本站小編為你精心準備了危機管理角色定位與重塑參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

一、引言

我國公共危機管理實踐具有悠久的歷史，特別是在自然災害應對方面，通過長期應急管理實踐已經積累了一些經驗，總結了一些思想。但是，這些危機管理實踐和思想尚處于自發狀態，還不是現代意義上的公共危機管理?，F代意義上公共危機管理在我國起步較晚，其發展源于社會風險增多和危機事實頻發，正如安東尼•吉登斯在《現代性的后果》中所描述：“核戰爭的可能性，生態災難，不可遏制的人口爆炸，全球經濟交流的崩潰，以及其他潛在的全球性災難，對我們每一個人都勾畫出了一幅令人不安的危險前景?！保?］當代世界已經進入風險社會，公共危機管理已然成為現代政府治理的題中應有之義。我國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，而且正處于經濟社會轉型期，各種社會危機、群體性事件頻發，公共危機管理必然成為我國政府不可或缺的重要職責和必備能力。

“公共危機管理主體是一個復雜結構，包括政府系統、企業、公民和各種非政府組織，其中處于主導地位的是政府?！保?］63隨著市場體制的完善和公民社會的發展，政府與其他主體之間的關系處在不斷調試狀態，政府在公共危機管理中的“主導地位”還存在著多種不同的形態，也就是說，目前我國公共危機管理中的政府角色定位尚處在重塑階段。因此，我們以政府角色為切入點，通過觀察分析我國公共危機管理發展歷程總結歸納政府角色的嬗變規律，并以此為基礎，厘清政府與其他管理主體之間的關系脈絡，定位公共危機管理中的政府角色，重塑危機管理中政府角色。隨著國家權力分化和政府能力提升，政府在公共危機管理中的職責日益清晰，政府角色不斷調適、逐漸成熟。第一個階段，政府是危機管理中的“全能者”，是公共危機管理的絕對主體，即政府處于領導核心地位，企業、非政府組織以及公民等主體被置于被動的配合與執行地位。第二個階段，政府是危機管理中的“領導者”，“只有政府才能具有如此強大的控制力量，才能動員各種資源和社會力量”，［3］24有效預防、及時控制和消除各種突發公共事件的危害。但是由于政府能力限制和職權約束，需要把一些權力讓渡于廣泛存在的各類社會組織以及公眾，讓他們發揮積極的作用。第三個階段，政府是危機管理中的“協調者”，政府積極吸納其他眾多的行為主體參與并共同應對危機，與其他行為主體進行協調形成多元組織、多重層次和多種行為主體共存的“多元協作”結構。

二、公共危機管理中政府角色定位

政府角色是政府在公共危機管理中一種制度化的行為模式，它在政府與其他主體的關系和互動中體現出來，通過政府在危機管理主體結構中的權責邊界來定位。我們可以通過考察政府與市場、政府與社會之間的關系來定位公共危機管理中的政府角色。

（一）政府與市場的關系

從本質上講，政府與市場之間的關系是社會分工的一種體現。“政府與市場各自發揮其功能和作用，并隨著社會政治經濟條件的變化沿著自己的軌跡而發展?！保?］政府與市場之間常常表現為一種互補關系，通過發揮市場的作用來糾補“政府失靈”，通過增強政府的作用來彌補“市場失靈”。危機管理中的政府角色也是在這種互補關系中體現出來的。一方面，通過市場參與來提升政府危機管理能力。市場的參與既可以提升政府處理危機信息的能力，也可以增強政府危機政策的靈活性，避免政府在危機管理中“缺位”或“越位”。在突發事件中，企業也承擔著經濟的、法律的、道德的以及慈善的責任，而且廣泛分布的企業及其產品物流網絡可以快捷便利地為應對突發公共事件提供所需的諸多資源。另一方面，政府還需要對危機管理中的市場參與行為進行引導和約束。市場自身的缺陷和市場發育的不完善會導致危機管理中集體性的非理性行為，比如在危機救援中有些企業哄抬物價、捐助的物資以次充好等。這就要求政府在公共危機中適時轉換政府與企業之間的關系，依法對企業進行管理。但是，無論是政府還是市場都會不可避免地出現失靈現象，政府與市場的同時使用還不足以解決公共危機管理中的困境，這時候就需要尋找“第三只手”———社會，來完善危機管理的主體結構。

