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一、危機損害

從傳統安全視野看，當前中國毫無疑問是自鴉片戰爭以來最強大、最繁榮、最穩定的時期：中國第一次沒有敵國；中國GDP、外匯儲備、貿易實力等重要國力指數不斷創造歷史新記錄。

但從非傳統安全角度看，近年中國各種危機頻繁發生，對中國人民生命和財富造成嚴重損害。

（一）危機嚴重損害中國國民生命

美國在伊拉克戰爭中死亡僅2千余人，成為全球關注的重大話題。

但根據中國第四屆傷害預防控制學術會議《中國傷害研究業務報告》：中國大陸每年至少有2億人遭遇傷害事故，其中70萬人死亡、100萬人致殘。①以下有關中國危機管理現狀的數字是觸目驚心的：

1.中國每年自殺身亡者達25萬人，②位居世界第一，但自殺在中國只是第五位死因。按照聯合國觀點，“自殺未遂人數是自殺死亡人數的10倍至20倍”。因此每年中國自殺未遂者估計達250萬人至500萬人之巨。

2.中國每年交通事故死亡近10萬人，位居世界第一。中國汽車擁有量是全世界的2%左右，而交通事故死亡人數則是全世界的20%。同時，中國交通事故致死率也是全世界最高的。2004年我國交通致死率為27.3%，而同期美國為1.3%，日本為1%。③足見中國國民素質和行政管理存在問題。

3.中國每年工傷事故死亡約13萬多人。2006年略有下降，全國各類安全生產事故627158起，死亡112822人。④

4.中國每年溺水致死達10多萬人，2000年12萬余人死于溺水，多半是青少年。⑤

此外，據報道，中國每年各類刑事案件致死亡人數約7萬人。

由中國衛生部疾病預防控制局、衛生部統計信息中心、中國疾病預防控制中心聯合提交的2007年“中國傷害預防報告”顯示，在中國每年發生各類傷害事件約2億人次，因傷害死亡人數約70萬—75萬人，占死亡總人數的9%左右，是繼惡性腫瘤、腦血管病、呼吸系統疾病和心臟病之后的第五位死亡原因。目前最為常見的傷害主要有交通運輸傷害、自殺、溺水、中毒、墜落，這5類死亡占中國人全部傷害死亡的70%左右。⑥

中國面臨的主要疾病威脅：狂犬病、肺結核、肝炎、艾滋病、嬰兒破傷風，這5類死亡占中國人疾病死亡總數的81.08%。每年肝炎、肺病、艾滋病等各類傳染病致死亡人數估計50余萬人。

為確保國民生命安全必須有效地管理危機。

（二）危機嚴重摧殘中國國民健康

1.每年意外傷害事故導致100萬人致殘。

2.每年意外事故導致約64萬兒童傷殘。

3.每年工傷傷殘70余萬人。

4.每年職業病危害70多萬人。

5.中國有嚴重精神疾病患者約1600萬人。

據中國殘疾人聯合會領導人的抽樣調查結果，2006年中國殘疾人總人數達8296萬，6年間增加了2296萬殘疾人士。⑦

為提高國民基本素質、保護國民健康，必須加強危機管理。

（三）危機嚴重損害中國財富

中國每年因安全事故造成的直接經濟損失約1500億元，加上間接損失達2000多億元，僅這一項就約占中國GDP的2.5%。⑧

2008年1月南方大雪災對中國造成1111億經濟損失；2008年5月四川汶川大地震造成1萬億經濟損失。

可以說，2008年危機對中國的損失估計在2萬億元左右，這相當于中國一年的GDP增量。換言之，2008年由于各種危機，使中國人民的勞動基本上是顆粒無收、血本無歸了。

其實，上述數據還沒有把股市危機算在內。中國股市高峰期市值約16萬億元。而2008年中國股市暴跌損失了8萬億元。這樣，8萬億再加前述2008年其他危機損失的2萬億元，僅一年就合計損失了10萬億元。這相當于中國4年的GDP增量，即未來4年中國人民的勞動將是白干的。

如果我們能夠有效地管理危機，那么，這10萬億元的財富就是實實在在的優質財富。我們每年的勞動收獲也將變成穩固的財富。因此，有效的危機管理可以在經濟低增長情況下獲得優質發展。

