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一、公共危機(jī)決策的內(nèi)涵

著名管理學(xué)家西蒙指出，管理就是決策，決策貫穿于管理的全過程。公共危機(jī)決策是指在政府主導(dǎo)下，政府、社會團(tuán)體、公眾和新聞媒體共同參與，在有限的時間、資源、人力等約束條件下，綜合考量公共危機(jī)產(chǎn)生的原因、涉及的范圍、可能產(chǎn)生的后果，以最快的速度為解決公共危機(jī)，從多種可能的備選方案中加以選擇和決斷的非程序化過程。公共危機(jī)決策的根本目的是以最快的速度、最小的成本控制公共危機(jī)事件，阻斷危機(jī)的發(fā)生，減輕危機(jī)的危害程度，積極主動地調(diào)整、控制并促使公共危機(jī)向有利方面轉(zhuǎn)化，最大限度保護(hù)民眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國家利益。

二、公共危機(jī)決策的主要特點(diǎn)

（一）非程序化

在危機(jī)狀態(tài)下，有關(guān)決策問題的時間、信息、備選方案、人力資源等都是極其有限的，決策者對僅有的信息和備選方案的認(rèn)識也是局部理性的，這就要求決策者在不損害決策的合理性的前提下適當(dāng)簡化決策程序，在一定程度上依靠自己的經(jīng)驗(yàn)判斷來做出決策。因此，危機(jī)決策是一種典型的非程序決策。公共危機(jī)狀態(tài)下，社會失序、心理失衡、險(xiǎn)象環(huán)生，控制局勢、穩(wěn)定人心、協(xié)調(diào)救治行動都需要有權(quán)威機(jī)構(gòu)、權(quán)威人物的及時介入和權(quán)威信息的及時、權(quán)威決策的及時出臺，絕不能在請示、報(bào)告、等待甚至公文旅行中貽誤戰(zhàn)機(jī)。2001年9月11日，在美國遭受恐怖襲擊45分鐘后，布什總統(tǒng)就發(fā)表講話，明確表示美國遭受了恐怖主義打擊，這次事件是一場全國性的悲劇。布什總統(tǒng)的表態(tài)既為襲擊事件作了初步定性，也為后來的反恐怖戰(zhàn)爭定下了基調(diào)。由于情況緊急，他的這次講話事先并沒有起草底稿，甚至沒有來得及和助手交換意見，完全是憑著個人經(jīng)驗(yàn)和智慧作出的獨(dú)立判斷。在進(jìn)行危機(jī)決策時應(yīng)該盡量簡化決策步驟，抓住關(guān)鍵步驟和步驟中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因勢而定，靠自己的經(jīng)驗(yàn)、洞察力和直覺，果斷地作出決定，在分析和處理非程序化決策時要大膽，要敢于創(chuàng)新。

（二）信息不對稱

公共危機(jī)決策信息不對稱是指由于公共危機(jī)事件的潛在突發(fā)特性，反映事件的信息以模糊、散亂、混沌、“霧狀”（故稱“信息霧”）存在，信息的此種狀態(tài)使決策主體所掌握的信息與真實(shí)的信息之間往往存在著質(zhì)與量的嚴(yán)重“不對稱”。公共危機(jī)決策信息不對稱主要表現(xiàn)在三個方面：一是信息不完全。信息不完全的主要原因是，危機(jī)事件顯露出來的信息是發(fā)展變化的，很難完全掌握；人的“有限性”也決定了人不可能完全掌握危機(jī)事件顯露出來的信息。二是信息不及時。信息不及時主要指信息的采集、加工、傳遞、提取不及時，在信息運(yùn)動的過程中要盡可能縮小時間滯后差。三是信息不準(zhǔn)確。在公共危機(jī)決策的信息由輸入到輸出的過程中，要經(jīng)過發(fā)現(xiàn)問題、確定目標(biāo)、選擇評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、擬定方案、評估方案以及最后的方案實(shí)施等步驟。信息在傳遞和反饋的過程中可能會造成信息失真，難以保證信息的準(zhǔn)確性和有效性。

