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摘要：

當前，在經濟社會高速發展、各種公共危機頻繁發生的背景下，我國民間組織憑借其獨有的優勢在公共危機治理的過程中發揮著特殊作用。但是，民間組織參與公共危機治理職能的發揮也面臨著多重障礙，需要各方面的大力支持。分析民間組織參與公共危機治理的優勢以及在危機治理過程中的功能，提出從法律制度的完善、政府與民間組織互信合作、提高工作人員素質、提升社會公信力等方面，充分發揮其在公共危機治理過程中作用。

關鍵詞：

公共危機；民間組織；參與；合作互信

公共性危機一般是指因為自然、個人和社會因素引起的，威脅公眾生命財產安全，影響社會穩定運行的各種突發事件。隨著經濟社會的快速發展以及自然環境的不斷惡化，近年來，我國各種人為和非人為公共危機層出不窮，并且發生頻率越來越高。2008年的南方冰凍災害，汶川大地震，2011年的甬溫線重大交通事故，2015年的長江翻船事故和天津港爆炸事故。越來越多的公共危機不僅涉及公眾的生命和財產安全，而且也對國家的發展和社會的安定形成重大影響，其已成為政府相關職能部門和社會各界關注的重點議題。2003年非典危機后，我國加強了對公共危機的研究和治理工作，2007年實施了《中華人民共和國公共突發事件應對法》。公共危機治理的目的就是預防和解決危機，保證公眾和社會安全穩定。在治理過程中，政府理所當然是主要的運作力量，但由于政府本身的某些缺陷，如職能缺失、管理體系不健全等使政府的公共危機治理效果大打折扣。為了克服政府在公共危機治理過程中的種種弊端，第三方治理力量的介入非常必要。民間組織作為社會資源庫，專業能力和組織運作效率有著政府不具備的優勢，可以成為公共危機治理的重要主體。加強民間組織參與公共危機治理的研究，對于完善公共危機預防和解決機制具有重要的理論和現實意義。

一、民間組織的界定

由于不同國家和地區之間經濟社會發展狀況、經濟水平以及文化傳統的差異，使得民間組織這個名詞并沒有統一的定義，雖然各種概念林林總總，但本質上是一致或者相似的，主要是指那些活躍于社會公益領域，在政府和經濟部門之外存在的組織形式。通常，非營利機構、民間組織、第三部門、慈善團體、非政府機構、社會中介單位都被認為是同一類型的機構形態。學術界比較有代表性的界定如約翰霍普金斯大學賽拉蒙教授的理解，他指出民間組織一般應當具有下列特點：（1）正式性：有完整的內部制度體系和組織機構，有程序性的運作活動；（2）獨立性：在制度上，獨立于政府，但它可以接受一些政府的支持；（3）非贏利性：即所獲得的利潤不能在組織成員之間進行分配，但可以用于組織的再發展；（4）自治性：能夠控制和管理自己的事務；（5）志愿性：志愿者參與是本組織運作和管理中的重要組成部分。在我國，政府把這些社會組織稱為民間組織，它是指在民政部門登記管理的社會團體、民辦非企業單位和基金會三類組織。改革開放以來，中國的民間組織迅猛發展，中國社科院的《民間組織報告藍皮書2013》顯示，到2012年底，全國共有49.9萬個民間組織，其中，社會團體27.1萬個，民辦非企業22.5萬個，基金會3029個[1]。

二、民間組織參與公共危機治理的優勢分析

公共危機治理，又稱應急機制或應急管理，一般指公共危機的預防、預警，解決，并逐步復蘇的過程。在公共危機面前，政府的優勢在于能夠迅速動員各種社會資源來保障社會秩序和公眾安全，如遇重大暴力沖突事件，政府可以利用其軍事、警察等強力機關。而民間組織由于自身的特點，在參與公共危機治理過程中與政府的運作有著較大區別，主要表現在三個方面。

（一）應變性和創造性由于政府體系和一些政治因素的限制，和政府運作相比而言，民間組織結構更靈活、反應迅速，可以根據具體情況機動地處理問題和調整他們的運作方式，同時帶來更新的治理理念。在某些復雜的緊急情況下，民間組織由于植根公眾中，可以收集到很多政府收集不到的公眾信息，他們把這些信息傳遞給政府，為政府決策提供有力的參考。

（二）專門性和包容性民間組織是公益性的社會自治組織，擁有許多志愿者，對外更具包容性。有很多具備危機處理專業知識和能力的工作人員志愿加入這些組織，并志愿參與到危機處理過程中，這些志愿者在工作中更具有積極性和主動性。同時，由于民間組織和底層社會公眾接觸密切，這樣更便于聚集各種社會資本，壯大參與危機治理的力量，并及時進行各種援助活動。

