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非均衡環境下的政府公共危機態勢

環境的非均衡性加劇了社會經濟運行中的公共風險，為公共危機的產生埋下了隱患。就現實觀察而言，我國基于非均衡環境下的政府公共危機體現出以下幾種態勢：

1.基于非均衡環境的公共危機呈現出高頻化態勢。基于非均衡環境的我國，市場體系不完善、城鄉發展不平衡、傳統道德文化體系失穩、對外資和國際市場的依賴程度增強以及環境污染日益嚴重等誘因使得我國發生經濟社會動蕩和自然災害的頻率隨之提高。例如，2010年的我國自然災害頻發，其中地質災害發生次數是2009年同期的近10倍。2010年8月7日的甘肅舟曲特大泥石流災害距同年4月14日的“青海玉樹大地震”僅為115天。

2.基于非均衡環境的政府公共危機朝著多元化趨勢發展。不同的公共危機是可以相互轉化的，例如洪澇災害、氣象異常會衍生出公共衛生防疫問題，技術災害、環境資源危機會造成公民恐慌進而誘發政府信譽危機、國家安全危機等社會危機。非均衡環境不僅容易引發尚未發生的公共危機，還會使正在發生的公共危機向著多元化的趨勢發展。

3.基于非均衡環境的政府公共危機的破壞程度加劇。受非均衡環境的影響，各種社會、經濟、文化、政治矛盾相互交織，多種公共危機互為因果、互相傳染，單一的公共危機往往演變成復合型的公共危機且破壞程度進一步加劇，處理難度進一步加大。我國近年來發生的汶川地震、南方洪澇災害、甘肅舟曲特大泥石流事件都屬于具有嚴重破壞程度的政府公共危機。就危機造成的直接經濟損失而言，據相關資料統計，2010年我國因洪澇、滑坡和泥石流災害造成的直接經濟損失為3505億元，比上一年增加4.4倍，因海洋災害造成的直接經濟損失為149.4億元，比上一年增加49.1%。

我國政府公共危機管理的困境及原因分析

縱觀我國公共危機管理，自2003年抗擊SARS疫情意識到危機管理的緊迫性以來，我國政府對突發性公共危機的應對日漸成熟，獲得了國內外輿論的廣泛好評。但基于非均衡環境的我國，政府公共危機管理仍然存在以下困境亟待突破。

（一）我國政府公共危機管理的困境分析

1.政府職能過剩與缺位。公共危機自身特點客觀上要求政府在危機管理中作為最高決策機構，統一調配資源，動員一切力量在最短時間內實施救治行為。但政府職能范圍、行政權力的無限擴張也會嚴重制約社會自我管理、自我發展機制的形成與完善。政府管得過多過死就會忽視社會組織和公眾參與在公共危機管理中的作用。而政府職能缺位也必然會導致社會秩序混亂、社會行為失范等問題。政府公共危機管理中出現的決策失誤、腐敗等行為會使政府陷入更深層次的治理危機和信任危機。例如，在2008年汶川地震救援中就出現了政府與志愿者組織“青澀”對接的局面，當各地志愿者齊集災區時，地方政府官員竟不知該如何調用這支龐大的人力隊伍。政府與社會組織的現場磨合必然會給危機的及時應對帶來阻力。據清華大學2006年的《中國城市居民危機意識網絡調查報告》顯示，近九成被調查者缺乏處理和應對危機事件的實踐經驗，說明政府并沒有對民眾進行足夠的危機預防教育，危機的頻繁發生并未能引起政府對公共危機管理的深刻反思。在各種矛盾沖突日益尖銳的非均衡環境下，中國社會比任何時候都需要對政府職能進行準確定位。

2.政府公共危機管理制度缺失。首先，危機管理預防預警制度缺失。公共危機具有突發性，但事實上,我們可以通過對可能會引起公共危機的各種因素和征兆實行嚴密監測來規避危機的發生與發展。我國尚未建立完善的危機預防預警機制，常規預警設施尚未普及。例如，在地震災害預測方面，雖然現在有地震預測儀、將RFID嵌入建筑物等災害預測方式，但卻仍未能滿足災前準確及時預警、減少損失的現實需求。災害短臨預報仍然是一大難題。2011年早在云南盈江就發生過頻繁的小震，但這種陣前征兆卻仍未能引起地方政府的足夠重視致使出現了嚴重的經濟損失和人員傷亡。其次，危機管理物資保障制度缺失。目前，我國救援物資不足，管理存在缺失。截至2010年初，我國雖已規劃建設了24個中央救災物資儲備庫，基本覆蓋了全國所有多災易災地區。但部分地區上報的救援物資儲備大多存在種類少、量不足的問題，有些地區甚至并未落實救援物資儲備統計工作。大災臨近，地方政府官員甚至不清楚本地的救援物資儲備能夠滿足多少災民的需求。再次，危機管理法律法規制度缺失。目前，我國針對出現過的各種公共危機類型都制定了相應的法律規范，例如《防震減災法》、《防洪法》等。但是，我國公共危機應急法制比較分散，尚未形成完整科學的體系，大多數法律規范是靠短時間內應急立法來完成的，仍然存在法律缺失、法律滯后、執行缺位等問題。