（二）政府與社會的關系

在危機管理中，政府與社會的關系存在兩種形態，即應然關系和實然關系。應然層面，應逐步實現由“權力本位”向“權利本位”的轉變，在危機管理中“需要通過法律的形式保障人民群眾對公共產品的共享權利。一方面通過法律限定公共產品供給主體的權力；另一方面保證權力行使要遵循法定條件和法定程序，并建立相關人員的責任追究機制”。［5］公民和非政府組織有序參與、協調合作，實現政府與社會良性互動，降低危機管理協調成本，提高危機管理的能力和績效。在實然層面，“權力越位”導致“權利克減”。危機管理中表現為非政府組織缺乏獨立性。首先，從產生來看，政府對非政府組織實行嚴格的“雙重管理”制度，非政府組織一方面要在民政部門登記，另一方面還必須找到一個對應的“業務主管部門”，這增加了非政府組織運行成本。其次，從運行來看，政府與非政府組織之間協調分工不明確，政府過多地干預非政府組織的危機管理工作，限制了非政府組織的發展空間。我們通過厘清公共危機管理中政府與市場、政府與社會之間的關系，明確危機管理中政府角色定位。政府本身應該是公共危機管理的“參與者”，因為政府能力的限制和政府體制的約束，危機管理中的政府已經不是“全能者”；由于市場發育不完善、社會發展不成熟，政府在危機管理中仍然處于“主導者”地位。但是隨著市場和社會的不斷發展，政府的“主導者”角色日益向“協調者”角色過渡。也就是說，目前公共危機管理中政府扮演著“主導者”和“協調者”的雙重角色，而“主導者”的角色日益淡化，“協調者”的角色日益凸顯，這代表了公共危機管理的發展趨勢。

三、公共危機管理中政府角色重塑

重塑公共危機管理中的政府角色需要從政府微觀結構入手，在職能結構層面，重構政府危機管理職能，逐步將危機管理整合到公共管理體系中，由非常態的應急管理向常態的公共安全管理轉變，逐步實現公共危機常規化治理；在權力結構層面，明確使用國家緊急權力的充要條件，合理界定國家緊急權力的權責邊界，逐步實現緊急權力規范化運行；在運行結構層面，發揮政府的主導作用，鼓勵非政府組織、企業、公民等主體積極參與，逐步構建“多元協作”的危機管理格局。

（一）職能結構層面，實現政府危機管理職能常態化

日益加速的全球化，使風險的生產和分配呈現出世界性的傾向；不斷推進的現代化，使危險和潛在威脅的釋放達到了前所未知的程度。烏爾里希•貝克在《風險社會》一書中論證了現代社會風險生產和分配的邏輯，他指出：現代化的風險“它們包含著一種打破了階級和民族社會模式的‘飛去來器效應’。生態災難和核泄漏是不在乎國家邊界的?！L險社會在這個意義上是世界性的風險社會?！保?］從這個意義上來看，政府作為公共管理機關，“如何有效履行危機管理職能，主動去研究各種可能威脅國家和社會穩定的因素，提前制定應對的方法，在危機不可避免時快速做出反應，及時、有效處理危機”，［3］19直接關系政府在公眾中的權威地位和良好形象。目前，以政府為核心的危機管理本質上是一種非常態危機管理，它強調政府的“主導者”角色，要求管理目標的回應性、管理主體的單一性和管理手段的強制性，是一種以“事件”為中心、相對被動的應急管理模式。這種危機管理模式存在三個方面的不足：第一，信息遲滯，缺乏應急管理的信息共享平臺，遲報、漏報、瞞報、謊報等現象嚴重。第二，關系混亂，表現在兩個層面。一是政府層面：中央政府與地方政府、地方政府之間以及地方政府內部管理職責模糊、分工協作關系不明確；二是政府與社會關系層面：政府與非政府組織、政府與企業以及政府與公民之間行動銜接配合不夠、統一協調不足，不利于社會參與、資源整合；第三，制度缺失，我國應急管理法律體系不完善，法律責任不明確?，F有的各種法律和預案缺乏操作性，而且相互之間不協調、不統一甚至相互矛盾、沖突。這一切影響了我國應急管理的績效，一方面可以有效地應對各種自然災害或公共衛生事件，這從政府成功應對汶川大地震以及甲型H1N1流感的明顯績效中，可以得到佐證。另一方面對于技術災難或社會事件卻效果不佳甚至得不償失。例如，政府應對事故災難以及群體性事件的管理績效卻難如人意。［7］所以，在當代風險社會里，由非常態的應急管理走向常態的公共安全管理成為公共危機管理發展的必然趨勢，這也成為目前政府職能戰略重構、重塑政府角色的重要途徑之一。政府危機管理職能戰略重構包括三個方面的內涵：第一，構建危機信息共享平臺，疏通危機信息溝通渠道，實現危機管理過程中的信息整合。第二，以地方政府為中心建立內部系統和外部系統、橫向層面和縱向層面協調聯動的彈性鏈接機制，調整權責結構、優化組織結構。［2］63第三，完善危機管理制度體系，強化制度能力建設?！爸贫饶芰ㄔO是強化公共危機治理效果的重中之重。它只要集中在規范制度、監管制度、問責制度和信息披露制度等方面。”［8］總之，通過對政府危機管理職能的戰略性重構，實現政府危機管理職能由非常態化向常態化的轉化，以重塑危機管理中政府角色。

