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一、公共危機治理與學習型組織：內涵、關聯及趨勢

美國學者羅森塔爾（Rosenthal）認為，“危機是對一個社會系統的主要價值和行為規則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其采取關鍵性決策行為的事件。”［1］自人類進入新世紀以來，地震、洪水、海嘯等自然災害隨著全球化和社會環境日益復雜其影響范圍不斷擴大，尤其是邪教、有組織的恐怖襲擊、突發性公共衛生和食品藥品安全事故等新的危機正在向現代公共危機延伸，逐步演變為政府治理的頑疾。日本大地震引發海嘯所導致的福島“核危機”再次給世界各國敲響了警鐘———只有使公共危機治理系統內的各個主體之間、主體與環境之間交互作用，通過變革組織結構，優化系統功能，才能有效地克服風險和化解危機，適應復雜多變的社會環境。無獨有偶，當人們對公共危機的復雜性感到焦頭爛額之時，20世紀90年代西方管理哲學領域萌生了一種新的理論范式，即非線性動態管理。1994年，道格拉斯•基爾（L．DouglasKiel）在《政府管理中的無序和復雜性》一書中將混沌理論應用于公共行政學體系，指出組織的復雜性并非都是破壞性的無序因素，相反，復雜而無序的世界能夠解放個人和組織，使之為改進組織績效創造條件。“組織的學習過程是非線性管理的基本方面，因為系統和個體要求對他們的產出、服務及質量的參數進行測試。”［2］事實上，早在1965年佛瑞斯特（JayForrester）在《企業的新設計》中最先提出了“學習型組織”的概念，他設計了未來企業的一些基本特征，如結構扁平化、組織信息化、組織應該更具開放性、員工與管理者的關系逐漸由從屬關系轉向工作伙伴關系、組織不斷學習和調整組織內部結構等。

1990年，彼得•圣吉（PeterM．Senge）在《第五項修煉———學習型組織的藝術與實務》中全面系統地論述了學習型組織的五大根基，即自我超越、改善心智模式、建立共同愿景、團體學習和系統思考，使學習型組織理論風靡全球。“探討學習和知識管理的創新過程已毫無價值……與之相對，注意力應該直接轉向中斷和破壞人們之間關系模式的組織行為及政府政策變化上，因為它們會摧毀學習和知識創新的過程”［3］。那么，減少突如其來的公共危機的破壞必須建立學習型政府，就公共行政管理者而言，對付復雜和不可預測的環境，要求用學習的手段來引導政府組織。從這個意義上說，學習型政府是通過政府全體成員系統思考、不斷地團體學習和改善心智模式，促進相互之間具有互動關系的政府工作人員的能力開發及管理創新，以實現政府職能轉變目標，建立起的新型服務性的政府組織［4］。公共危機治理系統則是政府組織與社會環境之間各種沖突性張力或平衡性相變的場域，危機具有雙重效果性，即危機會帶來各種破壞和損失，但危機也是機會和轉機。如果決策者直面危機，危機可以促進制度的創新和環境變革［5］。中國目前人均GDP已超過1000美元，進入了所謂的矛盾“多發期”，同時也意味著我國邁入了風險社會。在此背景下，學界開始將目光投向公共危機治理中的政府學習機制。劉霞、向良云認為，學習是公共危機治理網絡同虛擬組織一樣都是基于網絡而形成的組織形式，改善心智模式，健全公共危機治理網絡整合機制，強化公共危機網絡的頻繁互動與共同行動，塑造相互信任和彼此合作的組織文化是公共危機治理網絡學習的保障因素；李丹、馬丹妮指出，隨著公共危機種類越來越多，公共部門必須具備組織學習的能力，否則無法使危機預警系統進一步完善；孫翎、遲嘉昱則通過分析復雜網絡的小世界特性和無標度特性，認為政府需要在“預防—處理—善后”三個階段分別學習和調適既有的公共政策等。

