相適應的之提供政策，鎮鄉領導干部萬不可根據主觀意愿進行決斷。在進行公共產品提供決策時，較好的方法是把公共產品由農民自愿選擇，農民掌握其自主選擇權，確定其路線與目的地。

2．改革現行農村公共產品供給決策流程，建立由內部需求決定的公共產品供給的機制。不斷對基層政府進行改革，轉變其政府行政職能，基層鄉村政府組織是農村公共產品提供主體，依據調查分析數據，基層政府公共服務行為與工作實效對農村公共產品供給有著更為明顯影響，所以要不斷推動基層政府，重要是改革基層鎮鄉政府組織，重新定位組織部門的位置;同時加強政府在公共產品表決、供補、管控等方面之作用，特別是要明確基層組織在公共產品提供方面之職責與權益。［9］

3．農村公共產品決策機制創新，農民需求表現暢通后，并不預示著公共產品之供給決策是正確的，利益表達機制與供給決策機制需要有機結合。

4．建立農民新型社會化組織，創建權利與義務明確之上自國家下至縣級之農民協會，農民利益主要是在當地的農民協會內得到充分的表達、協調。而農民協會作為一個相應組織體系，有較強的信息收集、分析、診斷、處理信息能力，將更好的實現組織的利益鑒別與利益判別。除此之外，通過農民協會來確定利益表達，并且降低社會之交易成本。

5．加快農村基層組織建設，提高農民參加決策進程，農民作為公共產品決策中的主要群體，應保護其公共產品知情權及決策權，是提高公共產品決策所急需解決之問題。

6．提高中國農民組織化程度之水平，切實維護農民的合法權益。農民作為中國社會基層群體，他們的權益保障機制中，最重要是逐步提高組織化程度。

7．農民需提高文化素質，培養現代公民意識。原因在于在構建農村公共產品需求機制時，我國農民文化素養低，受封建思想影響較大，在公共產品選擇有著著非理性要求;調動農民參與公共產品供給之積極性、主動性與創造性，通過不同途徑提高其農民素質，鼓勵農民積極表達自我的真實愿望。一是提高農民科學文化素質;二是提高農民政治素質，通過村民自治制度，提高農民之民主意識，對農民進行民主意識培養，成為新型農民。

五、結論

文章基于公共管理視角下農村公共產品需求機制的構建，公共管理提倡綠色公共管理，而目前綠色公共管理發展處在成長之中，理論方法體系尚未成熟，其實踐是一項繁重系統工程，具有長期性與艱巨性;而作為公共管理之新路徑，新公共管理開拓了公共管理發展的新領域。農村公共產品之需求主體具有零散性特性，只有將農民需要個體決策轉化為群體意志，才可影響供給主體行為目標。因此，基于公共管理視角下，從建立農村公共產品需求機制的意義上說，積極構建農村公共產品需求機制，對于加強其農村基層民主建設，提高其農村干部素質必將有著重要的現實意義與社會經濟效益。