（四）危機嚴重破壞中國有限資源

中國資源非常缺乏，但每年各種自然災害、刑事犯罪破壞（如偷盜電纜、通訊干線）、生產事故（如礦井爆炸）等各種危機嚴重破壞了寶貴資源。換言之，如果沒有那么多的危機破壞，中國完全可以在開發較少資源的情況下獲得更優質的發展。因此，危機管理有助于提高資源有效利益。

（五）危機嚴重破壞中國生存空間

中國雖然地大，但適合人類居住的地方相對狹小；加之中國人多，生存環境困難、生態環境脆弱。

但人們長期忽視了經濟發展對自己生存環境的破壞：

1.河湖污染。中國河流從南到北，珠江、長江、太湖、淮河、黃河等母親河、家鄉湖都被嚴重污染。

2.土地污染。水污染必然帶來土地污染。

3.農作物和物種污染。水和土地污染又必然使農作物和物種污染。

4.國民健康危機。大量食品污染必然對國民健康帶來長期損害。

此外，股市、樓市、金融、治安、資源緊缺、能源緊缺、毒化學品事故、醫藥問題、人口結構、網絡等眾多潛在危機對中國安全、國民生命、人口素質、財富、資源、生存環境構成嚴重威脅，是當前危機管理的緊迫課題。

二、危機頻發原因

危機頻發的原因是非常復雜的，主要有如下六點：

（一）國際化、全球化

中國經濟、社會已高度融入全球化進程，國際社會的各種危機要素可以通過許多渠道流入中國、影響中國，如金融危機、產業轉移帶來的環境污染危機。

（二）網絡化

中國過去也有各種危機，但由于未被媒體報道，所以危機未被“放大、傳播”，因此，危機要素也難以在社會上傳染。

但現在網絡化與全球化連接，網絡不僅是國際危機傳播的載體、渠道，同時網絡也可以制造危機、傳播危機、放大危機、擴大危機。

（三）自由化

可以說，中國社會是世界上最自由的社會，每年數億人口在全國各地自由遷徙流動、自由就業創業，卻少有檔案，完整的、跟蹤的檔案資料更少。這也給犯罪帶來了便利，相當的流動人口抗拒法治社會，而樂于使用假身份證進行遷徙、就業、并購買手機。這對于偵破案件、打擊犯罪帶來了困難。

（四）法治化

中國社會從過去“人治”走向了法治化，是個巨大進步。但現在的法治模式是部門條塊分割，縱向管理，各部門對于職權范圍內的問題能夠比較有效地管理。但危機是按其自身路徑進行傳播的，危機波及范圍經常是超越數個行政部門管轄領域，因此，目前的法治結構、行政結構根本無法應對現代危機。

（五）高速增長

改革開放使中國社會從“政治運動”轉向“以經濟發展為中心”，中國經濟創造了持續30年高速發展的奇跡。“以經濟發展為中心”戰略給國家安裝了強力發動機，但這臺機器缺乏危機管理，即缺乏制動器、GPS和維修工。因此，中國的高速發展時常被各種危機所困擾，高速發展的經濟成果更被各種危機所吞噬、損害。由此造成巨大了人力、資源的浪費。

三，關于中國危機管理之戰略思考

（一）關于國家主體意識形態思考

回歸傳統是重建中國主體意識形態的重要內容，但不能成為唯一的全部內容。單純回歸傳統的道路必然會越走越窄，而應在創新中求發展。

“和諧社會理論”已成為中國新的主體意識形態，這是對過去“階級斗爭”、“與天斗、與地斗、與人斗，其樂無窮”的斗爭哲學的巨大進步。和諧社會理論強調“人與人、人與自然”的萬物協調平衡。

危機管理與和諧社會理論具有天然的互為依存關系：

1.和諧與危機，如硬幣兩面，唯有排除危機，才能達到和諧目標。

2.和諧是目標，危機是現實。人類社會在任何時代都是充滿矛盾的。每個時代都有自身的危機。在危機時代，危機量多，危機質重，難以解決，導致危機頻發。而在繁榮時代，危機量少些，危機質輕些。但解決危機始終是人類社會的主題。人類社會危機是常態，而和諧是稀貴狀態。

3.和諧是價值觀、世界觀，危機管理是具體方法論。對于各種危機，單純強調和諧是無法排除的，只有依靠危機管理的專業手段、專業方法才能排除之。

4.居安思危。如前所說，當前中國是自鴉片戰爭以來最繁榮、最安全的時代。但我們必須“居安思危”，不斷排除危機隱患，才能保持繁榮和諧、發展繁榮和諧。

同時，科學的危機管理與“科學發展觀”、“循環再利用”、“生態理念”等是完全一致的，因此“危機管理”可以與“和諧社會理論、科學發展觀”共同構成中國新的主體意識形態。