（三）高風(fēng)險(xiǎn)性

隨著全球化進(jìn)程的加快，突發(fā)事件的日益增多，當(dāng)代社會正逐漸進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會。相比較而言，公共危機(jī)決策所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比一般公共決策要大得多。要在非常有限的時間內(nèi)、在缺乏相關(guān)知識經(jīng)驗(yàn)的條件下做出決策以防止危機(jī)進(jìn)一步惡化和擴(kuò)大，這種決策更多地依賴決策者的經(jīng)驗(yàn)，可能會導(dǎo)致決策的準(zhǔn)確性較差，潛伏著很大的風(fēng)險(xiǎn)。不同的決策條件伴隨不同的決策風(fēng)險(xiǎn)，不確定性越大風(fēng)險(xiǎn)則越大，不確定性越小風(fēng)險(xiǎn)則越小。在時間和空間要求相對苛刻的條件下不確定性往往較大，而在時間和空間相對和緩的情況下不確定性往往較小。決策者在盡可能降低決策風(fēng)險(xiǎn)的同時，必須做好承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的思想準(zhǔn)備和物質(zhì)準(zhǔn)備，將各種損失減到最低限度。

（四）決策資源的有限性

公共危機(jī)決策的有限性主要是指時間資源、所需信息和人力資源的有限。一是時間資源有限。公共危機(jī)的突發(fā)性、嚴(yán)峻性和高破壞性使決策者難以有足夠的時間和條件充分征求各方面的意見，一味堅(jiān)持按程序處置可能貽誤良機(jī)而導(dǎo)致更加嚴(yán)重甚至可能是災(zāi)難性后果，如果人為拖延時間造成的危害更大。2007年12月5日，山西洪洞新窯煤礦發(fā)生瓦斯爆炸。這起事故原本發(fā)生在12月5日23時15分，但是直到第二天凌晨5時，有關(guān)部門才接到報(bào)告。期間礦方盲目組織人員搶救，延誤5小時后上報(bào)，貽誤了搶救時機(jī)，擴(kuò)大了事故傷亡，最終導(dǎo)致105人死亡。二是信息資源限制。公共危機(jī)的產(chǎn)生、發(fā)展及影響都具有高度的不確定性，不確定性在很大程度上又是與人們?nèi)狈ο嚓P(guān)的知識和經(jīng)驗(yàn)相對而言的。由于相關(guān)知識和經(jīng)驗(yàn)的不足及信息的缺乏，當(dāng)危機(jī)來臨時，往往讓人感到措手不及。三是物質(zhì)資源限制。在公共危機(jī)決策過程中，決策者往往在受制于時間和信息資源外，還會受人力、物力和財(cái)力資源的限制。在危機(jī)處理過程中，需要調(diào)動各方面的人力、物力和財(cái)力資源，并使它們協(xié)調(diào)一致，最大限度地發(fā)揮其作用，但在時間急促情況下調(diào)配足夠的資源來應(yīng)對危機(jī)通常是一個十分艱巨復(fù)雜的過程，即使在預(yù)有準(zhǔn)備的條件下也會出現(xiàn)一些意想不到的特定資源需求。2008年汶川大地震發(fā)生后，中國政府在很短的時間內(nèi)調(diào)動各方面的力量抗震救災(zāi)，引起了世人的廣泛贊譽(yù)，不能不說是個奇跡。

三、公共危機(jī)決策體制

公共危機(jī)決策中樞系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、制度系統(tǒng)相互交融，共同構(gòu)成了公共危機(jī)決策體制的完整體系，其中中樞系統(tǒng)是核心，信息系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)是輔助，制度系統(tǒng)是保證。公共危機(jī)決策過程中的一切活動都要圍繞公共危機(jī)決策各系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合來進(jìn)行，公共危機(jī)決策各系統(tǒng)的運(yùn)作效率直接決定公共危機(jī)管理的效率。

