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隨著經濟全球化的深入發展，世界各國正經歷著前所未有的深刻變化，國際局勢復雜多變。盡管和平與穩定仍然是世界各國發展的主流，但由于人類生產和資本的無限擴張、區域發展失衡、全球性貧富差距加劇，導致威脅世界安全的公共危機事件更加多元。而國內伴隨著改革開放所取得的巨大成就，發展中的不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，各種矛盾的凸顯也不期而至，國內外形勢的復雜多變給中國的危機管理帶來了前所未有的挑戰。

一、公共危機管理是世界性難題

公共危機管理是公共管理中應對危機狀態的一種形式，具體是指發生危機時，政府所采取一系列措施，通常被稱為緊急事件管理(Emer-gencyManagement)或災難風險管理(DisasterRiskManagement)。［1］按照引發公共危機事件的動因，可將其分為兩類：一是由不可抗力引發的自然因素，如地震、洪水、海嘯等引起的公共危機事件；二是因人為因素引發的公共危機事件，如經濟危機、技術危機、政治危機和社會危機。西方學術界對公共危機管理的研究形成了豐碩的研究成果，如芬克(Fink)的四階段生命周期理論、米特羅夫(Mitroff)的五階段理論、社會風險管理理論等，這些研究對我國公共危機事件管理的應對具有借鑒意義。可以說，公共危機事件是世界共同面對的，只是因為各國制度、歷史、國情不同，程度有別而已。公共危機管理是世界性難題，它一方面由公共危機事件的特征決定，另一方面現代化帶來的社會的脆弱性也加劇了公共危機事件的破壞力，增加了公共危機事件的管理難度。

公共危機事件的特征決定了公共危機管理的難度。第一，公共危機的突發性和緊急性是世界危機管理的一大難點。由于公共危機往往在意想不到、沒有準備的情況下突然爆發，因而使危機管理者措手不及，特別是面臨巨大的沖擊力、破壞力，往往使指揮者遇到諸如信息不暢通、技術手段欠缺、物質保障不到位等巨大挑戰。第二，公共危機的擴散性和易變性是世界危機管理的又一難點。由于公共危機的起因不清楚，或者是單一的原因所致，或者是多種復雜的因素造成，以致使公共危機朝多變方向發展，導致危機呈現擴散性和易變性，因而對危機管理者的預判能力是嚴峻的考驗。第三，公共危機巨大的危害性和破壞性是世界危機管理面臨的又一難點。公共危機的危害性和破壞性往往分為有形、現實的以及無形、長遠的。前者包括物質財富毀于一旦，鮮活生命瞬間消失。巨大的危害性和破壞性給危機管理者帶來難以招架的困難，一旦處置遲緩便可發生次生災害。公共管理的危害性及破壞性還表現在無形而長遠的危害，例如公共危機造成人們心理、精神傷害，相關地區形象破壞、社會基本價值觀受到挑戰和威脅，這種無形而長遠的破壞性往往更難消除，而這些卻恰恰容易被危機管理者所忽略。總之，公共危機事件的突發性、緊急性、擴散性、易變性、危害性和破壞性使它成為世界性難題。

現代化帶來了社會的脆弱性，進一步增加了公共危機事件的管理難度。其一，人類社會在自然災害面前表現出社會的脆弱性。生態環境的惡化、世界人口的急劇膨脹、各類資源逐步枯竭等因素所導致的全球氣候變暖、化學污染生活垃圾排放過量、臭氧層空洞面積增大等問題最終很有可能引發全球性的生態災難，這種破壞力無人準確預見。其二，現代化技術使人類社會在公共危機面前變得更脆弱。試想，同一危機事件發生在高樓林立的大都市或一馬平川的郊外，其損失顯然不同，而如今繁華的都市卻恰恰成為全球追求的目標。其三，盡管現代社會分工的專業化將社會各部門緊密地聯系起來，但卻無法準確界定應對公共危機事件的責任主體，而這正是社會脆弱性的表現之一。正如德國社會學家烏爾里希•貝克所言，在現代化進程中，“越來越多的破壞力被釋放出來，即便人類的想象力也為之不知所措”。［2］

總之，現代化在促進科學技術發展，人類社會進步的同時，也激化了人類社會發展中的固有矛盾，增加了社會的脆弱性，進而使公共危機管理成為擺在世界各國面前的難題。

二、當前我國公共危機管理面臨的挑戰

目前，中國社會群體性突發事件的發生頻率及規模均呈現出快速增長的趨勢，［3］再加上中國社會面對的自然災害、意外事故等公共危機事件此起彼伏。這表明，“當代中國社會因巨大的變遷正步入風險社會，甚至將可能進入高風險社會”［4］，又由于我國正處在社會轉型期，各種發展機遇與矛盾并存，因而使我國的公共危機管理面臨著更大的挑戰。

