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提要：目前，非營利組織與政府合作的作用已經(jīng)被許多學(xué)者重視。但由于對(duì)抗關(guān)系的歷史缺位，使我國非營利組織在這種合作關(guān)系中缺乏獨(dú)立性從而無法使兩者建立真正的合作關(guān)系。在兩者的合作中加入競爭的因素，從而建立一種合作中進(jìn)行競爭的新型關(guān)系，對(duì)于解決我國非營利組織與政府關(guān)系目前存在的問題有著重要的作用。

關(guān)鍵詞：非營利組織合作關(guān)系競爭對(duì)抗關(guān)系

一、國家與社會(huì)二分模式的缺位：歷史上的關(guān)系

非營利組織與政府的關(guān)系無疑是一個(gè)敏感的話題，因?yàn)檫@往往會(huì)涉及到我國民間組織、社團(tuán)與政府關(guān)系的一些敏感政治現(xiàn)實(shí)。從筆者掌握的資料來看，目前我國學(xué)者對(duì)這個(gè)問題所做的專門研究并不多，大多數(shù)學(xué)者的論述往往是連帶性的談到這個(gè)問題，并且其關(guān)注點(diǎn)大多是放在非營利組織與政府的合作上。他們通過運(yùn)用“市場失敗”與“政府失敗”這兩種理論，強(qiáng)調(diào)市場與政府由于本身存在的缺陷而導(dǎo)致運(yùn)作的無效率，從而提出用一個(gè)獨(dú)立于政府與市場的非營利組織作為一種補(bǔ)充的手段來與政府合作解決社會(huì)問題。

然而非營利組織決不是單純?yōu)榱私鉀Q效率問題而出現(xiàn)的。作為公民社會(huì)的一個(gè)重要力量，防止、削弱或補(bǔ)救政府與市場對(duì)公眾利益的侵犯是非營利組織的天然使命。一些學(xué)者因而認(rèn)識(shí)到非營利組織與政府還存在一種對(duì)抗關(guān)系[1]。從這個(gè)角度來看，非營利組織與政府的關(guān)系實(shí)際上反映了國家與社會(huì)的關(guān)系。在西方國家，這種對(duì)抗關(guān)系無疑與其國家與社會(huì)二分對(duì)立關(guān)系模式是一致的，體現(xiàn)了限制政府權(quán)力、保障個(gè)人自由的西方政治文化傳統(tǒng)，在一定程度上它也是“小政府，大社會(huì)”的政治制度的直接產(chǎn)物。這些與對(duì)抗關(guān)系具有內(nèi)在一致性的政治傳統(tǒng)及社會(huì)制度，使非營利組織在與政府合作中有了抵御政府過分侵犯的屏障，得以保持自身的獨(dú)立性，成為政府真正的合作伙伴而不是政府的附庸。可以說，這些主要關(guān)注于限制政府權(quán)力，保護(hù)公民合法權(quán)利、自由的制度設(shè)計(jì)以及政治文化傳統(tǒng)，構(gòu)成了西方國家非營利組織處理與政府關(guān)系的制度平臺(tái)與社會(huì)基礎(chǔ)。

正是在這種歷史傳統(tǒng)基礎(chǔ)上，一些西方學(xué)者強(qiáng)調(diào)非營利組織與政府要緊密合作而避免對(duì)抗或不合作所帶來的消極后果。美國著名非營利組織研究專家薩拉蒙，根據(jù)政府對(duì)非營利組織的支持力度要遠(yuǎn)大于私人的支持這個(gè)事實(shí)，從而提出要對(duì)非營利部門與政府之間必然存在對(duì)抗關(guān)系或零和博弈的種種理論觀點(diǎn)進(jìn)行質(zhì)疑。[2]（第265-267頁）西方發(fā)達(dá)國家，尤其是美國的情況也證明了這點(diǎn)。相對(duì)其他國家來說，這些國家的政府給予非營利組織比較多的支持而比較少的干預(yù)它們的行動(dòng)。這種良好的協(xié)作關(guān)系似乎與前面講到的“國家與社會(huì)”二分對(duì)立的模式相矛盾，但是這兩者是有內(nèi)在的聯(lián)系的。因?yàn)橹挥袊遗c社會(huì)之間有了明確的界限，通過制度來限制政府權(quán)力防止它越過界限而侵犯社會(huì)利益，這種和諧的關(guān)系才能得以建立與維持。在這樣一種社會(huì)、政治制度條件下，政府不得不在給予支持的同時(shí)自覺尊重非營利組織的相對(duì)獨(dú)立性與合法權(quán)利，使雙方成為真正的合作伙伴。