（一）公共危機(jī)決策中樞系統(tǒng)

公共危機(jī)決策中樞系統(tǒng)是指按照一個國家或地區(qū)的有關(guān)法律，在出現(xiàn)危機(jī)狀態(tài)下，擁有做出最終決定的權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的決策者和決策機(jī)構(gòu)，是公共危機(jī)決策系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的核心部門，也是一切公共危機(jī)決策活動的中心。首先，決策者是公共危機(jī)決策系統(tǒng)的核心，在公共危機(jī)決策中處于決定和支配地位，一切決策活動都要圍繞決策者的思想和意圖來進(jìn)行。公共危機(jī)決策者的主要任務(wù)就是針對危機(jī)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)做出判斷，確認(rèn)危機(jī)的性質(zhì)，找出危機(jī)發(fā)生的原因及其癥結(jié)所在，據(jù)此制定相應(yīng)的對策，并不斷監(jiān)測危機(jī)進(jìn)程，適時調(diào)整措施或制定新政策，對整個危機(jī)治理具有全面指導(dǎo)和決策的作用。決策者素質(zhì)的高低是公共危機(jī)決策中樞系統(tǒng)的關(guān)鍵，決策者的群體結(jié)構(gòu)，包括群體知識能力結(jié)構(gòu)、人際關(guān)系結(jié)構(gòu)等也十分重要。此外，公共危機(jī)決策者應(yīng)該樹立全局性的宏觀決策理念、科學(xué)決策的理念、公開透明的決策理念和效率至上的決策理念。其次，公共危機(jī)決策機(jī)構(gòu)分為常設(shè)機(jī)構(gòu)和非常設(shè)的臨時機(jī)構(gòu)。常設(shè)機(jī)構(gòu)是公共危機(jī)決策中樞所倚重的基本機(jī)構(gòu)，是應(yīng)對公共危機(jī)的專門機(jī)構(gòu)；非常設(shè)的臨時機(jī)構(gòu)，是在現(xiàn)行法定體制之外的臨時性機(jī)構(gòu)，通常在常設(shè)機(jī)構(gòu)難以有效應(yīng)對即將或已經(jīng)發(fā)生的重大危機(jī)時臨時設(shè)立，與常設(shè)機(jī)構(gòu)相比，其規(guī)模相對較小、層次高、反應(yīng)快、保密性高。公共危機(jī)決策機(jī)構(gòu)是決策方案的重要組織者、參與者、擬制者和執(zhí)行者。常設(shè)機(jī)構(gòu)和非常設(shè)的臨時機(jī)構(gòu)都是決策中樞運(yùn)轉(zhuǎn)的基本機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是：預(yù)測危機(jī)；為決策中樞提供決策所需信息和專業(yè)咨詢；執(zhí)行決策方案并在執(zhí)行中向決策中樞反饋執(zhí)行信息。

（二）公共危機(jī)決策信息系統(tǒng)