（一）社會結構的深刻變化給公共危機管理帶來了新考驗

轉型期，我國的社會結構發生了深刻變化，諸如組織結構、人口結構、家庭結構、就業結構、城鄉結構的改變都給公共危機管理帶來了新的考驗。第一，從“單位人”到“社會人”，加大了公共危機管理的成本和難度。改革開放以來，我國社會結構的一個顯著變化是組織結構的變化，大量的社會成員從“單位人”轉變為“社會人”。據統計顯示，在城市就業總人口中，“單位人”過去占95%以上，如今僅為25%左右［5］。因而，過去發生公共危機事件，可通過單位動員整個社會成員，隨著單位組織管理網絡的弱化，政府必須面對無數分散的個體，無形中加大了公共危機管理的成本，增加了自上而下統籌危機管理事務的時間。第二，大量的流動人口涌入城市，增加了危機分攤的難度。城市化進程帶來了大量的流動人口，例如據《2011北京社會建設分析報告》的調查顯示，僅北京市登記的流動人口就占到全市實有人口的40%，大量的流動人口對經濟社會資源環境帶來了嚴峻的挑戰，其挑戰性在世界各國的社會轉型過程中前所未有。另一方面，流動人口在對城市的發展建設做出巨大貢獻的同時，其住房、就業、子女就學、勞動權益保障等問題也困擾著他們，并容易產生不滿情緒。可見，當前我國的公共危機管理既要注意到人口與資源之間的矛盾，又要關注因社會不公所產生的矛盾。第三，家庭結構的變化削弱了傳統的依靠家庭來抵抗危機的能力。按照聯合國的標準，2000年我國65歲及以上老年人占總人口的比重就已達到7%，即進入了老齡化社會。［6］雖然我國已進入第二大經濟實體的行列，但人均發展水平尚處于世界中下水平時，老齡化程度卻相當于發達國家，呈現出“未富先老”的特征。與此同時，生育政策使核心家庭，即父母和一個子女組成的家庭成為主流家庭模式。隨著獨生子女們重新組建家庭，家庭結構變為“421”家庭，即4個老人，兩個獨生子女，第三代獨生子組成的家庭。家庭結構的變化削弱了傳統的依靠家庭來抵抗危機的能力。在這種背景下，政府需要拿出雄厚的資金建立全民社會保障體系抵抗不可預知的風險，這對公共危機管理而言將是一個龐大且漫長的工程。

（二）中國社會生活網絡化加劇了公共危機管理的艱巨性

隨著電腦普及和現代互聯網技術迅猛發展，中國社會步入了生活網絡化時代。據《第28次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2011年6月底，我國網民規模已達4.85億。網絡社會的崛起在給公共危機管理帶來便利的同時，也給我國公共危機管理帶來了管理的艱巨性。第一，互聯網技術加快了公共危機事件的蔓延速度。互聯網未普及之前，人們對公共危機事件的了解通常來自官方的媒體，因而官方媒體對公共危機事件的報道具有絕對的主動權，不僅可進行選擇性的報道，還可在適當的時候以民眾易于接受的方式安撫人民受傷的心靈，幫助大家克服恐懼心理，引導公共危機事件向良性發展。隨著互聯網技術的迅猛發展，民眾獲取信息的方式更為便利，一旦發生影響較大的危機事件，世界各國網友第一時間分享信息，使公共危機事件迅速成為地球村村民熱議的焦點，無形中加劇了事件的蔓延速度。第二，“微博”在中國社會生活網絡化中占據主導地位，但“微博”所帶來的謠言、假新聞等也使公共危機管理更棘手。據《第28次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，2011年上半年國內“微博”用戶數量增幅達到1.32億人，增長率高達208.9%。媒體人閆鵑和俞菀將國內“微博”的快速崛起形容為“忽如一夜春風來，千戶萬戶微博開”。［7］盡管“微博”給中國社會帶來了新的活力，但其負面效應也逐步顯現。這種無邊界的開放式傳播，已經給我們帶來了色情、虛假、垃圾甚至反社會等信息的超載和無序。假新聞、謠言、人肉搜索和網絡暴力等現象時而發生，例如國內由“微博”快速傳播的“新疆滴血食物傳播艾滋病”、“玉樹將發生8.6級大地震”等謠言，造謠者雖已被繩之以法，但卻給廣大受眾帶來了強烈的心理沖擊。這說明，在公共危機事件的發展過程中，信息和受眾心理的互動過程可能在一定程度上強化公眾感知危機事件的強度，甚至由此產生恐懼等心理，進而引發危機事件的次生災害。另一方面，“微博”等網絡技術的匿名性、可操縱性也為對敵分子組織策劃危機事件提供了技術條件。他們通常精心選擇議題，具有煽動性帖子，利用掌握的資源大量轉帖、跟帖、評論，最后再利用傳統媒體的報道，迅速將公共危機事件蔓延至整個社會乃至全球。可見，互聯網技術的負面效應使公共危機管理面臨更大的挑戰。第三，利用互聯網犯罪成為公共危機事件的新動向。黑客們大量入侵商業信息，竊取經濟機密，不健康網絡游戲、色情、暴力等有害信息對各國網民的精神侵害等。例如國內2011年11月破獲的“網絡集體吸毒”案件中，利用互聯網吸毒販毒違法犯罪嫌疑人竟達12125名。可見，如何及時發現互聯網犯罪無疑對公共危機管理的技術性提出了更高的要求。總之，中國在短時間內邁進了網絡社會的時代，網絡化已滲透至中國社會生活的各個領域，這把雙刃劍加劇了我國公共危機管理的艱巨性。