二、政府學習力：公共危機治理的復雜性與適應性鑲嵌

進入21世紀，隨著經濟改革和發展的縱深推進，已然躍升為世界第二大經濟體的中國在社會階層結構、收入分配制度、公共服務需求等方面都發生了重大變化。地區與城鄉發展不均衡、收入差距懸殊、基本社會服務非均等化因素，造成農地征用、房屋拆遷、企業改制等傳統矛盾凸顯，勞資紛爭、債權債務糾紛等各種新型社會風險不斷涌現。直面轉型的“陣痛”，如何從治理結構的深層進發，塑造以學習型政府為主軸的有中國特色的政治文明，使經濟和社會張力帶來的破壞性降至最低，從而將無序狀態轉化為創造性的有序狀態，亟需建立政府危機學習的戰略及制度保障。

1．作為學習和變革框架的適應性危機管理勃興

當下，組織的生存環境出現了諸多不確定性因素，復雜性成為了一種常態：經濟全球化步伐進一步加快，信息技術迅速發展，經濟、政治、文化環境快速變化，競爭對手行為、消費者偏好變化異常，尤其是消費者需求的多樣化趨勢日益突出。在組織內部，由于知識型員工隊伍的增加，多元文化培育的個性張揚和多元化，基于決策者與執行者之間的沖突而引發的不確定性也同樣大幅增加。適應性管理遵循復雜性思維方式，強調環境復雜性增加組織運營的風險，偶然的突發性事件可能使組織遭受重大損失，甚至走向解體［6］。適應性管理范式并非無本之木，它與20世紀90年代治道變革同源，且對“沖突社會領域中的合作關系”興趣頗濃。不同的治理主體，如高層行政領導、管理者、專家、雇員、私營企業主和選民等，可以依據問題的性質和類型共同解決危機，其中對話和反饋是共享知識和化解矛盾的中介。現代治理概念的肇始，相對于韋伯式層級節制的“單中心”的公共行政“實踐”（practice），已經默認了政府在公共問題的處理中可以通過對話、學習、共享和參與的持續性反饋來改變一個組織的文化、資源、人員和復雜內外環境的“非線性”行為存在。羅森塔爾將公共危機的管理理念從“應對”推進到“管理”，這是一大進步。相對于即時應對，管理是一種制度化行為。但這還不夠，還應將“管理”推至“治理”［7］。公共危機治理是求得多元主體之間的動態平衡，其主要包括兩個層次：一是權利平衡，即保證政府主體之外的其他多元主體適度的政治表達與參與；二是義務平衡，即強調政府責任的同時，明確其他主體的義務，培養其主動識別風險、消減危機，而不是被動地、撞擊式地對風險做出反應。

組織依賴于環境資源得以存在，但環境充滿了不確定性。這種環境的不確定性和資源依賴性構成了政府公共危機治理的復雜性，其決定了政府的組織結構形式和行為模式。如果用數學函數公式R＝f（x，y）來闡明，x代表政府對環境的依賴度，y代表環境的不確定性，R則是政府應對環境變遷的反應程度［8］。對于學習型政府而言，環境的復雜性無疑直接影響其治理危機的效果和質量。當社會風險和公共危機具有較高的不確定性，大量的因素影響著政府并且頻繁變化或強烈作用于政府部門及行動，而政府對環境的依賴度又較強，也就是說面對各種轉型社會的危機，政府必然要尋求一種新的突破，以適應環境的變遷對組織生存的威脅，使政府在內部結構和外部環境之間找到相對恰當的位置。此時，政府首要的任務就是學習。唯有通過學習，才能使政府對復雜環境保持較強的主動適應性，這就是復雜性研究先驅約翰•霍蘭（JohnHolland）所指出的，系統與環境及其變化規律不確定時，通過學習、進化和經驗積累以改變“系統積木”（BuildingBlock）之間的連接結構，從而產生復雜適應行為。