（二）權力結構層面，實現危機管理權力規范化

重構政府危機管理職能必須堅持法治原則，這是依法治國的基本要求，也是有效化解危機的重要保證。“這是因為，在行使緊急權力、實施危機管理的過程中，易于出現權力濫用行為、發生嚴重侵擾后果，必須依法有效地約束行政權力、保護公民權利?！保?］關鍵是要加強國家緊急權力的法制建設，明確使用國家緊急權力的必要條件和充分條件，合理界定政府在危機管理中的權責邊界。使用國家緊急權力（本文國家緊急權力的使用權包括決定權、公布權、執行權和監督權，它構成一個完整的權力結構）的必要條件是指必須要在什么樣的情況下才能運用國家緊急權力。“國家緊急權力就是國家在突發公共事件下依法迅速改變權力與權利的邏輯結構的法律制度?！保?0］1這種改變集中表現為國家權力的擴張和社會權利的克減，這在無形中擴大了政府的權力邊界，改變了政府和社會之間的互動關系，在一定程度上使社會從屬于政府。比如，突發事件中，政府有權征用個人財產，這是國家緊急權力擴張影響公民權利的典型體現。明確規定征用時機、征用標準和征用程序，而且事后對征用造成的損失予以補償，也就是說具有適當的條件、合理的目的、合法的程序，構成了國家緊急權力的實體條件和運行流程，適用國家緊急權力的必要條件。當然，由于突發事件存在不同類型、不同階段，而且危機社會危害程度和影響范圍也各不相同，政府一般采取“分級、分類、分期”的應急管理模式。這意味著政府需要根據不同類型的突發公共事件，及其造成的危急情形和社會危害程度，劃分為不同的級別，從而采取不同的應急措施。也就是說，政府必須根據突發事件的不同類型、不同階段、不同級別合理的調整國家緊急權力結構和功能，實現政府角色重塑的合法性。[11]使用國家緊急權力的充分條件是指如何才能準確地、有效地運用國家緊急權力，它包括了國家緊急權力的使用主體和使用范圍。國家緊急權力的使用主體只能是擁有公共權力的國家機關和國家公務人，其核心主體是政府。在風險社會的語境下，維護公共安全是政府的首要職責。因為政府掌握著資源分配的主導權，享有政策制定和政策實施的合法權力，而且層級化、專業化的政府組織體系具有強大的社會動員能力，這是其他公共權力組織所不具備的。［2］63-64《中華人民共和國突發事件應對法》第九條中明確規定：“國務院和縣級以上地方各級人民政府是突發事件應對工作的行政領導機構”。國家緊急權力的使用范圍是指國家緊急權力發揮效力的時間范圍和空間范圍。國家緊急權力的時間范圍包含兩項內容：一是國家緊急權力從開始至終止之間的有效時間（有效期）；二是國家緊急權力是否對其實施前發生的行為有追溯既往的權力。［10］290國家緊急權力的空間范圍是指國家緊急權力發揮效力的地域界限。