（三）經濟全球化的負面效應使公共危機管理面臨多重挑戰

20世紀80年代，西方國家主張建立全球貿易自由化體系，提出資本的跨國界自由流動、拆除國家之間的關稅壁壘、抵制貿易保護主義等理念，旨在使西方的跨國公司迅速占據國際市場，賺取更多的利潤。經濟全球化背景下，國與國之間的經濟依存，更多地表現為政治、技術、文化上的互相依存。發生在任何國家的孤立危機事件，如果控制不當，都能帶來牽一發而動全身的復雜影響。例如歐盟債務危機不僅殃及歐元區內部國家出現多米諾骨牌效應，而且使他國對歐盟貿易的損失也難以估計。可見，當今的公共危機已經具有了超國家的屬性，經濟全球化的負面效應正影響著我國的公共危機管理。一方面，過去受強調經濟快速增長發展理念的影響，我們并沒有將應對公共危機管理納入到工業化發展的總體規劃中來。改革開放初期，各地政府一味追求GDP的快速增長，工業化進程對資源、土地等的消耗帶來了諸如環境污染、能源供應緊缺等現實問題。再加上，過去的發展規劃及對政府官員的政績考核始終側重經濟層面，忽視公共危機管理、社會服務等社會建設領域，這給日后的公共危機管理應對埋下了諸多隱患。另一方面，中國在經濟全球化過程中迅速崛起的事實，也使我國承擔著更多的經濟風險和責任。我國對外需面臨人民幣升值的壓力、諸如反傾銷等各種貿易摩擦。與此同時，與其他現代化經濟發展的過程相比，因勞資矛盾帶來的社會風險也與日俱增。可見，轉型期我國的公共危機管理應對既要考慮到本國的經濟、政治利益，又要兼顧因經濟化浪潮所帶來的諸如能源、環境、勞資關系等問題，由此也增加了國內公共危機管理預測以及應對決策的難度。

（四）道德文化建設的艱巨性給公共危機管理帶來了復雜性

在公共危機事件中，諸如誠信缺失、價值沖突、道德失范等社會危機已經成為新形勢下各國面對的難題。社會危機背后隱藏的深層次問題，實際上是民眾因價值分化、價值沖突所引起的價值共識危機。如果一個社會的大多數成員能共同認可某一核心價值體系，那么當它面對諸如海嘯、地震，甚至經濟、技術危機時，仍然能表現出強大凝聚力，而這正是應對公共危機事件的關鍵所在。目前，受各種因素的影響，我國在公共危機管理應對中面臨著更為復雜的人文環境。一方面，冷戰結束后，西方國家對社會主義國家推行和平演變的戰略仍然未變，正如美國蘭德公司于1996年曾向美國政府提出的對華戰略，即“西化、分化中國，使中國的意識形態西方化，從而失去與美國對抗的可能性。”［8］現實是，西方價值觀所奉行的極端個人主義、拜金主義、享樂主義等腐朽思想無孔不入地侵襲著我國思想道德建設。另一方面，我國改革發展中不可避免的矛盾、社會不公、少數干部腐敗、作風不端等問題不斷反映到群眾的頭腦中去，對我國社會主義核心價值觀建構均形成了一定的干擾。少數人道德淪喪、誠信缺失時有發生，食品安全事件、環境破壞案例、制假販假等都與公共危機管理有著千絲萬縷的聯系。例如，2011年11月破獲的消防器材造假事件正是對公共危機管理最現實的警示。可見，思想道德建設的艱巨性使我國公共危機管理更加艱難。

三、轉型期加強公共危機管理的思考

黨的十七大提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”的任務，旨在規范社會行為、協調社會關系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險。公共危機管理作為社會管理中的重要組成部分，其應對問題自然成為題中應有之義，筆者針對公共危機管理的難度和獨特性，結合世界各國應對危機管理的經驗和不足，從我國轉型期特有的經濟社會背景出發，提出應對公共危機管理事件的具體思路。

