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我國非政府組織參與公共安全危機管理的依據

（一）現階段安全形勢的促使

目前我國的發展已經進入了一個敏感的階段，這是一個發展機遇與風險因素共存的時期。首先是各種災害事故的頻繁發生，其次是隨著現代化產生的系統風險開始擴散，在資源擴散與再次匯集后，社會中的潛在風險因素逐漸增多，突出的矛盾和問題增多，這些不良因素都開始給社會的穩定發展帶來顯著的威脅。例如城鄉二元結構引發的勞資問題，房屋土地拆遷引發的社會問題，人口流動引發的管理問題，人口增加引發的空間問題。生態惡化和災害響應機制不健全，缺乏危機預警和監督機制，在行政執法監控中存在漏洞，以及危機管理中行動人員的不當操作而引發的人為社會安全危機等。在這樣一種嚴峻的形勢下，雖說政府無疑是公共危機治理體系中的核心，但是基于單一政府組織在危機應對過程中存在的資源和能力缺陷，故需要非政府組織的積極參與，來協助政府，形成多元共治的格局，以確保公共安全。

（二）理論的支撐——公民社會與治理理論

非政府組織能夠在實踐中有效地參與公共危機治理，是具有一定的理論依據——公民社會與治理理論。從上個紀90年代開始，國內外諸多的學者逐漸地接受了以政府、市場和民間社會三分法為基礎的公民社會概念。該理論認為公民社會是國家和市場之外的所有民間組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非政府所屬的公民組織。公民社會幫助民眾從國家和市場的絕對掌控中解脫出來，強調構建具有自主性、自律性、自治性的社會組織，從而形成一種合理的社會結構，這種架構有助于國家、市場、社會三個管理主體間開展良性互動。單一的、命令式的、等級制的治理格局需向多中心的、合作式的治理與善治轉變。治理的基本理念就是主張關注社會管理力量多元化格局的建立，并對社會組織力量加以關注。該理論一方面改變了單一政府治理的格局，使該格局逐漸呈現出多元化的趨勢，另一方面有助于提升非政府組織在國家公共事務治理中的地位，為非政府組織參與屬于公共事務管理的危機管理提供了強有力的理論依據。

（三）自身特有優勢的保障

非政府組織以它獨特的優勢應對著社會公共危機。NGO的優勢具體表現在：相對于政府而言非營利組織在運作機制上表現出的靈活性和自治性使其比政府組織更具有滲透性和主動性；非政府組織多元化的專業性，使其在救助過程中具有更強的針對性，降低了不必要的組織和人員開支；其公益服務的特點，有助于安撫群眾的恐慌不安的情緒；非政府組織成員基本成員是具有志愿精神的，更易與民眾進行溝通，有助于開展災后群眾心靈上的修復和基礎設施的重建等工作。面對頻發的公共危機事件，若僅依靠政府承擔公共危機的管理職能來應對危機，將會給公共財政帶來巨大的壓力。近年來，隨著非政府組織的有序發展，已經積累了一定的社會信譽，使其在公共危機事件發生后，能通過多渠道動員更豐富的社會資源投入到救災中去，為政府部門提供必不可少的輔助力量。

我國非政府組織參與公共安全危機管理的兩大阻力

筆者主張將兩大阻力抽象概況為：外部阻力與內部阻力。正是由于受到源于政府的外部阻力，以及源于非政府組織自身的內部阻力這兩方面阻力的影響，NGO也表現出“資源供給不足”、“家長制作風”等各種志愿失靈的現象。該現象使NGO不但無法在公共危機治理中將自身功能發揮到最大化和最優化，甚至還在某些環節影響了公共危機治理的效率與效果，從而產生了局部的負面效應。

（一）外部阻力

外部阻力主要源于政府，具體表現為：落后的政府管理理念，對NGO的實踐利用不足，未營造健全的法律政策環境。

1.落后的政府管理理念國內動員社會力量進行危機管理的氛圍尚未形成，從公共危機管理實踐的角度來看，政府一方面給予社會力量的重視程度不夠，另一方面沒有合理有效地調配社會力量參與公共危機管理，故社會力量參與危機管理實踐的渠道就顯得如履獨木橋，難以發揮其應有的輔助功能。導致這種狀況的原因有兩點：首先，由于政府所處的主導地位，使其傳統的管理思維制約了非政府組織在公共安全危機管理中的作用發揮；其次，對非政府組織參與危機管理中政府部門設立了具有約束性的管理體制，忽視了非營利組織的實力，尚未創造出充足的空間來促進非政府組織發揮自身的優勢功能。