與西方的國家與社會(huì)二分模式不同，我國國家與社會(huì)關(guān)系具有國家權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行滲透與控制的特點(diǎn)，這使得作為社會(huì)利益以及力量的代表的非營利組織（第三部門）不得不以依靠政府以獲得政治合法性，從而處于“半官半民”的尷尬地位。[3]因此有學(xué)者認(rèn)為，我國非營利部門（第三部門）的發(fā)展與西方發(fā)達(dá)國家具有很大的不同。“西方的第三部門是在已成現(xiàn)實(shí)的公民社會(huì)內(nèi)部產(chǎn)生與發(fā)展的，它并不需要為實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)而奮斗……然而中國的第三部門卻需要為建立公民社會(huì)而奮斗，而且它的許多同仁也是以此為抱負(fù)的。因此如果說西方第三部門的意義不限于一般的慈善與公益，它還意味著對(duì)公民權(quán)利與公民義務(wù)的新的理解，那么中國第三部門發(fā)展的意義就更是如此，因?yàn)樗鼘?shí)際上要從爭取最起碼的公民參與空間做起。”[4]（第236頁）

而從我國非營利組織發(fā)展的歷史來看，新中國成立到改革開放這段時(shí)間，我國非營利組織受到了政府比較嚴(yán)格的控制，許多非營利組織被迫掛靠政府部門而成為政府治理社會(huì)的助手。政府甚至設(shè)置許多事業(yè)單位或政府機(jī)構(gòu)來取代非營利組織應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)職責(zé)，例如有學(xué)者就指出行業(yè)協(xié)會(huì)的職能被政府的行業(yè)主管機(jī)構(gòu)所取代。[5]（第95頁）因此，非營利組織與政府的對(duì)抗關(guān)系幾乎不存在。這種對(duì)抗關(guān)系的歷史缺位意味著在過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、政治體制內(nèi)，非營利組織無法在面對(duì)政府的某些不合理行為時(shí)維護(hù)自己的合法合理權(quán)利。這無疑使得非營利組織與政府在雙方的合作中，都不習(xí)慣將組織的獨(dú)立性作為一個(gè)重要因素來考慮，更無法在制度上對(duì)非營利組織的獨(dú)立性給予充分的尊重，從而使得非營利組織對(duì)政府的依從以及政府對(duì)非營利組織的干預(yù)都變得順理成章。

理解我國國家與社會(huì)二分關(guān)系模式的歷史缺位以及我國非營利組織與政府關(guān)系在過去幾十年的歷史是非常重要的。因?yàn)檫@樣我們才能真正消化國外學(xué)者一再強(qiáng)調(diào)非營利組織與政府合作的各種論述，并同時(shí)對(duì)目前我國非營利組織與政府關(guān)系的現(xiàn)實(shí)情況有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)。固然，我國非營利組織與政府的合作無疑是很重要的，因?yàn)楦母镪囃雌诘姆N種社會(huì)問題需要政府與非營利組織合作解決。但是，非營利組織在一定程度上向政府爭取更多的公共事務(wù)參與權(quán)以及獨(dú)立性也是很重要的，因?yàn)楹献髦黧w的獨(dú)立性是雙方合作的前提，沒有獨(dú)立，就沒有真正的合作，只會(huì)出現(xiàn)尷尬的合作。

二、尷尬的合作：改革中的狀況

改革開放給我國非營利組織與政府關(guān)系帶來了一系列的變化，但這并不意味著國家與社會(huì)二分關(guān)系的歷史缺位的問題已經(jīng)解決。“改革導(dǎo)致了社會(huì)權(quán)力的重新分配，盡管社會(huì)領(lǐng)域獲得社會(huì)權(quán)力仍然有限，但政治領(lǐng)域‘一統(tǒng)天下’的局面畢竟被打破了。然而，社會(huì)領(lǐng)域的自治進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場化進(jìn)程卻不可同日而語，時(shí)至今日，社會(huì)領(lǐng)域基本上仍處于政府的全面控制之下，社會(huì)領(lǐng)域的改革還處于‘初級(jí)階段’”。[6]（第82頁）在這樣一種條件下，非營利組織的獨(dú)立性無疑受到很大的制約，進(jìn)而影響到其與政府的合作。