（二）關于中國文明模式思考

國家文明模式與國際影響力、國際形象、國家軟實力是密切相關的。

“中國社會主義市場經濟模式”屬中國特色，但很難成為國際普遍模式，這就限制了中國文明的國際影響力、國際形象和中國軟實力。

中國能為國際社會創造新的文明模式嗎？回答是肯定的，這就是危機管理。因為無論是發達國家還是發展中國家，都面臨許多共同危機，即使有部分危機不同，但危機管理方法是相同相通的。危機管理成為人類共同語言、共同方法、共同命運。因此，各國在危機管理領域的合作日益增多、愈益頻繁。

發達國家有危機管理，但他們就事論事，缺乏“靈魂”。而中國危機管理是與“和諧社會理論”、“科學發展觀”形成水乳相溶的整體，具有深度、廣度和文明魅力，超越意識形態，務實而具有普遍價值，尤其能為發展中國家提供有魅力的文明模式，并在此過程中形成中國新的軟實力和國際影響力。

（三）關于國家發展戰略思考

中國從“以政治運動為中心”到“以經濟發展為中心”是巨大的進步，中國高速發展的驚人成就也是有目共睹。但為何中國模式依然難以被國際社會普遍接受呢？因為中國每年各種危機吞噬了大量的寶貴生命、財富、浪費了許多寶貴資源、污染了環境，即中國財富的量和質是不穩定的。今后我們面臨兩類模式選擇：

1.中國經濟繼續保持每年10%高速增長。但由于沒有危機管理，危機每年吞噬GDP增量的30%-40%，即每年GDP雖增加2萬余億元，但其中6千億元被各種危機吞噬掉。

2.有效管理危機，積極排除危機，在這種情況下，中國GDP就可以從高增長目標轉為中度發展目標了。由于危機損失大大減少了，在GDP中速發展的情況下，財富量不會比高速發展時期更少。用最少的勞動，并能確保生命和財富的量質安全，才能符合“科學、節約、循環”等和諧理念。這樣的發展模式才具有世界普遍價值，才有魅力。

（四）關于國家行政改革思考

中國行政體制大致經歷了如下幾個階段：

第一階段：戰時行政，中國共產黨成立到新中國成立，行政體制都圍繞“革命”和“戰爭”。

第二階段：建設行政，從新中國成立到1966年，國家行政主要為經濟建設服務。

第三階段：“”行政，從1966年至1976年，國家行政為“”服務。

第四階段：經濟行政，從改革開放至今，國家行政體制是“以經濟建設為中心”，最大任務是為經濟建設服務，獲得了巨大成果。

第五階段：筆者呼吁的“危機管理行政”。

改革開放后，國家行政體制具有強大的刺激經濟發展的機制，但危機管理功能非常弱，對于經濟發展過程中出現的諸多問題無法積極應對，出現了中國從未經歷過的一系列危機難題：環境危機、資源危機、生產事故危機、交通安全危機、公共安全危機、生態危機、治安危機、文物危機、心理危機、信仰危機、信任危機、信譽危機等。

有的危機已嚴重威脅著中華民族基本生存安全，如：水污染、土地污染、食品污染、生產傷亡事故、交通事故等；有的危機嚴重破壞中國傳統文化，如只顧經濟開發，而大肆破壞中國各地傳統文化和珍貴文物故跡；有的危機嚴重破壞中國國家形象，如假冒偽劣商品泛濫、缺乏誠信。

如不及時管理好危機，危機必然會妨礙甚至是嚴重破壞中國的發展。

危機管理理論和技術再好，最終都必須落實在行政管理上，否則都是空話。為此筆者呼吁，為實現國家長治久安目標，應以危機管理為核心，推進國家新一輪行政改革，以便能夠迅速、有效地查險、排險。

1.管理對象改革：從過去只關注“狹隘單純的政治危機”轉為關注“廣義、綜合的危機”。

2.管理主體改革：由政府單一主體管理各種危機轉為政府、企業、社區、個人共同協調管理危機，各盡其責，分擔風險，形成“自救、互救、公救”責任體系，即個人要自救、團體要互救、政府給予社會公共救助保護。國家在減輕負擔的同時，社會卻獲得高度安全。