3.政府公共危機管理協作不暢。一個健全的政府公共危機管理協作機制應主要包括組織機構、信息體系和人力資源三個層面。在組織機構層面，目前我國各地基層政府均成立了應急委員會，下設市政府應急管理辦公室且政府所屬各部門也都成立了應急管理領導機構，但仍缺少一個常態化的綜合協調機構。然而，控制危機所必需的職能活動并不能局限于某一個部門的權限范圍內，因為在危機應對過程中單靠某一個部門在某些情況下是很難及時有效地采取行動的。例如，日本核泄漏事故引發的“搶鹽”風波，就需要公安和物價等部門的共同介入。缺乏危機管理的常態化綜合協調機構，一旦需要動用各方資源的公共危機爆發，政府的危機管理就會陷入困境，從而大大降低危機管理效率。在信息體系層面，我國尚未建立規范的專業的危機管理信息體系，尤其信息收集機制亟待完善。例如，2003年SARS危機最早爆發時，廣州省政府為避免引起民眾恐慌并沒有向全國尤其是臨近的香港地區通報疫情訊息，錯失了危機的最佳應對時機，致使其擴散造成嚴重的社會后果。在人力資源層面，各應急管理機構在人員配備上大都實行兼職，缺乏專業化的危機管理知識和實踐操作經驗。人力數量不足，加重了工作人員的負擔且影響了危機管理的時效性。例如，2010年的甘肅舟曲特大泥石流災害發生24小時后，中央救災物資西安儲備庫僅有15位工作人員在現場裝車；2011年的云南盈江發生5.8級地震，南寧救災物資儲備庫雖迅速啟動了應急預案，但僅組織干部職工和搬運工45人投入救災物資調運工作中。此外，我國的危機管理在區域協作、國際合作方面也仍需完善。

（二）我國政府公共危機管理困境的原因分析

1.非均衡環境的影響。非均衡環境下，內外因素疊加使我國進入公共危機高發期，我們難以準確地預知和控制所有無序因素的產生和演進。加之我國正處于轉型期，面臨著結構轉換和新舊體制轉軌，在資源稀缺、社會關系不穩定、社會發展不平衡、社會行為失范的現狀下，政府的公共危機管理實屬不易。

2.危機意識淡薄。改革開放以來，我國從中央到地方各級政府集中精力于經濟建設而忽視了經濟繁榮背后的政治社會環境的不穩定因素，從而忽視了對危機意識的培養。2010年廣州暴雨洪澇災害暴露出城市排水管系統的設計弊端，說明政府在城市規劃中缺乏防范危機的前瞻性。以經濟建設為中心的發展導向使得政府官員考評過分看重經濟指標。一旦危機爆發，政府官員怕影響個人政績，可能會選擇隱瞞不報，從而貽誤危機處理的最佳時機。

3.對危機管理缺乏長遠系統規劃。基于非均衡環境的公共危機具有突發性、高發性。而我國政府尚未將危機管理納入經濟社會發展的長遠規劃當中，危機管理仍然帶有明顯的滯后性。突擊準備并非長久之計。缺乏長遠系統規劃的前瞻性，必然會導致政府在公共危機面前陷入職能定位不明確、制度缺失及協作不力的困境。

國外政府公共危機管理的經驗借鑒

基于非均衡環境，全球公共危機事件頻發，公共危機管理的重要性日益凸顯。發達國家在公共危機管理領域的許多經驗值得我們借鑒與思考。

（一）強調社會戰略的全民危機意識動員

發達國家紛紛突出全民的危機教育培訓和實地演練，提倡各類志愿者服務機制，強調社會戰略的全民危機意識動員。例如，挪威紅十字會擁有將近400個救援組，約17000人；韓國將每年的5月25日定為“全民防災日”；美國投入大量人力、物力、財力，在“9•11”事件后建立了以“防災型社區”為中心的公眾安全文化教育體系。

（二）注重各類公共危機的法制管理

美國、俄羅斯、日本都訂立了國家緊急狀態法，規定了國家實施緊急狀態的程序、方式和措施。日本對于自然災害、傳染病防治以及恐怖事件的處置都有明確立法。相對于美國而言，俄羅斯對于緊急狀態的定義、法律的具體實施范圍做了更詳細的規定。

（三）擁有較為健全的危機應急救援體系

在物資方面，日本每年的防災預算占國民收入的5%左右，美國僅1996—2000年間支出的反恐資金就將近40億美元；在人力資源方面，挪威負責協調的有6000名市警察局官員，其中受過訓練的約15000人。在組織結構方面，俄羅斯的民防搶先救援機構下設的搜索救援部、民防部隊、空中救援中心、特殊危險救援中心都配備有現代化的技術裝備并各司其職，權責明確。

（四）擁有高效的信息系統

美國芝加哥的“311”電話服務系統，可以快速有效地為民眾連接到城市服務部門，以獲得對即將到來的危機事件的有關信息，便于危機的及時處理。西方國家透明的信息溝通機制提高了政府的公信力，公眾的積極參與也大大提高了公共危機管理的效率。