比起西方國家非營利組織與政府的合作關(guān)系，我國非營利組織在與政府的合作中缺乏獨(dú)立性已經(jīng)成為大多數(shù)學(xué)者的共識(shí)。美國學(xué)者朱莉·費(fèi)希爾在討論非政府組織（NGO）的自治問題時(shí)，提出自治的七個(gè)因素：組織的承諾、財(cái)政分散、公眾基礎(chǔ)、技術(shù)專長、社會(huì)和管理知識(shí)、策略知識(shí)。[7]（第74頁）非政府組織屬于非營利組織范疇內(nèi)的一種，因此我們可以參考朱莉·費(fèi)希爾的理論，來對(duì)我國非營利組織在與政府的合作中的自治及獨(dú)立性進(jìn)行分析。

第一，組織的承諾及其使命。明確對(duì)公眾的承諾及其擔(dān)負(fù)的使命是保證非營利組織獨(dú)立性的首要條件。因?yàn)檫@意味著非營利組織能夠清楚的意識(shí)到自己存在的價(jià)值以及自己的立場和責(zé)任，從而在與政府合作中有意識(shí)的維持自身的獨(dú)立。而我國有許多非營利組織是基于政府的需要而成立，因此其存在的價(jià)值在于協(xié)助政府的工作而不是履行對(duì)公眾的承諾或社會(huì)使命，從而導(dǎo)致它們?nèi)狈σ粋€(gè)明確的組織宗旨與使命。[8]（第71頁）

第二，多元化的財(cái)政來源，而不過分依賴政府。根據(jù)一些學(xué)者的調(diào)查，1998年度，被調(diào)查的我國非營利組織的財(cái)政收入中有50%以上來自于政府的財(cái)政撥款、補(bǔ)貼以及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，而會(huì)費(fèi)僅占21%[8]（第58頁）顯然，我國非營利組織財(cái)政來源比較單一，而且主要依賴于政府。從數(shù)據(jù)上看，政府的財(cái)政支持要比會(huì)費(fèi)收入的兩倍還要多，這意味著我國非營利受到政府的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其組織成員的影響，這使得非營利組織在其成員的合法權(quán)利受到政府侵犯時(shí)缺乏足夠的維護(hù)能力。

第三，良好的公眾基礎(chǔ)。作為為公眾服務(wù)的組織，良好的公眾基礎(chǔ)是非營利組織維持獨(dú)立生存的基本社會(huì)條件。然而根據(jù)上面所提到的調(diào)查，1998年我國非營利組織的收入中，募捐收入只有2.18%，而服務(wù)營業(yè)收入只占6%。這意味著我國許多非營利組織得不到廣大公眾的支持，缺乏社會(huì)公信度。[8]（第70頁）公眾并不熱心捐款或以負(fù)費(fèi)方式接受它們的服務(wù)。從這個(gè)角度來看，我國非營利組織除了極個(gè)別之外，大多數(shù)并不具備良好的公眾基礎(chǔ)。

第四，能力。在這里包括非營利組織的管理能力、技術(shù)專長及其影響社會(huì)、政府的能力。較高能力往往會(huì)使非營利組織獲取更多的獨(dú)立性。我國非營利組織運(yùn)作能力的不足已經(jīng)被許多學(xué)者關(guān)注，例如專業(yè)人才的缺乏、效率不高問題。然而，非營利組織對(duì)社會(huì)以及政府的影響能力更為重要。根據(jù)一些學(xué)者的調(diào)查分析，我國非營利部門1998年的支出只占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的0.46%，這與荷蘭（15.3%）、以色列（12.6%）、美國（6.9%）相差甚遠(yuǎn)。[9]（第112頁）這意味著非營利組織由于經(jīng)濟(jì)能力的限制，在社會(huì)公共事務(wù)上的影響力仍然有限。而我國非營利組織對(duì)政府公共政策的影響較小的情況也被學(xué)者所證明。幾乎有40%的非營利組織在1998年一年內(nèi)未向政府提過任何政策建議。[8]（第65頁）