綜上所述，國家緊急權力的使用前提、使用目的、使用程序、使用主體、使用范圍共同構成了運用國家緊急權力的充要條件，通過危機管理權力規范化，實現政府角色重塑。

（三）運行結構層面，實現危機管理主體多元化

實踐證明，政府是應對突發公共事件的主要參與者，同時市場和社會也是不可忽視的重要力量。因此，協調政府間以及政府與市場、政府與社會之間的關系，形成有效合力，實現危機管理主體多元化成為危機管理的必然選擇和發展方向，也就是說，危機管理中政府的“協調者”角色不可或缺。所謂“多元協作”是指危機治理諸主體———政府、企業、NGO和公民等———借助一定的制度和信息平臺，有效整合，協調聯動，以期有效地預防、應對和消弭危機。［12］“多元協作式”危機管理模式以政府系統界限為劃分標準，包括兩個部分：一是政府內部協作系統，二是政府與社會協作系統。政府內部協作系統是危機管理“多元協作”格局的核心部分，它包含橫向和縱向兩個層面。政府內部協作系統的橫向層面是指政府不同職能部門之間的協同運作，它以功能為分界，實現“多元協作”中的跨部門管理。例如，后勤系統主要是為危機管理過程所需的各種服務提供保障，就目前來看，承擔這一職能的部門就包括財政、交通、通訊、衛生、醫療、保險、救援等多個部門。［13］在危機管理“多元協作”過程中，必須明確各組織機構的職責權限，統籌協調、合理配置物力、人力和財力。政府內部協作系統的縱向層面以行政組織層次為分界構建，它包括中央政府與地方政府之間的協作、省際政府間的協作、省內政府間的協作等。政府內部協作系統包含兩個變量“即處理公共危機過程中涉及的行政組織層次和行政組織數目。如果公共危機中參與的行政組織層次越高、數目越多，那么，政府協調程度越高；反之，政府協調程度則越低。在這兩個變量中，行政組織層次的權重大于行政組織數目，因為層次越高說明處理公共危機難度越大，動用的社會資源越多，社會影響越廣?！保?4］

政府與社會協作系統包括三個部分。一是政府與NGO的協作系統。NGO在危機管理中存在比較優勢：“與當地社會聯系緊密、彈性組織體制、公益與中立、敢于承擔風險和創新、專業優勢、規模優勢”，［15］這可以有效彌補危機管理中的政府角色的缺位，糾補政府失靈。比如在危機中通過各種渠道及時、準確傳播危機信息，打破了政府單方面的信息壟斷，既是對政府緊急權力的約束，更有利于消除社會對政府的懷疑。二是政府與企業的協作系統。企業雖然是以贏利為目的、自主經營、獨立核算的經濟組織，但是企業也必須為社會承擔責任，而且企業也會受到公共危機的影響和破壞。企業參與危機管理協作，可以有效地發揮自身資源優勢，有利于彌補危機狀態下政府的資源緊張。廣泛分布的企業及其產品物流網絡可以快捷便利地為應對突發公共事件提供所需的諸多資源。三是政府與公眾的協作系統。公眾參與危機管理協作的有效形式是志愿服務，比如汶川大地震中，各行各業的志愿者成為抗震救災中不容忽視的力量。在國外，志愿者作為從事危機救援的一支重要力量而得以接受專門培訓，志愿者進行危機救援的專業化程度很高。比較而言，國內的志愿服務組織化、專業化程度不高，這是政府與社會協作系統中比較薄弱的一環。

總之，我國公共危機管理政府角色的重塑必須以危機管理職能重構為突破口，實現危機管理職能常態化；以合理界定國家緊急權力為重心，實現危機管理權力規范化；以構建“多元協作”格局為目標，實現危機管理主體多元化，由此推動我國公共危機管理不斷深入、不斷發展、走向成熟。