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伴隨著非政府組織的發展，公共危機管理的理論和實踐也發生了相應變化，由以政府為單一主體的公共危機管理轉變為以政府為主導、全社會共同參與的公共危機治理。公共危機治理引入非政府組織力量，能夠充分發揮非政府組織的優勢以彌補政府管理的不足，提高公共危機治理的效果，促進我國公民社會的進一步成長。

一、非政府組織的涵義

非政府組織為NGO（Non-GovernmentalOrganization）的直譯，我國官方文件里一般稱之為民間組織。關于非政府組織的涵義，目前國際社會普遍認可的是美國著名學者萊斯特•M•薩拉蒙提出的非政府組織定義，即非政府組織泛指非政府的、非營利性的，致力于公益事業的社會中介組織。這一概念主要是指處于政府與私營企業之間的那塊制度空間，它是現代社會結構分化的產物，是一個社會政治制度與其他非政治制度不斷趨向分離過程中所衍生的社會自組織系統的重要組成部分。

二、非政府組織參與公共危機治理的意義

（一）有利于整合社會資源

非政府組織作為一種社會組織，具有廣泛的社會聯系性和社會代表性，在信息收集、傳遞和資源整合方面具有優勢。危機通常產生于社會基層，非政府組織憑借與社會公眾的密切聯系，能夠從民間的視角出發及時發現危機的根源和苗頭，并將危機信息傳達給政府和社會，從而避免危機事件的發生。當公共危機爆發時，非政府組織則具有匯集各方資源和社會資本的優勢，憑借其廣泛的社會基礎進行社會動員，凝聚和整合人、財、物等資源，從而有效降低政府危機治理的成本。

（二）有利于提供專業化幫助

非政府組織往往在某一領域具有專業知識和技能，可以為公共危機的治理提供專業化幫助。在危機爆發前，非政府組織能夠從專業化角度判斷公共危機的等級，協助政府制定危機預案；在危機爆發時，非政府組織能夠提供專業救援和管理，彌補政府管理的不足；在危機爆發后的恢復過程中，非政府組織能夠開展專業心理輔導，鼓勵危機事件中受影響的群體樹立生活和工作的信心，維護社會的穩定。

（三）促進公共危機治理理念的樹立

傳統的公共危機管理認為政府是公共危機治理的唯一主體，但是隨著公共危機事件日益呈現的突發性、公共性、多樣性和緊迫性，公共危機處理的主體和模式開始發生變化，形成"多元主體論"的公共危機治理格局。在公共危機治理中，政府不再是唯一主體，而是強調治理主體的多元化，將非政府組織、社會公眾、企業和媒體等社會力量納入危機治理中，形成公共危機治理的社會網絡。

三、非政府組織參與公共危機治理的現實困境

（一）法律保障不到位

目前我國關于非政府組織參與公共危機治理的相關法律法規還不足，2007年通過的《中華人民共和國突發事件應對法》作為我國公共危機管理的基本法，并沒有將非政府組織納入危機治理主體中來，而且各級政府的公共危機應急預案也都沒有具體規定非政府組織在危機治理中的權利和責任。對非政府組織的管理還沒有納入法制化軌道，使其在公共危機治理中缺乏合法性地位，也導致其在危機治理中的權利、責任、義務以及善款的募集、管理和使用的不明確，難以有效參與公共危機治理。

（二）社會公信力不足

受傳統行政管理體制的影響，"家長式"管理的政府一直處于強勢地位，非政府組織并沒有得到政府和社會的足夠重視。而且由于我國非政府組織的發展還不完善，社會地位和社會影響力還有待提高，也嚴重影響了非政府組織的公信力。因此當危機事件爆發時，公眾還是過多依賴政府進行解決，而對非政府組織缺乏社會認同。

（三）協調機制紊亂

傳統的公共危機管理模式是以全能型政府為單一主體，使公共危機的應對實際上成為了政府的內部事務，忽視了非政府組織等社會力量在公共危機處理中的重要作用。即使非政府組織參與公共危機處理，政府對非政府組織也只是采取自上而下的命令式管理，使非政府組織被動接受既定決策，二者之間形成支配與被支配的關系，缺乏合理分工和溝通協調。政府對非政府組織缺乏統一指揮和協調，從而導致非政府組織在危機治理中力量分散、效率低下并缺乏自主性。

四、非政府組織參與公共危機治理的路徑選擇

（一）政府扶持非政府組織參與公共危機治理

1、保障非政府組織參與公共危機治理的法律地位公共危機治理關系到公共利益，但由于我國非政府組織的發展還不健全，而且其參與危機治理的法律地位還不明確，因此需要制定相關法律對非政府組織進行強有力的監管，在權責分明的基礎上實現協同治理。一方面，應盡快出臺關于非政府組織的相關法律，以法律的形式明確非政府組織的地位、權利、責任、工作程序、資金管理和監管，保障非政府組織的法律地位，增強其社會公信力。另一方面，盡快制定關于非政府組織參與公共危機治理的相關法律，保障其參與治理的權利，暢通其參與的渠道，界定其與政府在危機治理中的關系，規范其在危機治理中的行為方式和運行機制，為非政府組織參與公共危機治理提供法律依據。

2、改革非政府組織的管理體制我國非政府組織的建立存在雙重管理體制，登記管理機關和業務主管機關相分離。這種雙重管理體制制約了非政府組織的建立和獨立發展。因此在理論與實踐中，需要改革政府對非政府組織的管理體制。一方面，要降低非政府組織的準入門檻，簡化登記程序，引導非政府組織建立和運作的正規化；另一方面，要由政府直接監管向間接監管轉變。即政府主要以經濟手段、財政稅務手段以及法律手段為主，行政手段為輔的監管模式，通過經濟和法律杠桿進行監管。

（二）非政府組織增強自身公共危機治理的能力

非政府組織不應過于依賴政府財政撥款，而應培育自身的籌資能力，在堅持非營利性宗旨的同時，廣泛吸收營業收入、會費收入和社會慈善捐助，為參與公共危機治理提供充足的資金保障。另一方面非政府組織要創新人才進入、培訓與激勵機制，吸引更多的專業化人才加入進來，從而不斷壯大組織隊伍，同時，非政府組織還要定期開展危機處理的培訓和演習，增強危機處理能力。

另外，非營利組織還應建立公共危機治理的評估機制。非政府組織參與危機治理本身就是一種自我考察和檢驗方式，在危機處理的實踐中，會發現到平時難以察覺到的缺陷，從危機中吸取經驗和教訓，更加客觀地評估并完善公共危機處理方式，提高自身參與公共危機治理的有效性。五、結語伴隨著治理理論的深入，我國致力于建立有限型政府，發展非政府組織，而基于治理理論的公共危機治理理論也在逐步成熟并付諸于實踐。政府作為公權力的代表，擔負著公共治理危機的主要責任，同時也亟需非政府組織等各種社會力量的有效參與，增強社會自我組織管理能力，共同應對公共危機事件，并在公共危機的協同治理中，實現政府職能的轉變和公民社會的構建。