2．政府危機治理的耗散結構及動態學習過程

“耗散結構”（dissipativestructure）是由出生在俄羅斯的比利時化學家伊利亞•普利高津（IlyaPrigog－ine）首倡的混沌學術語。研究發現，復雜適應系統的“自組織”能力使系統從混沌狀態中自發形成新的有序的狀態即被稱作耗散結構。混沌理論揭示，系統在前一個波動結束以后，自然增長的“分形”（系統有序層次化的自相似性）引導組織進入一個新的增長階段，即從平衡態到衡態再到遠離平衡態的循環。然而，組織增長的分形的特點在于，每一次波動可能會產生一次威脅，組織可以通過改變局部或整體來主動性地應對威脅的刺激（自組織而不是自適應）。普利高津的研究告訴我們，開放的系統不可能完全避免危機，但組織可以主動地去回應，即便是本次危機得到完美化解，下一次危機的到來也是無法逃避的。政府治理系統本身也是一個開放的系統，同時它又被吸納到社會這個巨系統之中，不但如此，它還與其他的子系統如經濟系統、政治系統、文化系統等有著不可分割的關聯。套用以弗雷德里克森為代表的“新公共行政學派”曾提出“邊際交換過程”（boundaryex－changeprocess）的概念，政府應與其他相關組織及目標群體之間建立共生關系，而事實上公共行政系統與外界環境之間的能量交換一直都存在，正是這種開放的、邊際交換的過程使行政管理中的變量增多，不可控的因素激增，政府治理逐漸趨向混沌。由于環境的不確定性很大，最典型的例證就是在根本沒有任何征兆的情況下爆發公共危機事件，在混沌學中把這種情況稱為“突變”。如“蝴蝶效應”產生于初始條件的極度敏感性，系統的初始條件若出現細微變化，則很快產生混沌運動，并將這一變化迅速放大到驚人的地步，讓人措手不及。具體而論，我們可以利用熵的原理和耗散結構來描述政府危機治理的過程及其發生機理。熵（entro－py）在熱力學中表示系統的無序程度。根據熱力定律，熵越大系統的有序程度越低；反之，系統有序程度高，熵值就小。那么突發事件一般處于開放系統環境中，當系統內的熵增大于熵減時，系統總的熵會增加，即長期的矛盾在內部積聚到一個臨界值就會演變為危機。從圖1可以看出，系統內部至下往上熵增因素不斷加大，表明公共危機事件中，人們的心理開始不平衡，社會治安不穩定，如貧富差距加大，失業率上升等。

此時政府如果能發揮組織系統的開放性優勢，將內部產生的熵增通過向外部環境釋放熱量的方式轉移，使負熵因子逐漸滲入系統，對增加的熵進行綜合，整個系統熵的總量S（x）的值就會沿拋物線的形狀呈現先攀升后緩降的走勢。這意味著政府危機治理的自組織和結構變革適應了復雜系統隨機因素的干擾（漲落），進而促使政府治理系統達到了新的平衡［9］。彼得•圣吉識別出復雜多重環路非線性社會系統的反直覺因素，將其歸總為“第五項修煉”之法則。他試圖從理論上闡述“找到解決系統沖突的方案就是一種解脫”的觀點不完全正確，因為從長期看系統也許會留有無法根治的“后遺癥”，所以人們就需要團體學習。彼得•圣吉認為他所強調的“第五項修煉”（系統基模），不僅是“學習過程”的核心，也是把握混沌和復雜性理論的“最大杠桿支點”。斯圖爾特•考夫曼（StuartKauffman）曾提出一種“適存景觀”（fitnesslandscape）的設想。他將全部環境視為一個隆起的景觀，從任何一個角度看它的行為都是不可預知的，管理者如何在復雜變動、不能預測和掌控的景觀中迅速找準最高的山峰，取決于其能否通過學習過程和自組織來增強組織的敏銳性［10］。例如，在2008年汶川特大地震災害的應急救援中，盡管非營利性組織通過非正式途徑參與災害重建可能面臨“二元性”問題，但無論如何，非營利性組織的參與能使受災社區、受災居民及民間社會更積極地投入到災后重建工作中來，齊心協力應對災后重建所帶來的各種困難和挑戰，無需質疑它使政府反思公民社會和志愿者群體在當代中國政治系統的中式微，進而從頂層設計的高度加快推動NGO的發展［11］。探賾歷史經驗，政府大量的改革舉措都是從危機發端，危機往往又是政府學習與改革并走向成熟的重要契機和拐點。

