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摘要：近年來，我國自然災害，流行疾病等公共性突發事件頻頻發生，而突發性公共事件由于其自身的突然性、普遍性、緊迫性等特點，導致其爆發時往往帶來極大的破壞力，給政府的應急管理政策帶來挑戰。因此突發性公共事件的應急管理體系顯得尤為的重要，健全的應急管理體系雖不能杜絕突發性公共事件的發生，但可以起到預防作用，降低政府的損失和人民的傷亡，從而提高執政部門的威信度。我國的應急體系可以說是初具雛形，很不完善，盡管從非典、雪災、汶川地震到H1N1禽流感的全球爆發，幾場大的突發性公共事件中政府職能部門第一時間做出了相應的應急政策，但也同時暴露出了我國針對突發性公共事件的應急管理體系薄弱的一面。因此本文重點以汶川大地震為例，分析我國突發性公共事件應急管理的現狀。

關鍵詞：突發性公共事件；應急管理；現狀

公共突發性事件是指，政府在管理國家事務中，突然發生的如地震，自然災害，流行疾病，恐怖襲擊等公共事件，具有突發性，普遍性，緊迫性等特點。突發性公共事件的發生具備偶然性且事先難以預料，即便通過信息收集和觀察能捕捉到一定的預警信息，也難以準確的報告出突發性公共事件發生的具體時間地點等信息。其次，突發性公共事件具有普遍性，波及范圍廣，牽涉的人員多，往往帶來多米諾骨牌的連鎖效應，使公共性突發事件升級到更為復雜的層面，伴隨著全球化腳步的不斷延伸，突發性公共事件甚至牽一發而動全局，給整個世界帶來災難性的破壞，2009年席卷全球的H1N1便是如此。再者由于公共性突發事件發生前不能提前做預防和控制，往往在發生時束手無策，因此應急工作具備緊迫性。鑒于公共性突發事件的上述特點不難看出，發生時如不能行之有效的做出及時處理，不僅會影響群眾的生命和利益，更嚴重的會產生社會動蕩，危及人民群眾對黨和國家領導的信任。近年來，我國公共性突發事件頻頻發生，建立一套公共性突發事件的應急體系增強危機應對，降低危機的損失迫在眉睫。

1976年7月28日凌晨3點42分，一場唐山大地震，讓數億國民見證了地震的慘烈，震級里氏7.8級，地震破壞范圍3萬平方公里，有感范圍達14個省、市、自治區，相當于全國面積的1/3。地震共造成242419人死亡，164581人受重傷，直接經濟損失達54億元，是20世紀世界上人員傷亡最大的地震。唐山大地震三十二年后，一場舉世震驚的汶川大地震，再次揪起了數十億群眾的心，汶川大地震遇難69225人，受傷374640人，失蹤17939人直接經濟損失達8451億元，盡管汶川大地震是一次前所未有的考驗，給我們帶來了巨大的損失和悲痛，但值得欣慰的是，黨和政府借鑒唐山大地震的經驗教訓，震后不到兩個小時的時間里就建立了應急機構，應急措施，及時有序的進行了災后的救助和重建工作。本文重點以汶川大地震為例，談一下汶川地震中我國的公共性突發事件應急體系。