在這四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中，非營利組織的財(cái)政來源無疑是最重要的。因此將我國與國外的非營利組織的財(cái)政收入狀況做個(gè)簡單的比較對(duì)問題的說明有一定的幫助：

圖一是美國學(xué)者薩拉蒙根據(jù)約翰·霍普金斯非營利部門比較項(xiàng)目調(diào)查所得的數(shù)據(jù)總結(jié)。[14]從圖中我們可以看到，這22個(gè)國家的非營利組織的平均財(cái)政收入中，49%來自組織的會(huì)費(fèi)與收費(fèi)，大于來自公共部門的財(cái)政收入。雖然兩者相差不多，但是至少使得非營利組織在政府支持之外仍然有另外一個(gè)更大的財(cái)政來源，從而具有更大的獨(dú)立性。而從我國的情況來看，來自公共部門的財(cái)政來源幾乎是來自非營利組織會(huì)費(fèi)以及自身經(jīng)營的收入的兩倍，這意味著在財(cái)政上對(duì)政府的依賴性很大。

由于缺乏獨(dú)立性，我國非營利組織與政府的合作關(guān)系是一種從屬性的合作關(guān)系。在這種合作關(guān)系中，政府處于主導(dǎo)地位，而非營利組織則受到政府比較大的行政干預(yù)，甚至在人事任免上也是如此。根據(jù)學(xué)者的調(diào)查，我國非營利組織的領(lǐng)導(dǎo)人有49%之前曾在政府部門任職，此外還有28%曾在政府事業(yè)單位任職。[8]（抵2爺）因此，我國非營利組織與政府并沒有構(gòu)成真正的合作伙伴關(guān)系，更像是非營利組織對(duì)政府的一種行政配合或附屬關(guān)系。這樣，作為社會(huì)或民間利益代表的非營利組織在這種所謂“合作關(guān)系”中地位非常尷尬。

這種尷尬的合作關(guān)系必然會(huì)導(dǎo)致兩種后果：第一，在這種合作關(guān)系中，由于非營利組織成了政府的附屬物或半官方機(jī)構(gòu)，很容易像政府部門一樣出現(xiàn)“政府失敗”的情況。這往往會(huì)造成一種“雙損”的結(jié)果：一方面掛靠政府的非營利組織的無效率增加了政府的負(fù)擔(dān)，尤其是增加其財(cái)政上的壓力及其規(guī)模上的臃腫，從而使政府效率更加低下；而另一方面政府的控制使非營利組織無法有效的完成更多的社會(huì)使命，這對(duì)非營利組織來說是一個(gè)沉重的打擊。第二，由于立場模糊，非營利組織難以的代表或維護(hù)社會(huì)公眾的利益，尤其是當(dāng)公眾利益與政府權(quán)力相沖突的時(shí)候。這將進(jìn)而影響到非營利組織的社會(huì)影響力和公眾對(duì)它的支持程度。這兩種情況的發(fā)生表明，目前這種尷尬的合作關(guān)系是與我國社會(huì)發(fā)展的“小政府大社會(huì)”目標(biāo)不相符的。

因此，從目前的情況來看，我國非營利組織不僅面臨著如何與政府更有效的合作，幫助政府解決社會(huì)問題的任務(wù)，同時(shí)還面臨如何在合作中從政府那里爭取更多的自主權(quán)，更多的維護(hù)公民以及自己的權(quán)利，發(fā)展促使社會(huì)力量發(fā)展的歷史使命。而這些都要求我們從新的角度來看待并且改革我國非營利組織與政府的關(guān)系，合作不是唯一的關(guān)系模式，在合作中加入一些競爭的因素，使非營利組織得以通過一定程度的競爭來從政府那里獲得相對(duì)的發(fā)展空間，對(duì)于減少國家-社會(huì)二分關(guān)系的歷史缺位問題是有一定幫助的。

三、合作中的競爭：培植新型關(guān)系

西方國家公共部門之間存在的競爭對(duì)我國非營利組織與政府關(guān)系的改革有著一定的啟示意義。在一些西方學(xué)者看來，公共部門間的競爭是存在的，主要在于兩個(gè)方面：