探尋我國政府公共危機管理的出路

近兩年，旱澇災害使得洪水、缺水和水污染三大水問題突顯，愈演愈烈的水危機成為繼日本核泄漏事故、盈江地震后擺在我國政府面前的又一公共危機治理難題。為保障國泰民安，基于非均衡環境的我國政府有責任有義務構筑一個常態化的公共危機管理體系。

（一）樹立政府官員正確的危機意識

危機管理的關鍵在于預防，而危機發生后的積極應對又可以控制危機的破壞程度和覆蓋面。在公共危機頻發的今天，中央到地方各級各部門政府官員必須堅決杜絕危機爆發幾率太小的僥幸心理；要將“居安思危”的前瞻性憂患意識作用于市政規劃等日常性政府管理工作中；構建危機應急教育訓練機制，普及防害知識，加強公眾的應急自我保護能力將危機的事前防御與危機的事中應對納入到政府官員的責任體系中，以嚴格的官員問責制來有效地預防并處理危機。

（二）鼓勵社會力量及公眾的積極參與

任何一個政府都不是萬能的，政府公共危機的管理工作需要非政府組織、社區等社會力量的積極配合與響應。現實中最早接觸到公共危機事件并受其傷害的往往是社會公眾，在危機預防預測方面，社會力量與公眾可以自由獻言獻策并做好對各級政府的監督工作；在危機處理方面，各級政府官員要清楚社會力量的功能特點及存在價值，做好雙方對接工作；在災后救助方面，地方社會力量可以發揮地區優勢對受災群眾實施符合地方群眾心理特點的危機心理干預。

（三）構建政府公共危機管理長效協作機制

首先，建立危機管理常態化綜合協調機構。公共危機的應對需要政府各部門協調配合、通力合作。在國家層面上，建立具有權威性、決策性、常設性的危機管理綜合協調機構，統一安排危機處理相關事宜。在地方層面上，建立隸屬于中央公共危機管理常態化綜合協調機構的執行機構并邀請各界專家介入，形成從中央到地方的常態化危機管理機構體系。其次，建立健全信息體系。完善的信息體系需要構建良好的輿論溝通和利益訴求機制，以便于中央到各級地方政府、政府各部門之間、政府與公眾之間的信息溝通。構筑區域網絡化的危機信息管理系統，依托國家電子政務平臺實現信息雙向傳輸，有助于公眾對政府公共危機管理工作的監督。再次，完善人力資源保障機制。建設一支人員充足的專業化危機管理隊伍。一是要保證這支隊伍的人員規模，由于危機管理工作內容錯綜復雜且工作量越來越大，沒有人員數量方面的保障，危機管理工作將無法進行；二是要保證危機管理的專業化水平，杜絕兼職現象，打造一支具備職業化專業化特色的精良隊伍。

（四）完善危機管理制度體系

首先，制定全面的危機應急預案。中央到地方各級政府部門都應建立與自身相關的、因時因地制宜的公共危機應急預案。應急預案要系統分級且各級應急預案要對適宜實施的情況、具體應急措施、人員配置、應急效果、所需資金預算等做詳細備案。還要完善國內外危機事件案例庫的收集，鼓勵危機短臨預測研究。加強國際合作、政研合作，全球攜手挖掘公共危機發生發展規律，開發更為精確的危機預測設備，做好危機預防工作。其次，對救災物資實施分級分類規范管理。根據當地災害可能發生的時間、頻率及危及人數的預測，儲備一批相應數量的可以長期保存的危機救援物資，如帳篷等；對于食品、藥品等保存期較短的物品，則應該促進救援物資生產市場化，建立一整套配送、生產、采購體系，以免造成不必要的資源浪費。再次，建立健全危機管理法律法規體系。只有將政府公共危機管理置于國家憲法和法律的保障之下，才能從根本上保證政府公共危機管理工作有章可循，權責明確，順利進行。公共危機管理需要中央到地方各級政府統一協調管理，因此，危機管理也要形成自上而下的法律法規體系。根據實踐經驗教訓對不同類型的公共危機進行全面規范立法并對危機管理中出現的違法失職行為嚴懲不貸。

（五）加強區域合作與國際交流

通過國際合作來實現一個國家或地區公共危機的治理誠然是一條有效的途徑。例如“，9•11”事件中，美國政府就是在其他國家的合作下才迅速確認恐怖分子并立即開展搜索恐怖分子的行動。加強區域合作與國際交流各主權國家應以聯合國為核心，尋找利益共同點，各參與主體求同存異、互惠互利，共同分擔治理的義務、享受治理的權利，最終實現公共危機的全球化治理。需要指出的是，政府公共危機管理重在預防而非治理。政府要辯證地看待公共危機事件，在關注公共危機帶來的威脅與損失的同時，還應高瞻遠矚，發現危機給我們的警示，從而獲得完善自我發展的機遇。

作者：韓慧楊文健單位：河海大學公共管理學院