美國哈佛大學克里斯•阿吉里斯（ChrisArgyris）教授指出，學習型組織建設中有兩個易犯的錯誤：一是把學習界定得太窄，認為學習就是“解決問題”；二是相信學習主要是“激勵問題”。以上兩種錯誤的癥結在于學習方式的單循環過程。學習應以改變心智模式為目標，授權員工在良好的集體溝通下互動，使學習過程從“單環”向“雙環”的轉變。破解我國公共危機管理的“單環”困境，首先是要在復雜性環境下，通過政府學習的循環機制來驅動系統的自組織行為，以增加系統負熵值。只有當每一次政府危機治理意識與知識管理水平得到提升，政府學習的能力才會隨之全面加強，如圖2所示。政府學習系統產生的自組織效應作用于公共危機治理系統，使政府從危機中學到的知識不僅為治理危機所用，還優化了政府整體治理能力，使之不斷適應復雜動態的環境。預警學習簡單地說就是政府學習如何對公共危機的發生防患于未然，即政府部門通過分析危機的概率、機理及后果，掌握其發生的規律，并將其控制在潛伏期之內的學習過程。環境的不確定性和危機的突發性要求政府向經驗提出挑戰，如預防禽流感，應當盡量減少與病死家禽的接觸，做好消毒工作；“非典”可防可治，要提倡公眾愛護動物，不吃未經檢疫的野生肉類；減少全球溫室效應，應降低二氧化碳的排放，保護地球生態；減少社會突發事件的發生，要盡量使貧富差距縮小，營建一個相對公平和公正的社會環境等。事中學習是在系統的“刺激—響應”機制奏效后，政府應對危機的一次穿越“適存峽谷”的學習進化。面對“景觀”的瞬息萬變，政府部門要在決策支持系統的幫助下，通過檢視薄弱環節和關鍵要害，迅速地組織多部門會商，聽取專家建議，尋找力克危機的替代方案。

同時，在這一階段政府必須反省應急機制和行動方向，啟動應急響應系統，不斷學習如何進行內部信息傳遞、相關部門間的聯動調配，以及形成化險為夷的方法。即使當系統成功穿越“適存峽谷”并達到自己認為的高峰，政府仍需保持時刻警惕，以維系進一步學習的態勢。例如，在應對日本福島“核危機”中，日方采取了注水降溫、堵漏高濃度廢水、氮氣冷卻及排放低輻射廢水入海等措施基本控制住了事態，但這些解決方案并非十全十美，相反，日本排泄核廢水的行為污染了周邊海域，可能引起國際紛爭和新的生態危機。事后學習是公共危機系統正負熵綜合平衡的條件下，政府通過對危機可挽救程度、可恢復性、可減緩性和實際破壞情況的測量與評價，總結經驗教訓，重新修訂應急預案，增強系統對環境的適應性的過程。近年來，我國一些地方因征地拆遷引發群體性事件屢見不鮮，政府在處置“強拆”事件的基礎上，對征地范圍、程序及被拆遷人的補償等進行了重新勘定和修改，并將這些新的認知上升為國家法律。2011年5月，國土資源部發文要求各地政府征地前須及時就征地補償標準征求群眾意見，不得強行征地拆遷。同時要建立應急預案，妥善解決征地拆遷中的矛盾，防止簡單粗暴壓制群眾，引發惡性和群體性事件。