完備的信息系統(tǒng)對于獲取準(zhǔn)確、及時、全面的信息起著十分關(guān)鍵的作用。公共危機(jī)決策信息系統(tǒng)包括信息收集與處理、信息傳播與等基本職能。首先，建立信息收集與處理機(jī)制。信息的收集是公共危機(jī)決策的第一步。公共危機(jī)決策者應(yīng)當(dāng)著重收集以下信息：一是反映危機(jī)事件的性質(zhì)和狀況的信息；二是反映危機(jī)事件的后果和影響的信息；三是危機(jī)事件涉及到的公眾對象的相關(guān)信息。公共危機(jī)信息事關(guān)人們的生命財(cái)產(chǎn)甚至國家安全，因此，收集信息不僅要及時，更要真實(shí)。信息的獲得與傳遞應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守以下原則：“報(bào)憂不報(bào)喜”原則，“寧快勿慢”原則，“允許越級”原則，“核實(shí)”原則。在當(dāng)今信息社會，缺乏的不是信息，而是信息處理能力。過量的、相互矛盾的、未經(jīng)去粗取精的信息經(jīng)常會起到負(fù)面作用。其次，建立有效的信息傳播機(jī)制。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時，在情況不明朗、信息不完整的情形下，極易導(dǎo)致人們主觀猜測與種種傳聞。及時信息可以保障公民的知情權(quán)，以免造成恐慌；其次有利于樹立權(quán)威的信源形象和設(shè)立權(quán)威的信息傳播途徑，減少流言和謠言傳播及其負(fù)面影響，避免出現(xiàn)不利的輿論導(dǎo)向。信息的組織保障一般是建立媒體中心，設(shè)立發(fā)言人。汶川特大地震發(fā)生后，四川省馬上成立了由省委宣傳部副部長任主任的四川省抗震救災(zāi)應(yīng)急新聞中心，按照中共四川省委領(lǐng)導(dǎo)的指示，大地震發(fā)生47分鐘后，四川地震局組織召開了第一場新聞會，向公眾公開權(quán)威準(zhǔn)確的信息，安定社會穩(wěn)定人心。

（三）公共危機(jī)決策咨詢系統(tǒng)

公共危機(jī)決策咨詢系統(tǒng)又稱智囊團(tuán)、腦庫、思想庫、思想工廠或公共危機(jī)決策智囊系統(tǒng)，其主體是專家學(xué)者、社會組織或特設(shè)的機(jī)構(gòu)。公共危機(jī)決策咨詢系統(tǒng)是獨(dú)立于決策中樞系統(tǒng)的，為決策中樞系統(tǒng)服務(wù)的輔助工作機(jī)構(gòu)，是廣泛開發(fā)智力，集思廣益，協(xié)助決策中樞系統(tǒng)進(jìn)行決策的組織形式，處于相對獨(dú)立的地位。作用是“謀”，為領(lǐng)導(dǎo)“斷”出謀獻(xiàn)策。其作用主要表現(xiàn)在：在公共危機(jī)發(fā)生前，通過對社會環(huán)境和自然環(huán)境進(jìn)行綜合分析和研究，發(fā)揮危機(jī)預(yù)警作用；公共危機(jī)發(fā)生后，根據(jù)廣泛的調(diào)查研究和各種信息情報(bào)，經(jīng)過分析研究，進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，為科學(xué)決策提供依據(jù)，使危機(jī)決策和管理建立在科學(xué)基礎(chǔ)之上。公共危機(jī)決策咨詢系統(tǒng)的成員構(gòu)成既要考慮專業(yè)需要，又要打破部門界限；既要考慮德高望重的老專家，也要考慮一些作出卓越貢獻(xiàn)的中青年人才；還要吸收有關(guān)部門和地方的代表，以及有關(guān)各類不同意見的代表，使智囊團(tuán)成員具有廣泛的代表性。

（四）公共危機(jī)決策制度系統(tǒng)

公共危機(jī)決策制度系統(tǒng)是用來保障公共危機(jī)決策機(jī)制平穩(wěn)高效運(yùn)行的法律、政策、原則、規(guī)定、程序等要素的總和，是公共危機(jī)決策機(jī)制運(yùn)行的基本依據(jù)。缺乏公共危機(jī)決策制度系統(tǒng)或制度系統(tǒng)不完備，公共危機(jī)決策機(jī)制就會缺乏動力、活力與強(qiáng)制力，就會發(fā)生系統(tǒng)混亂和偏轉(zhuǎn)。公共危機(jī)決策制度系統(tǒng)主要包括：