（三）中間性和非營利性民間組織有著深厚的社會基礎，和社會公眾接觸密切，沒有本組織的私利，其宗旨就是為了社會公眾的利益；沒有政府和企業的背景，社會公眾更加容易認可民間組織，這也使民間組織參與公共危機治理時，可以得到公眾的支持和配合。其志愿服務可以更多地貼合危機相關者的利益需求，同時也更容易得到國際社會的支持。

三、民間組織在公共危機治理過程中的功能分析

根據公共危機進展的不同時間節點，可以把公共危機分為事件發生前、事件發生時和事件處理后三個階段，民間組織在這三個階段中的功能也以不同的形式出現。

（一）事件發生前的預防作用公共危機容易造成非常大的負面影響，對公眾和社會都會有很大的破壞作用。對于公共危機的治理，最好的辦法就是防患于未然，在其還未發生時將其消滅在萌芽狀態，這樣能取得最好的治理效果。民間組織由于植根公眾中，有著深厚的社會基礎，和社會公眾接觸密切；同時又沒有政府和企業的背景，容易獲得公眾的信任，這種特性使其能夠第一時間從公眾中獲得某些危機發生的預警信息。另外民間組織承擔著政府與公眾之間的中介角色，可以把搜集到的信息及時地傳遞給政府。在公共危機治理過程中，及時、全面、準確的信息采集對于危機處理非常重要。一方面，政府可以依據民間組織提供的信息及時采取相應措施，化解可能出現的公共危機[2]；另一方面，民間組織也可以將政府的相關政策及時地向公眾進行宣傳普及，避免了公眾由于對政府政策的不了解而產生誤會，進而避免引發的公共危機。民間組織的這種信息采集以及傳遞的工作方式在很大程度上預防了某些公共危機的發生，減少了社會資源的浪費。

（二）事件發生時的處理1.聚合各種社會資源公共危機的發生具有突然性，短時間內會造成較大破壞，需要籌集大量的人力、物力和財力。單單依靠政府的行政運作機制無法在短時間內獲得如此大規模的社會資源，需要整個社會共同參與。民間組織由于致力于社會公益事業，有著深厚的社會基礎，和社會公眾接觸密切，平時在公眾中有著較好的形象和較大的影響力；同時，由于獲取社會捐贈是民間組織的經常性工作，民間組織對此非常有經驗，可以迅速開展各種捐贈活動。這樣，民間組織就能夠為公共危機的解決籌集大量的社會捐贈，包括物資和資金。如在2008年的汶川地震中，僅上海市各類社會組織就發動會員向災區捐贈款物價值總計9.84億元，其中社會組織自身捐贈4034萬元，發動會員捐贈9.44億元[3]。2.開展具體救助活動民間組織擁有許多志愿者，其中包括很多具備危機處理專業知識和能力的工作人員，這些志愿者自愿參與到危機處理過程中，在工作中更具有積極性和主動性。另外，這些志愿人員本身來自于公眾，對于公眾的情況比較熟悉，能夠設身處地地為公眾著想，提供給公眾最需要的幫助。他們也比較了解公眾的心理狀態，能夠對公眾進行相關的心理安慰，化解公眾的恐慌情緒，避免謠言的產生和擴散，保證危機處理穩定進行。2015年天津812濱海爆炸事故發生后，天津當地社會組織——藍天救援隊在第一時間作出救援反應，及時趕赴爆炸現場，對整體情況進行初步了解，為救援提供了第一手信息，并成功搜救傷員多名，為事故救援工作提供了有力的支持。3.充當中介橋梁作用民間組織在危機處理過程中密切接觸公眾，能夠了解到公眾的意見、建議和利益訴求。并把這些信息及時傳遞給政府，使政府根據公眾的意愿制訂更具針對性的措施，解決公眾的實際困難，穩定公眾情緒。民間組織也可以把政府的相關政策及時傳遞給公眾，讓公眾更好地了解事件的進展以及政府的作為，增強公眾對政府的信任，支持和配合政府的相關處理工作。

（三）事件處理后的恢復在這個階段，民間組織的主要任務就是繼續向相關公眾提供各種救助活動，包括資金、技術、人力和物資等，積極參與和輔助政府主持的各項重建項目，保證公眾能夠盡快走出危機期，開始正常的生產和生活，重建穩定的社會秩序。同時，民間組織也要對本次危機進行歸納和總結，分析危機產生的原因，總結危機處理過程中的成功經驗和失敗教訓，并將得出的結果提交給政府部門，以供政府制定相應措施。民間組織也需要在公眾中進行宣傳教育，幫助公眾提高應對危機的知識和能力，避免此類危機的再次發生和在危機發生時減少損失。汶川地震發生后，中國紅十字會先后派出了4支心理救援隊趕赴四川災區，開展心理救援工作，在四川30所中小學中建立了關愛中心，進行心理輔導和培訓[4]。