2.政府對NGO的實踐利用不足具體表現在三個方面：一是缺乏明確而規范的分工機制。在公共安全危機管理中，政府和社會力量分別應該承擔哪些工作等情況，或是共同承擔哪些職責，在我國的危機管理體系中都沒有明確規定，使得第三部門的作用無法有效地發揮，在公共危機管理中缺失了主動權，只能被動聽令。二是由于宣傳引導方面權威部門沒有予以重視，從而使得社會公眾自救互救能力薄弱。權力部門對社會的危機管理工作、引導、培訓僅停留在表層，對危機管理的措施和具體要求不明確，帶有階段性、突擊性，缺乏可操作性與長期性。三是與社會力量進行危機溝通不足。由于受到傳統危機管理模式的影響導致權威部門習慣于報喜瞞憂，近年來，從非典事件、三鹿事件等國內一系列的公共危機事件的政府表現可以看出，在信息披露方面存在滯后性、主觀性等問題，表明政府與公民社會的危機溝通不足、其能力表現與危機管理的需求不相適應，易使得虛假信息在社會中傳播給民眾造成恐慌情緒，這會影響到安全危機的后期控制和秩序恢復，嚴重的還有可能引發社會公眾對政府的不滿，導致社會無法穩定地運行。

3.政府尚未營造有利于NGO發展的健全的法律政策環境非政府組織的活動常常因為受到來自自身和外界的影響而偏離原先正常的軌道，故作為公共安全危機管理的主體，政府非常有必要建立和完善相關的法律制度。當前，在我國出臺的一些立法原則中包括《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《社會登記管理條例》、《基金會管理辦法》等等，在這些法規中仍然會存在著諸多會約束和限制非政府組織的建立的條例。條例中存在問題不僅僅不利于非政府組織的建立、發展，而且還會影響非政府組織在監管、監督等方面的作用發揮，因此政府要結合實際情況為非政府組織營造出良好的法律政策環境。盡管我國正在設置有關非政府組織建立與發展的法律制度，然而從目前的情況來看，法律法規體系還沒有健全與完善，法制化的發展程度與社會主義市場經濟實際情況尚有距離。

（二）內部阻力

內部阻力主要源于非政府組織自身，表現在兩個方面：實力欠缺與信任欠缺。

1.實力欠缺具體表現為：（1）資金籌集與管理能力不足。目前我國諸多的NGO只能通過較為單一的渠道來籌集資金，主要途徑：政府財政供給與社會捐贈。并且許多NGO由于在資金管理方面存在著不合理之處使得所籌集的資金沒有得到最有效的使用。（2）志愿活動存在狹隘性。NGO活動的受益對象數量有限、形式單一，往往是特定的社會群體。不同社會群體籌建為自己維權的組織的能力有強有弱，有些群體盡管對社會服務有著很大的需求，卻未能建立屬于自己的組織，有些群體即使建立了自己的組織，但它們籌措資金能力不同，實際發揮的作用也不同。這種力量不均衡現象導致NGO在公共危機治理過程中提供的服務出現缺失或不足。（3）組織存在家長制作風。從形式上看，NGO諸項活動主要依靠志愿人員提供支持但實際上那些掌握志愿組織經濟命脈的人對組織目標確定和資源使用方案有較大決策權。他們所做的決定既不必征求受助人的意見，也不必對社會大眾負責。“家長制作風”導致NGO在公共危機治理中缺乏合作意識和協調行動能力。（4）志愿活動的業余性質。由于NGO的社會認可度不高缺乏支持、資金短缺、無法提供有競爭力的待遇、人才培養機制不健全等因素其對專業人才的培養與吸納受到很大的限制，大量臨時的志愿者有時甚至不具備必要的救援常識與技術，無法在公共危機治理中發揮更大的作用。

2.信任欠缺

NGO在公共危機治理中的公信度有待提高NGO在公共危機治理中表現出的資金不足、家長制作風、志愿活動的狹隘性等“志愿失靈”現象危及其在公眾心目中的公信度。一些NGO偏離其“以志愿謀取公益”的主旨反以功利主義為價值取向甚至直接以營利為目標的信念與行為給公共危機治理帶來了慈善供給不足、慈善業余主義、慈善特殊主義等負面效應。四、推動我國非政府組織有效參與公共安全危機管理的對策政府作為非政府組織發展和參與公共安全危機管理的主導者，其改革的力度，所提供的自主性空同的大小，直接影響著非政府組織的發展。筆者認為推動我國非政府組織有效參與公共安全危機管理從而實現政府單一主體、單中心的危機治理向多中心的危機治理轉變，關鍵需要兩個方面的推動力：源于政府的推動力與源于NGO自身的推動力。

（一）提升政府的推動力

政府要樹立危機治理理念，積極培育非政府組織的發展和壯大，在外部為非政府組織提供強大的推動力，營造出有利于NGO有效地參與到公共危機管理的良好的外部環境。推動力主要表現為：先進的公共安全危機的治理文化，創新的公共安全危機管理體制，責任的規范化。