1．公共危機(jī)決策運(yùn)行制度公共危機(jī)決策運(yùn)行制度是保障決策正確制定的法律法規(guī)的總稱，是公共危機(jī)決策的基礎(chǔ)。面對各種危機(jī)的挑戰(zhàn)，西方發(fā)達(dá)國家十分重視緊急狀態(tài)的立法，美國國會甚至早在1803年就通過了第一個與危機(jī)事件處理有關(guān)的法律——《火災(zāi)法案》，在此后的150年里，又陸續(xù)通過了125項(xiàng)對相關(guān)自然災(zāi)害作出緊急反應(yīng)的減災(zāi)法律。1976年制定的《全國緊急狀態(tài)法》對緊急狀態(tài)的頒布程序、頒布方式、終止方式及緊急狀態(tài)期間的權(quán)力做了明確規(guī)定。我國從1954年首次規(guī)定戒嚴(yán)制度以后，陸續(xù)頒布了一系列與公共危機(jī)管理有關(guān)的法律、法規(guī)，各地方也頒布了適用于本地區(qū)的地方法規(guī)，從而初步建立了一個從中央到地方的公共危機(jī)管理法律規(guī)范體系。2007年頒布實(shí)施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》進(jìn)一步完善了公共危機(jī)管理法律規(guī)范體系。對突發(fā)事件的決策和應(yīng)對行為進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范，對不可克減的公民權(quán)利、在突發(fā)公共事件與緊急狀態(tài)時期政府可以享有的緊急權(quán)力和可以采取的緊急措施，做了詳細(xì)規(guī)定。

2．公共危機(jī)決策績效管理制度公共危機(jī)決策績效是指決策者和決策機(jī)構(gòu)在危機(jī)決策中的業(yè)績、效果、效益及其決策工作中的效率和效能，是決策者在行使其職能，實(shí)施其意志的過程中體現(xiàn)出的管理能力。危機(jī)決策同樣也需要進(jìn)行“成本——收益”的分析考量，在危機(jī)處理中，不僅要以經(jīng)濟(jì)方面的指標(biāo)來衡量其績效，更要加上一些社會指標(biāo)(如公眾對危機(jī)決策的滿意度等)進(jìn)行綜合評估。因此，建立科學(xué)的危機(jī)決策績效管理制度，使政府明晰權(quán)責(zé)，協(xié)調(diào)合作以做出“滿意的”危機(jī)決策，這樣才能切實(shí)落實(shí)政府“服務(wù)”的宗旨和高效的目標(biāo)。另外，還必須建立適當(dāng)?shù)莫剳椭贫龋畋苊馕C(jī)、解決危機(jī)的地方政府，懲罰引起危機(jī)、危機(jī)處理不當(dāng)?shù)牟块T。

3．公共危機(jī)決策監(jiān)督制度任何沒有監(jiān)督的決策都伴隨著危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)，世界各國都十分重視決策監(jiān)督制度的建立和健全。對于加強(qiáng)行政監(jiān)督，總書記在2006年慶祝建黨85周年大會上的講話中強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)對黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，把黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、派監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等很好地結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督效果。”強(qiáng)化公共危機(jī)決策的監(jiān)督制度，應(yīng)該以法律制度形式為公共危機(jī)決策監(jiān)督掃清路障。通過制度化的監(jiān)督，為決策者提供發(fā)現(xiàn)并解決問題的能力，從而提高政府危機(jī)決策的水平。

4．公共危機(jī)決策問責(zé)制2009年7月黨中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，建立和完善行政問責(zé)制已成為理論界和行政管理實(shí)踐中密切關(guān)注的問題。行政問責(zé)應(yīng)該貫穿于行政管理過程的始終，行政決策問責(zé)是行政問責(zé)的首要環(huán)節(jié)。行政決策問責(zé)是否完善，直接關(guān)系到政府問責(zé)的成敗，關(guān)系到廣大人民群眾的利益是否得到維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。在公共危機(jī)決策中大力推行問責(zé)制有著更大的實(shí)踐意義。公共危機(jī)決策問責(zé)主要從道德責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任三個方面追究公共危機(jī)決策者的責(zé)任。