第一，政府部門內(nèi)部之間的競爭。這包括政府部門中各個(gè)不同機(jī)構(gòu)的內(nèi)部競爭以及不同地區(qū)的政府間的競爭。在這里我們主要關(guān)注政府部門中不同機(jī)構(gòu)的競爭。美國著名學(xué)安東尼·唐斯（AnthonyDowns）在其著作中認(rèn)為，每個(gè)政府部門都有自己的私利，它們?cè)跈?quán)力、資源以及名聲上都存在著激烈的爭奪，尤其是財(cái)政資源上。為了獲得更多的政府財(cái)政資源它們往往會(huì)強(qiáng)調(diào)甚至夸大本部門的職責(zé)重要性以及行政成本。唐斯因而提出，政府可以設(shè)置一些職責(zé)重疊的不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行相互競爭，從而使它們?cè)谙嗷サ母偁幹胁粩嗟谋┞秾?duì)方的真實(shí)行政成本，使政府財(cái)政部門可以根據(jù)各機(jī)構(gòu)的真實(shí)行政成本進(jìn)行財(cái)政配置，縮減不必要的財(cái)政支出，減少財(cái)政壓力。[10]

對(duì)于這種觀點(diǎn)，也有反對(duì)的意見，他們認(rèn)為機(jī)構(gòu)的重疊并不有利于政府對(duì)公民要求的回應(yīng)，并且用競爭的辦法來解決財(cái)政壓力并不一定有效。[11]（第50頁）但是它對(duì)理解過去以及目前我國非營利組織與政府之間存在著的一些競爭有著重要的啟示作用。作為掛靠政府的非營利組織在財(cái)政上主要依賴政府的財(cái)政撥款，這意味著非營利組織與某些政府機(jī)構(gòu)存在著財(cái)政上的競爭。然而，這種競爭仍然是屬于政府內(nèi)部競爭，非營利組織依然是依賴政府，并不能解決我國非營利組織與政府的尷尬合作關(guān)系問題。但這種競爭至少造成兩種有利于解決這個(gè)問題的結(jié)果：第一，它雖然不能使非營利組織形成獨(dú)立意識(shí)，但是它至少使非營利組織認(rèn)識(shí)到，它與某些其職能重疊的政府機(jī)構(gòu)存在一定財(cái)政、社會(huì)事務(wù)管理權(quán)的競爭，例如行業(yè)協(xié)會(huì)與工商局對(duì)企業(yè)的某些市場行為的管理權(quán)的競爭；第二，當(dāng)政府財(cái)政緊張時(shí)，激烈的競爭使一些力量薄弱的非營利組織不得不轉(zhuǎn)向利用民間資源以尋求社會(huì)的支持，因而越來越依賴社會(huì)力量。

第二，社會(huì)公共組織（尤其是非營利組織）與政府部門的競爭。社會(huì)公共組織與政府機(jī)構(gòu)的競爭主要集中在公共物品的提供上面。政府不是公共物品的唯一供給者的理論已經(jīng)得到了許多學(xué)者的承認(rèn)。非營利組織在很多方面都可以提供與政府一樣的公共物品。這就意味著非營利組織與政府可以合作，但也會(huì)存在競爭的可能性。美國學(xué)者文森特·奧斯特羅姆提出的“多中心”理論為這種競爭提供了一定的理論支持。這種權(quán)力分散管轄交疊的“多中心”秩序包括公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)的多中心。在這種條件下，政府不是公共服務(wù)的壟斷者，公民、非營利組織也可以主動(dòng)為社會(huì)提供公共服務(wù)。從而，在公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)中可以引入競爭和半市場機(jī)制，促使公共服務(wù)提供者在競爭中提高效率。[12]（第90頁）

如果說，唐斯的理論使我們認(rèn)識(shí)到非營利組織與政府之間存的確存在著競爭因素的話，那么，文森特·奧斯特羅姆的“多中心”理論則對(duì)我們改變目前非營利組織與政府關(guān)系弊端，建立一種合作中競爭的關(guān)系，提供了一個(gè)從社會(huì)、政治以至具體公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)制度安排的理論依據(jù)。在這樣一種社會(huì)、制度條件下，非營利組織與相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的“政府內(nèi)部競爭”可以逐步發(fā)展成為社會(huì)公共組織與政府之間的競爭。