3．基于復雜適應性的政府公共危機治理結構變革

“整體性治理”（holisticgovernance）不僅是對新公共管理競爭性治理模式的“否定之否定”式變革，還是對分散化和碎片化的戰略性回應和合作主義在21世紀中的復興。希克斯（Perri）等人點準了官僚制結構的“死穴”，提出政府應當構建以“長”、“寬”、“高”為框架的立體型的整體性治理模式：“長”代表橫向公私部門的整合，包括公共部門采用委托、民營化等做法，運用非營利性組織與私人公司接軌，形成伙伴關系；“寬”代表功能性整合，主要表現在機關功能的整合，如行政院各個部門，或職能機構之間的協作；“高”代表治理層級的整合，如全球與國家層級的整合、中央與地方機關的整合、全球層級內環保和資訊組織的整合［12］。公共危機治理的分散化和碎片化是導致條塊分割、各自為政、墨守成規等系統熵增，進而引發矛盾、沖突和焦慮的根本因素。如果這些因素占了上風的話，危機治理的“正統系統”（legitimatesystem）與“影子系統”（shadowsystem）之間的張力就可能斷裂，并釋放扼殺“雙環”學習和阻礙組織變革的力量。所以，我們應結合整體性治理理論，將封閉的組織打破，吸納各個主體構成公共危機治理的立體網絡單元，以發揮這些單元對復雜動態環境自組織功能，使公共危機系統保持類似耗散結構狀態的“混沌邊緣”———處于組織結構“有限不穩定”的最佳棲息地。如圖3所示，本文從復雜適應互動出發，將公共危機治理的學習機制嵌入政府整體性治理的內核之中，構建了“一性雙環三維”的跨界協同結構模型。“一性”指的是公共危機治理系統的復雜適應性。約翰•霍蘭在他的《隱秩序》一書中寫到，“系統的復雜性是由于系統的適應性造成的，即適應性造就了復雜性”。自然環境的不確定性、社會網絡神經的敏感性和人類自身的有限理性使政府不能再像過去那樣單向度、割裂地控制危機的發生，而是尋找全面、整體適應復雜多變環境的善治行為。高頻互動的過程激發政府系統產生“求真的力量”，即突破簡單線性思維束縛，優化組織結構和團隊，在公共危機治理過程之中形成持續學習的動力機制。“雙環”意指政府在公共危機治理中學習的形式不是強調對危機現狀的認知，而是在于克服傳統“習慣性防衛”，因具體環境的變化而改變學習路徑，針對危機現狀的成因進行的反思性學習。危機學習的過程既可以是按照“常規”，也可以反“常規”，還可以“邊治理邊學習”；同時除了政府自身各部門之間的學習外，還可以通過信息與交換、轉化與整合、獲取知識與實踐等方式向其他治理主體學習。“三維”則是指政府危機學習機制賴以存在的三個治理維度，它包括層級維度、部門維度和功能維度。公共危機治理與傳統危機管理的最重要區別在于把危機管理與政府治理相融合，即地方、省級、國家，甚至大洲和全球層面的各公共治理主體（國際組織、政府組織、非營利性組織、企業、志愿者與普通公眾）在跨層級、跨部門、跨領域的條塊組合之中建立起實現統分有度、平戰結合、政社聯動、政企合作的靈活的整體性治理公共危機的新模式［13］。

三、結語

正如馬克思所述，整個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂成不可調和的對立面。而為了使這些經濟利益相互沖突的階級，不至于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量把沖突保持在“秩序”的范圍內。從社會中產生又自居于社會之上且日益同社會脫離的力量，即是國家。因此，從歷史唯物論的視界看，當一個社會的復雜性不斷加劇，公共危機治理系統相應發生突變、分叉，在波動中實現平衡而進入更高層次形態，要求政府提升學習能力，以高度協同的組織結構、更大的靈活性和包容性的方式來適應和牽引社會發展。政府通過學習積累了與社會和公眾對話的經驗，比如扁平化的信訪構架疏解了積壓已久的對抗性矛盾；傳媒的介入給災害防治帶來了理性認知和情報跟蹤；社會化和市場化的應急救援體系加速了資源的優化配置等。當然，學習也許使政府變得更加“狡詐”，但這種危機學習是一種基于復雜適應性哲學的必要的政治智慧。尤其是中國正處于轉型期風險社會景況，各級政府和危機管理部門更應當擴大學習的主體范圍，再造政府治理結構，實行“大部門”改革，創新社會管理的方式，從而借力整體性治理的智慧來化解矛盾，促進社會和諧穩定。