1.先進的公共安全危機的治理文化

作為公共安全危機的管理主體，政府機構不僅要增強自身危機意識并且要重視社會危機治理文化的宣傳，加強社會群眾的危機意識以及參與社會管理的意識。第一，政府要以制度政策的創新為途徑，為非營利組織參與公共安全事務的管理提供良好的外部環境。首先，改善法律環境。一個社會組織只有處在健全的法律環境下，以權威的規章制度作為保障，才能有序的開展工作。相對于政府部門，非政府組織的內部組織結構較為松散，監督機制相對匱乏，在危機處理過程中若缺乏強有力的法律規定，有可能會出現責權問題，一些社會組織的不當行為也許會侵犯到他人合法的權利，故要加強法制的建設，設置規范化的責任制，通過健全的法律來規范和保障其在處理危機事件的行為。其次，政策的支持。權威部門不僅在社會團體的注冊標準和要求上要逐步適當放寬，而且在稅收、注冊資金、權益保障、人員培訓等方面也要予以一定的支持，這樣有助于非政府組織朝職業化、合法化、專業化方向發展。第二，幫助民眾培養互助品質和樹立志愿理念，提升民眾的素質，為我國非政府組織的建立與發展創造出良好的社會環境。

2.危機管理體制的創新

政府部門要在公共危機管理體制與應急管理理念上有所創新，在保障能力方面有所提升，建立科學的、開放的、協同互動的新式安全危機應急管理組織，有利于最廣泛地吸納各種社會力量參與公共安全危機管理，優化危機管理體系和增強匯集資源的能力。所以就管理體制的設計而言，需要以縱向核心指揮機構設立為前提，對橫向的協調輔助機構進行改善，這樣有利于全部危機管理多元主體的力量得到最有效的發揮，并且政府要主動地將部分職能分配給非政府組織。與此同時，權威部門不僅要給予非政府組織制度上的支持，以便其有效參與公共安全危機管理，還要避免由于行政權力的不合理干預而影響到非政府組織的正常運作。

3.責任的規范化

所謂的責任的規范化是指：政府部門應在其建立的應對公共安全危機事件的預案中明確規定好非營利組織的責任。第一，為了使非政府組織的使命感和責任感得到有效的強化，使其能更好地發揮效能，在公共安全危機事件應急預案中，需把非營利組織置于全體公共資源的范圍內，界定非政府組織參與的方式，明確分工。第二，通過明確非政府組織在危機事件應急預案中的所處地位，規定非政府組織的責任，有助于政府部門交付安全危機處理的事務，更有助于我國非政府組織有效地自主地發揮其特有的效能優勢。

（二）提升我國NGO自身的推動力

為了能夠合理地、有序地、有深度地參與到公共安全危機管理中去，非政府組織自身要增強危機治理能力，努力爭取政府的信任與授權，在內部形成推動力。推動力主要表現為：完善制度，提高運作能力；吸引人才，提高專業化服務能力；加強交流，提高資源動員能力.

一是注重人才的吸納，提升專業化服務方面的水平。目前，非政府組織應對人才資源匱乏這一問題的有效方式是：首先要通過媒體的宣傳，來吸收具有志愿精神的高素質的人才，參與公共服務事業；其次對志愿者進行的必要的崗前培訓，提升其技能方法，有助于新進人員適應公共安全危機管理。

二是注重溝通交流，提升動員資源方面的水平。外界的環境存在諸多的不確定性，非政府組織不僅要保持其自身優勢而且要根據外部形勢的變化做相應的調整。首先，非政府組織要強化在信息交流方面與政府和社會各領域之間的互動，實行互惠規范，增強彼此間的信任和合作。其次，籌集資金途徑上非政府組織要努力實現多元化，多路徑，為自身的發展和公共危機的應對提供資金上的保障。

三是注重制度的改善，提升運作方面的水平。首先，非營利組織應制定應對公共安全危機事件的預案，明確好處理公共安全危機事件的基礎步驟，界定好參與者的責權界限，實現合理的、制度的和科學的危機管理，以防止一些本可避免的問題在運行中出現，如責任相互推卻，資金的不合理使用等問題，從而提升應對公共安全危機的能力。其次，要設置評估機制用于對以制定的危機管理制度進行評價，以便在危機管理后期的經驗和教訓的總結，分析管理制度中存在的問題，而后加以改進，使得制度得到進一步的完善與發展，有助于增強非政府組織在危機管理中的作用發揮。

筆者認為危機是一種嚴重威脅社會系統的基本價值和行為準則的形式，其本質是對價值的破壞或威脅，具有兩重性，既是危險，又是機遇。危機管理就是對遭到破會或威脅的人類價值的維護或修復，這是公共安全危機管理的根本性目標，也是衡量政府危機管理成效的基本依據。在我國的現實國情下，為了防止單一的危機事件系列化擴大化，有效地對突發而來的危機進行妥善及時處理的關鍵在于政府、民間組織和公眾三者間要展開良好互動合作，政府要為非政府組織提供充分的發展空間，并讓其在危機中發揮有效的作用，提升非政府組織的影響力與能力，而后形成一股多元而強大的合力以應對危機，使公眾的利益得到有力的保障，維護社會穩定，促進公民社會健康地發展。

作者：李震單位：福建師范大學公共管理學院