3.管理范圍改革：從過去“應急處置”轉為對“事前、事中、事后”全過程管理，對危機“生成、發展、爆發、消亡”全程監控管理，尤其要加強“預防管理”。

4.管理機構改革：從過去“臨時應急機構”轉為“常設機構管理”，從省、市到區、街道都應常設“危機管理辦公室”。危機管理機構、管理人員、管理設備、管理資金、指揮系統均要常設。社區居委會應設專職危機管理崗位，并由受過嚴格的危機管理專業教育的人才任專職工作。對各類危機進行“常態管理”。

5.管理模式改革：從過去“專業條塊分割管理”轉為“各執法部門高度協同綜合管理”。長期以來中國城市都是專業分工管理，交警只管交通，城管只管市容，環保只管污染，他們對其他違法犯罪視而不見，對新型犯罪、權力交叉領域、空間邊緣地帶的違法犯罪一籌莫展，或無權管理。于是形成“誰都管不了、誰都不管”的行政真空地帶，導致犯罪猖獗、危機泛濫。為此應將110、120、119三臺合一，高度整合交警、刑警、戶警、城管、環保、衛生、工商、海關、武警、出版等行政執法部門力量，從專業分工管理轉為綜合協同管理。

6.建立“網格化管理問責制度”。現在行政體制是按專業來分割部門權力的。由于中國正處在大規模社會變遷過程中，新問題層出不窮，法律創新跟不上，管轄責任分不清，導致各執法部門都難以管理。

建立“網格化管理問責制度”后，在責任區域內的行政首長（如區長、街道主任）全權管理轄區內所有違法犯罪行為。在責任區域內，如果火災、爆炸、刑事犯罪案件、生產事故、假冒偽劣等事件超過一定指標數量，行政首長及其相關責任人必須引咎辭職。這樣，經過2-3輪更換干部后，大部分在職干部都會主動學習、關注危機管理了。

7.建立“無縫化管理”，對于網格區域內的各種違法事件、危機要素，應建立如下行政管理體系：

時間管理無縫；空間管理無縫；職能管理無縫；人員管理無縫；領域管理無縫。

8.建設“管區危機監管信息系統”：要用IT手段，對可能危害本區域安全的所有危機要素在時間、空間、量、質上的變化實現全天候的實時監控，并在市應急聯動中心大屏幕墻上及時自動顯示四級預警。

9.法律創新：為推動上述行政改革，應及時調整法律。重點是：

考慮到修改憲法需要謹慎，速度必然非常緩慢，因此，當前可以通過“最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋”進行法律創新。鼓勵國民運用司法手段來監督國家危機管理狀況、制裁污染企業和個人；從過去“專業管理”轉為“綜合管理”；從過去“輕罪不罰”轉為“有罪必罰”，使國民認識到：哪怕輕罪也要付出沉重代價的；從過去國民對公共危機無權起訴轉為鼓勵國民起訴各類危害公共利益的危機責任單位和責任人；從過去只追究違法犯罪的轉為轄區內危機事件達到一定指標數量后必須“追究行政責任人”。

10.培育危機人才。以上海為例，上海有無數的醫院和更多的醫師來管理市民健康問題。其實上海的危機量、危機質、危機影響遠比上海疾病管理更復雜、更廣泛、更艱難，卻只有華東師范大學一家危機管理研究所從事危機管理研究，其設備和資金匱乏、人員有限。對此卻沒人覺得“不正常”。因此城市危機要素越積越多，并相互影響、此起彼伏，令人擔憂。

（五）關于修改《中華人民共和國突發事件應對法》

2007年11月1日生效的《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《應對法》）存在一些問題：

1.“突發事件”概念問題

《應對法》使用的核心概念是“突然發生”、“突發事件”。但事實上許多危機不是“突然發生”的，而是緩慢發生的，卻會造成嚴重后果。從下述危機屬性可見（應對法）的“突發事件”、“應急管理”這些概念未能準確概括危機管理的本質，從而嚴重限制了危機管理的對象。