根據(jù)以上理論的論述，我們基本上可以建立一個(gè)非營利組織與政府的合作中競爭的關(guān)系模式。在這種關(guān)系中，非營利組織與政府共同承擔(dān)為社會(huì)公眾提供服務(wù)的責(zé)任。它們可以采取各種各樣的合作方式來完成自己的責(zé)任，但在合作的同時(shí)也可以進(jìn)行適當(dāng)競爭。競爭的主要內(nèi)容在于兩個(gè)方面：

首先是公共事務(wù)管理的權(quán)力。公共事務(wù)管理不僅是非營利組織與政府的社會(huì)責(zé)任，同時(shí)也是一種實(shí)質(zhì)性權(quán)力。對(duì)公共事務(wù)管理的參與從某個(gè)角度來看也就意味著分享、爭奪公共事務(wù)管理的權(quán)力。從公共事務(wù)管理的總體來看，非營利組織參與公共事務(wù)的管理無疑會(huì)使政府的整體權(quán)力受到一定的削弱。而在具體某個(gè)社會(huì)事務(wù)的管理上，雙方重疊的管理職能使得它們?cè)谠摴彩聞?wù)管理權(quán)上的競爭更加明顯。在西方許多發(fā)達(dá)國家，一些地區(qū)的自愿組織甚至可以提供警察服務(wù)，使這些地區(qū)的政府在社會(huì)秩序管理方面的權(quán)力受到了一定的制約。

其次是資源，主要是財(cái)政資源。財(cái)政資源上的競爭要分兩種情況：一是那些主要依靠政府財(cái)政支持的非營利組織。正如唐斯的理論所論述的一樣，它們與某些政府機(jī)構(gòu)形成了直接的政府財(cái)政資源競爭。另外一種是那些財(cái)政資源不依靠政府的非營利組織，它們與政府機(jī)構(gòu)形成了一種間接的競爭關(guān)系。這是因?yàn)殡p方的財(cái)政資源最終都來自社會(huì)公眾：政府的財(cái)政來源于公眾的納稅，非營利組織的財(cái)政資源來自公眾的捐獻(xiàn)。因此，當(dāng)政府提供的公共服務(wù)缺乏效率并引起公民不滿時(shí)，公民會(huì)減少對(duì)該項(xiàng)服務(wù)納稅的意愿并向政府施加減稅的壓力，而把資源轉(zhuǎn)向更有效率的非營利組織。當(dāng)非營利組織缺乏效率時(shí)也會(huì)產(chǎn)生同樣的結(jié)果。當(dāng)然，要維護(hù)這種關(guān)系，需要有公民能夠?qū)φ愂肇?cái)政等決策產(chǎn)生影響作用的民主制度作為基本條件。然而，有必要指出的是，在特殊的情況下兩者在稅收上的間接競爭會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯拥募ち覡幎贰Ｔ诿绹?0年代，由于聯(lián)邦政府減少財(cái)政開支，地方政府與非營利組織從聯(lián)邦政府那里獲得的資金支持都大大減少，這使得地方政府在稅收上開始打非營利組織的主意：它們或者拖延非營利組織的執(zhí)照辦理來要求它們交納稅金，或者為徹底取消非營利組織的財(cái)產(chǎn)稅免稅特權(quán)找理由。例如科羅拉多州正在修改州憲法，要求非營利組織為其擁有的土地和建筑物交納財(cái)產(chǎn)稅。此外更多的地方政府用收取“服務(wù)費(fèi)”的方式來向非營利組織要錢，像紐約州雪城（Syracuse）市的市長就威脅說，非營利組織要么交錢，政府提供服務(wù)；要么不交錢，政府停止給它們提供服務(wù)。[13](第97頁)