四、民間組織組織參與公共危機管理的路徑選擇

（一）完善相關的法律法規國家對民間組織參與公共危機治理的一些現行規定過于籠統，操作性不強。在《公共突發事件應對法》中，民間組織的具體責任和權限等也沒有規定，民間組織的參與行為往往處于尷尬境地，沒有法律依據。相關部門應該盡快制定專門的《民間組織法》，同時在《公共突發事件應對法》中增加有關民間組織參與公共危機治理的條款，并在其他單項法律中也增加類似條款，明確民間組織參與危機治理的條件、權限和程序，并對其具體內部管理作出相應的指導性規定。這些法律法規，一方面可以增強民間組織的自身管理，另一方面可以最大限度地發揮民間組織參與社會管理的職能。由于社會公共危機治理是一項復雜的系統工程，涉及廣泛，通過立法，明確民間組織參與公共危機治理的責任，為民間組織的參與危機治理行為創造良好的法律環境，這項工作正變得越來越重要。

（二）加強民間組織與政府之間的合作互信政府應該制定民間組織在不同時期的短、中、長期發展規劃，為民間組織的發展提供一個科學的引導；同時應給予民間組織充分信任，拋棄常有的對民間組織懷疑甚至敵對態度，相信民間組織能夠成為政府的得力助手。政府和民間組織信息共享平臺的建立和完善，也是加強其合作的重要內容，政府應該及時將相關政策傳遞給民間組織，而民間組織可以利用其深入公眾的優勢進行政策宣傳。公共危機事件發生后，政府必須在第一時間將事件的各種信息告知民間組織，民間組織在公眾中及時收集第一手資料，了解群眾的需求和呼聲，并將它們傳遞給政府，幫助政府更好地進行決策。政府和民間組織應定期溝通、交流信息和探討管理技巧，加強雙方信任與合作；同時民間組織和政府還應該在公開透明的基礎上實現相互監督，保證雙方的行為都在合理合法的軌道上運行，實現社會公眾利益的最大化[5]。

（三）提高民間組織工作人員的專業素質公共危機的完美解決離不開專業的人才隊伍，一方面，人才培養有其客觀規律，我們不可能在非常短的時間內實現整個現有民間組織人員的全面更新換代，建立一支全新的人才隊伍。因此，必須立足現實，將目前現存的民間組織人員充分發揮調動起來，對他們進行專業的理論知識和技能培訓。使這批人員形成強烈的服務精神，具備專業的工作能力，以緩解目前專業人才缺乏的不利局面。另一方面，由于公共危機的復雜性，不同類型的公共危機也需要不同專業的工作人員，我們應該從根本上加強民間組織人才的培養，應該根據公共危機的不同情況和特征，對不同領域的民間組織進行更有針對性的專業訓練。這樣使民間組織在社會公共危機的治理過程中更加得心應手。

（四）提升民間組織的社會公信力社會公信力的提升極大地影響著民間組織的活動、社會功能的發揮。各種民間組織要想在公共危機治理領域有所作為，除了政府的支持和配合外，更重要的就是來自大眾的支持，要取得廣大公眾的支持，就必須提升公信力。民間組織應當構建科學嚴謹的內部管理體制和監督機制，杜絕貪污腐敗、浪費奢靡，及時將組織的相關信息特別是財務信息公開，讓公眾了解自身的運行情況。當有重大公共危機事件發生時，必須在第一時間將真實全面的信息告知公眾，代表公眾表達訴求，真正成為公眾的代言人。政府部門要加強對社區民間組織的準入和日常工作的監管，對于其違法行為要堅決處罰、不護短，保證社區民間組織在合法的軌道上運行；同時，加強公眾和輿論監督，完善公眾主動監督民間組織運營的相關制度，使公眾的監督權利得到制度保障，規范民間組織行為。這樣，在民間組織的內外部同時努力，提升民間組織在公眾中的形象，讓公眾更加認同、支持和配合民間組織的危機治理活動[6]。在經濟社會不斷發展和利益主體多元化的背景下，公共危機治理不僅關系到公眾的生命財產安全，也影響整個社會心理、社會價值和政治文化等。我國正處于經濟轉軌時期，我們必須從中國的國情出發，吸收發達國家的先進經驗，改變傳統的管理理念，使民間組織在公共危機治理領域的功能得到充分發揮，建立一個政府、企業、民間組織和社會公眾共同參與的、完善的公共危機治理體系。

參考文獻：

[1]黃曉勇.民間組織藍皮書：中國民間組織報告（2013）[M].北京：社會科學文獻出版社，2013.

[2]葉紅.非政府組織與政府良性互動關系的培育和發展[J].領導之友，2011（5）：50-51.

[3]朱建剛，王超，胡明.責任、行動、合作——汶川地震中NGO參與個案研究[M].北京：北京大學出版社，2009.

[4]朱巍巍．抗震救災：尊重生命的空前之舉[J]．中國民政，2008（6）：4-10.

[5]李珍剛.當代中國政府與非營利組織互動關系研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2004.

[6]胡海.非政府組織參與群體性事件治理的機制研究[J].湖南財經高等專科學校學報，2010（4）：22-25.

作者：譚成華 單位：鹽城師范學院