(1)人為危機與自然危機。

(2)急性危機與慢性危機，《應對法》忽略了慢性危機。

(3)硬性危機與軟性危機，《應對法》忽略了軟性危機。

(4)瞬間危機與持續危機。

(5)顯在危機與潛在危機，《應對法》忽略了潛在危機。

(6)宏觀危機與微觀危機，《應對法》忽略了宏觀危機。

(7)可測危機與難測危機，《應對法》忽略了難測危機。

(8)可解危機與難解危機，《應對法》忽略了難解危機。

(9)有規律危機與無規律危機。

(10)單一危機與綜合危機，《應對法》忽略了綜合危機。

(11)連鎖危機與非連鎖危機。

(12)關聯危機與非關聯危機。

(13)集中危機與分散危機。

(14)特定范圍危機與無特定范圍危機。

(15)共同利益危機、對立利益危機和無關利益危機。

(16)直接真實危機與間接虛假危機。

(17)有形危機與無形危機，《應對法》忽略了無形危機。

由于《應對法》概念只定位于“突發事件”，因此就無法管理其他類型的危機了。

2.“應急管理”概念問題

《應對法》確定的對象是“突發事件”，這就決定了使用方法只能是“應急管理”。

其實，“應急管理”只是危機管理中的一個組成部分，而非全部；因為“突發事件”形態只是前述危機17種形態中的一種，還有許多形態，僅用“應急管理”完全無法應對其他多樣的危機。“應急管理”固然需要，但尚需其他管理補充。

3.《應對法》管理范圍問題

《應對法》確定了四類對象：自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，卻沒有把“國際安全”納入其中，實在是缺憾。中國在海外已經擁有巨大的國家利益和民間利益，應該有效管理“國際安全”。

4.筆者建議

(1)應該用“危機”替代現有的“突發事件”概念。

(2)應該用“危機管理”概念替代“應急管理”。

(3)由于危機形態多樣，在危機事前階段可以用“預防管理”、“查險”和“排險”概念；在危機事發階段可以用“應急管理”概念；在事后階段可以用“事后處置”概念。

(4)管理對象從四類擴大為五類，即把“國際危機”納入其中。

(5)新的法律名稱應該是“危機管理法”。

(6)新法律應該確立新的概念體系，以終結中國長期以來概念混亂的局面：危機、安全、風險、事故、事件、應急。

（六）改善刑法

就富裕度而言，中國不少城市已經與歐洲無異。但為何中國社會形象、魅力程度、安全程度遠不及歐洲？

可以說，中國是世界上最自由的國家，數億人口在全國各地自由流動，自由到可以“輕度犯罪”而不受處罰的程度。中國社會“輕罪泛濫”現象嚴重破壞了自己的形象。如偷盜、欺詐、制假造假、假冒偽劣、制造假身份證、使用假身份證犯罪、侮辱他人、誣陷他人、損壞公物等。對于“輕度違法”、或違法后果較輕的犯罪行為，中國司法部門一般是不處罰，或從輕處罰。當人們知道“輕罪不罰”時，人們就敢于經常地輕度犯罪。于是，輕罪就泛濫了，當人們經常被各種輕度犯罪所侵害、所侮辱時，社會安全和人的尊嚴就失去了，人們之間的信任關系也消失了。為何在中國，無人敢去救助跌倒的老人？為何人們對行乞弱者毫無同情之心？因為人們體驗過太多的欺騙和假冒。

中國社會諸多嚴重危機事件也與“輕罪不罰”密切相關。罪犯通常都使用假身份證，用假身份證登記住宿、流竄、購買手機，再用手機從事嚴重的犯罪活動。因為其源頭是假身份證，使偵破變得很困難。

最好的社會安全是建立在嚴格的“有罪必罰”的法治基礎之上，要徹底改變“有法不依”、“執法不嚴”、“輕罪不罰”的情況。當人們明白“有罪必罰”時，就少有人敢冒犯輕罪；當輕度侮辱他人都必然受到處罰時，社會侮辱就少了，尊嚴、尊重與安全就增加了。

注釋：

①《人民日報》2007年6月5日。

②中國衛生部報告，新華網2005年6月10日轉載《北京科技報》報道。

③新華網2007年4月13日。

④中國國家安全生產監督管理總局調度統計司2007年1月11日《2006年全國各類傷亡事故情況》。

⑤《中國教育報》2005年12月1日第4版：“溺水已成為中國兒童意外傷害的第一位死因”。

⑥中國衛生部新聞發言人毛群安《中國傷害預防報告》，中國網2007年8月10日。

⑦國務院殘疾人工作委員會副主任、中國殘聯主席鄧樸方抽樣調查結果，中國網2006年12月1日。

⑧新華網北京2003年9月2日電。