這種在合作中競爭的關(guān)系無疑與我國目前存在的非營利組織與政府的關(guān)系是不一樣的。在這種關(guān)系里，非營利組織與政府的競爭使它們不得不在合作中保持清醒的獨(dú)立意識(shí)，并采取各種措施防止政府對(duì)它們的不合理控制。因此很難會(huì)出現(xiàn)目前我國非營利組織與政府合作中出現(xiàn)的尷尬情況。同時(shí)，這種關(guān)系也不同于對(duì)抗關(guān)系。對(duì)抗意味著直接反抗政府的各種行為；而競爭的目標(biāo)不是為了反抗政府而是為了獲取在公共事物管理中的有利資源，非營利組織對(duì)政府的制約只是競爭所造成的客觀結(jié)果，而非其主觀目的。而且更為重要的是，合作中競爭的關(guān)系模式中，合作因素對(duì)協(xié)調(diào)政府與非營利組織過分激烈的矛盾起著非常重要的作用。從這個(gè)角度來看，非營利組織與政府的合作中競爭關(guān)系存在著兩個(gè)相互制約的因素——合作與競爭。這兩種因素的制約使得非營利組織與政府不會(huì)走向兩個(gè)極端：過分強(qiáng)調(diào)合作而導(dǎo)致非營利組織散失獨(dú)立性或過分強(qiáng)調(diào)競爭而導(dǎo)致一系列社會(huì)秩序問題。

因此，合作中競爭并不是要用非營利組織取代政府的職能，任何一方對(duì)公共事務(wù)管理的壟斷都可能導(dǎo)致嚴(yán)重的負(fù)面后果。在這種合作中競爭的關(guān)系模式中，政府與非營利組織都不具有必然更高的優(yōu)先性與合理性（除了純公共物品如國防）。在這樣的關(guān)系模式中，雙方在為社會(huì)提供公共物品的社會(huì)目標(biāo)上是合作的，它們?cè)谶@個(gè)基礎(chǔ)上共存，同時(shí)在具體運(yùn)作上體現(xiàn)自己的優(yōu)勢與力量，并迫使對(duì)方進(jìn)一步改善自己。

四、未來的趨勢：效果問題分析

從以上的分析看，這種合作中競爭的關(guān)系對(duì)于解決我國非營利組織與政府關(guān)系問題無疑具有重要作用。

首先，這種合作中競爭的關(guān)系在很大程度上使非營利組織的獨(dú)立性受到人們的重視并得到切實(shí)的尊重與維護(hù)。合作中競爭的關(guān)系意味著兩個(gè)部門之間共存，并且積極發(fā)揮自身的合理、合法的優(yōu)勢。而這實(shí)際上就是西方學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的兩個(gè)部門進(jìn)行合作的真正含義，只不過在西方發(fā)達(dá)國家中，政治制度以及社會(huì)機(jī)制的設(shè)置使得政府自覺給予非營利組織更多的支持以及尊重，從而使得兩者的關(guān)系不至于很緊張。而在我國，如何在政府那里獲取更多的獨(dú)立性仍然是非營利組織面臨的最大難題。在合作中加入競爭的因素，使非營利組織能夠在某些公共事務(wù)管理方面體現(xiàn)自己對(duì)于政府的優(yōu)勢，有利于獲得更多的公眾支持，甚至是政府的支持與尊重。

其次，這種關(guān)系的出現(xiàn)將有助于提高非營利組織與政府雙方的效率。在競爭的壓力下，雙方都積極尋求更有效率的提供公共服務(wù)的辦法。尤其是在我國目前正在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的條件下，如果某些政府機(jī)構(gòu)在這種競爭中處理公共事務(wù)缺乏效率，它們就會(huì)成為政府改革的目標(biāo)。因此政府機(jī)構(gòu)為了避免成為多余機(jī)構(gòu)而被撤消，不得不提高效率來應(yīng)付公共事務(wù)管理中的競爭。同時(shí)，競爭對(duì)非營利組織而言也是一種壓力，這使得我國非營利組織不得不提高自身水平以解決存在的能力不足的問題。這樣在很大程度上可以減輕政府機(jī)構(gòu)以及非營利組織由于掛靠政府而導(dǎo)致的“政府失敗”所帶來的消極后果。非營利組織的效率并不是絕對(duì)比政府高，當(dāng)非營利組織的規(guī)模變大的時(shí)候，它也會(huì)碰到與政府類似的效率低下問題。[13]（第427頁）這就意味著，把某些公共事務(wù)完全由政府或非營利組織一個(gè)部門壟斷無疑是不合理的。讓兩個(gè)部門共存并進(jìn)行一定的競爭對(duì)雙方的運(yùn)作效率都會(huì)有促進(jìn)作用。