第一，樹立公共危機應急管理的防范意識。我國傳統的公共危機應急管理以公共危機的偶發性為前提假設，各級領導干部及國內民眾的危機發生意識普遍淡薄、危機管理的觀點滯后，認為公共危機并非經常發生，導致應對公共危機的知識匱乏、救災器械簡單等問題。對此，國家危機管理部門應以高度的責任感，對可能發生的公共危機從思想上、組織上和物質上做好防范準備，特別是樹立建立現代化公共預警機制、應急響應機制、群防群控機制的思想意識。由于公共危機具有超國家屬性，而且一些突然性事件的背后也存在著漸變性和量變過程，因而危機管理者應站在更高的視野，關注世界各國的危機動向，特別是政治危機、經濟危機、社會危機的苗頭。要想做到防患于未然，樹立公共危機應急管理的意識是前提。

第二，建立現代化的信息系統和預警系統。目前，發達國家已陸續建立了公共危機應急管理體系，其基本內容包括危機評估系統、信息系統、預警系統、技術支持系統、機構系統、政策系統和物資保障系統。從近幾年我國應對公共危機的實踐看，我國政府具有資源共享和強有力的動員能力，每每發生重大公共危機事件，國家管理者都能第一時間抵達現場，指揮各部門緊密合作，保證全國的物資、救災器械等資源及時送達。可以說，“一方有難八方支援”、“集中力量辦大事”的救災精神體現出我國公共危機應急管理體系中機構系統、政策系統、物資保障系統較為完善。相比之下，信息系統、預警系統卻較為薄弱。在提升信息系統方面，從匯集、分析、危機信息入手。首先，建立綜合性的輿情匯集機制，在基層設置輿情信息匯集點，及時了解各地輿情動態。其次，建立與輿情匯集機制配套的輿情信息分析機制，把握輿情的發展、演變過程、分析輿情的規律性特征。面對公共危機事件的發展，對輿情信息分析應在鑒別信息真偽、在把握整體態勢、發現苗頭動向、預測發展趨勢上做足功夫。最后，設立公開危機動態信息的具體要求。一方面應向民眾危機事件的發展動態，避免因信息閉塞和信息不準所造成的混亂。另一方面，還應與各相關單位建立聯動機制，確保輿情信息的迅速溝通和共享。此外，預警系統包括危機到來時發出警報和預警演練兩部分。前者需要明確危機事件的等級，我們可借鑒美國在防恐中國土安全的預警體系的做法，將危機程度由低到高分為綠、藍、黃、橙、紅不同級別，公眾通過識別顏色標識判斷危機的強弱。再者，各級政府應高度重視公共危機管理的實地演練，針對如何提高危機管理的應變能力，如何降低生命財產的損失程度，如何將痛苦和破壞降低到最低點等進行預演，以提高應對危機管理的水平。

第三，提升各級政府領導干部應對風險的能力。應對公共危機管理各級政府領導干部是關鍵，對公共危機管理人才的培養不容忽視。首先，應發揮各級黨校、行政學院的培訓作用，專項定期輪訓公共危機管理干部，設置針對性的課程，并將學習和考核結合起來。其次，鼓勵各級領導干部還要努力學習國外危機管理經驗，包括危機管理的理念，如建立首長負責制的中樞指揮系統、媒體積極介入以及理性的國民危機意識教育等相關理論，都有必要拿來學習為我所用，以更好地處置突發事件。最后，各級領導干部應牢記危機管理的本質是“對人的管理和服務”的理念，踐行調查研究作風，在走基層的常態過程中體察社情民意，特別是對流動人口、“社會人”給予更多的關心和愛護，幫助他們排憂解難、解疑釋惑，消除他們的愁緒，為解決社會問題，化解社會矛盾，維護社會治安，應對社會風險出謀劃策、親歷親為，從而將社會危機化解在萌芽中。

第四，強化互聯網技術在應對公共危機管理中的特殊作用。首先建立和培養國家門戶網站成為，明確互聯網的戰略性發展方向，并有意識地使之成為傳播信息、學習知識、宣傳黨的理論和方針政策的平臺。其次，強化網絡監管部門嚴格執法，依法對網站信息進行監督，樹立防范意識；確保網絡信息內容的合法化及健康化；加大互聯網法治宣傳力度，提高全社會的網絡文明意識，維護互聯網健康發展。最后，各網絡媒體應發揮其應有作用，抵制迷信、反科學及低俗惡俗化的信息，以防止不良信息給網民帶來恐慌，從而現實公共危機管理防患于未然。