最后，這種關(guān)系有助于我國“小政府大社會(huì)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)的建立。正如前面提到的，非營利組織與政府的競爭關(guān)系使得非營利組織在公共事務(wù)管理權(quán)以及資源上進(jìn)行爭奪，這必然使政府在權(quán)力以及資源上都受到非常大的限制。而社會(huì)力量將在政府受到限制的過程中逐漸增大，從而使我國社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸向“小政府大社會(huì)”的方向發(fā)展。這對(duì)于從根本上解決我國國家與社會(huì)二分關(guān)系模式的歷史缺位問題，為非營利組織與政府良好關(guān)系的維持奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。

當(dāng)然，這樣一種關(guān)系也可能會(huì)導(dǎo)致消極的結(jié)果。這主要表現(xiàn)在當(dāng)合作的因素?zé)o法協(xié)調(diào)雙方的過分激烈的競爭時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)兩種消極后果：一是雙方為了競爭可能出現(xiàn)違法、違憲行為；二是雙方在公共事務(wù)管理權(quán)力上的競爭可能會(huì)導(dǎo)致公共事務(wù)管理的混亂，尤其是管轄權(quán)的重疊將使得公民面對(duì)兩個(gè)管理主體的不同政策顯得無所適從。這兩個(gè)可能出現(xiàn)的消極后果意味著在這種關(guān)系中非營利組織與政府的合作仍然是必須的，它們至少要保持一定程度的合作來維持競爭所需要的社會(huì)秩序與法律秩序。

然而這兩個(gè)消極結(jié)果并不是建立我國非營利組織與政府這種新型關(guān)系的主要障礙。我國是否具備建立這種合作中競爭的關(guān)系的改革條件乃是我們主要考慮的問題。這種關(guān)系的建立至少需要以下三個(gè)基本條件：比較完善的能夠使社會(huì)資源自由流動(dòng)的市場經(jīng)濟(jì)體制，從而使社會(huì)資源能夠流向競爭中效率比較高的一方；政治民主以及公民自由必須得到保障，公民的決定能夠確實(shí)影響到政府的重要決策，這樣才能使公民真正成為競爭的裁判者，能夠給雙方帶來競爭的壓力；必須有明確而公平的法律規(guī)定作為雙方競爭的規(guī)則，雙方（尤其是政府）都不能凌駕法律之上。

從我國目前的情況來看，還沒有完全達(dá)到這些基本條件的要求。有學(xué)者認(rèn)為，我國政府面臨的問題雖然使政府允許并希望非營利組織參與社會(huì)事務(wù)的管理，但它同時(shí)又不愿意見到非營利組織這種參與削弱其管理社會(huì)的權(quán)力。[3]在缺乏政府的支持下，企圖從下到上進(jìn)行這種合作中競爭關(guān)系的改革困難重重。當(dāng)然，困難的存在并不排斥希望出現(xiàn)的可能性。樂觀的看，我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及政治的發(fā)展是朝著符合這種關(guān)系的基礎(chǔ)條件發(fā)展的：市場經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)過十多年的發(fā)展正在逐漸完善，政府也逐漸承認(rèn)市場的作用；另一方面，執(zhí)政黨也逐步認(rèn)識(shí)到政治配套改革的重要性，提出了建設(shè)政治文明的問題。建立非營利組織與政府之間的新型關(guān)系，不僅符合世界發(fā)展潮流，也符合我國的發(fā)展趨勢。

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Competitioninthecooperation：ThenewrelationshipbetweentheNPOandgovernmentinChina

Biography:GUOXiao-cong(1957-),male,Ph.D.,Professor,TheCenterforResearchofPA,SchoolofGovernment,SunYat-senUniversity,majoringinthetheoryofgovernmentinstitutionalevolvement,comparingtotheinstitutionofpublicadministration,andtheeconomicsofgovernment.

[Abstract]ThecooperationofNon-profitorganization(NPO)andgovernmenthasbeenafocusamongscholars.However,becauseofthelackofresistancerelationship,thestatusofNOPinthecooperationisscarceofindependence,thusmakesitimpossibletoestablishatruecooperationrelationshipamongthem.AddingcompetingfactorintothecooperationwillhelptoestablishanewcompetingrelationshipbetweengovernmentandNPO.AnditwillbehelpfultosolvethecurrentproblembetweenthegovernmentandNPOinChina.

[keywords]Non-profitorganization(NPO)，cooperationrelationshipcompetitionrelationship，resistancerelationship