1汶川地震中建立的應急體系

（1）有效地信息傳遞和溝通。突發性公共事件具有難以預見性，導致事件發生時信息容易滯后，對策也隨之滯后，與公眾的迫切知情權形成了尖銳的矛盾。以哈爾濱水危機及地震危機為例，由于政府信息滯后性，不透明性，導致民間謠言四起，民眾形成恐慌心理，不少市民瘋狂采購面包和礦泉水，結果造成混亂的局勢。唐山大地震三天后，新華社簡短消息，而具體的死亡人數，三年后才予以公布，與此不同的是汶川地震雖然地理位置偏僻，但消息卻及時的傳遞給公眾，地震后僅僅三十分鐘新華社就相關信息而中央電視臺停止了正常節目播出，二十四小時報道地震后的相關救援信息，及時公開災情，不僅有助于緩解公眾的恐慌情緒，防止謠言四處傳播，更重要的是，讓大家對災難有了一個真實的了解，加強了社會的凝聚力。清華大學公共管理學院副教授彭宗超說“信息透明，體現了中國政府社會管理能力的提高和執政理念的進步”。相對救援而言時間就是名副其實的金錢，災后第一天救援成功率可達91%，到了第三天救援成功率就僅有20%左右，時間越久，生還的希望越渺茫。而通過信息透明公開的傳遞，國內外的醫療、建筑等方面專家及時準確的了解災情，縮減救援的難度和時間。因此，在汶川大地震的應急體系中，信息透明化，為應急工作爭取了寶貴的時間。

（2）建立行之有效的組織管理系統。突發性公共事件應急管理體系的核心組成就是具有一個決策指揮系統，此次汶川地震發生后短短幾個小時，就成立了國務院抗震救災指揮部，國務院總理親臨一線。汶川大地震發生時除黑龍江、吉林、新疆外，其他各省均有不同程度的震感。甚至泰國首都曼谷，越南首都河內，菲律賓，日本等地均有震感。其中以陜甘川三省震情最為嚴重。救援工作涉及到醫療部門，救援部門，財政部門等多部門的合作，同時涉及到各省市地區的相互救助及國際支援，可見汶川大地震不是一個地區，某個政府的事件，也絕不是某個地方就能獨立解決的問題，而是一次復雜的，多元化的牽涉范圍廣的自然災害，必須形成以中央集中指揮為主，地方協助為輔，各地方政府相互支持協作的龐大的救援網絡，靈活指揮調度各部門相互配合。

（3）準確的政策制定。汶川大地震發生后的救援工作存在著重重困難，然而事件的緊迫性又要求救援工作刻不容緩，政府果斷的采取空投救援食品和所需品，并派出空降部隊第一時間趕往災區傳達災情組織救治。第一時間動員全社會及海外力量，給救援工作提供財政保障等等一系列政策保障了救援工作的順利開展。與此同時與唐山大地震不同的是，此次汶川地震，心理治療貫穿始終，對于唐山大地震中的幸存者和救援人員來說，地震的慘烈始終吞噬著他們的內心，因此心理干預和心理治療顯得尤為重要。

（4）透明化公開化的財政，強大的監督管理。由于我國現階段財政支出中應用于應急突發性公共事件的儲備金少，不足以支撐汶川地震的所需的財政支持，因此災害發生后政府第一時間調動各界力量籌措資金。地震發生當晚，國家第一時間緊急下撥自然災害生活補助應急基金2億元，此后的一個月，中央政府在衛生防疫，房屋補助等各方面共計撥款543.13億元，各單位各部門第一時間組織員工捐款，黨員繳納特殊黨費，中國紅十字總會，中華慈善會以及包括中國人口福利基金會在內的16個全國性的社會組織積極響應，鼓勵目標團體募捐。截止到2008年6月23日，國內外社會各界共捐款物達524.78億元，與國家財政同期投入的抗震救災資金543.13億元幾乎持平，成為抗震救災伊始援助資金的重要來源和補充。截止到2009年，全國共接收社會各界捐贈款物760.22億元，其中“特殊黨費”97.30億元，其他捐款555.82億元、物資折價107.10億元。團結的力量給了汶川資金的支持，然而也對監督提出了要求。善款的去向成為了百姓最為關注的話題。為此，政府部門加強審計監督管理，多次審計公告，并在網上公開捐款的明細及去向，加強信息的透明度。審計署的2010年第1號公告，公布了汶川地震社會捐贈款物審計結果。截至2009年9月30日，全國共籌集社會捐贈款物797.03億元，全國共支出捐贈款物527.69億元，尚結存捐贈款物269.34億元。這已是審計署第4次向社會公告汶川地震社會捐贈款物的管理使用情況，本次審計沒有發現重大違紀違規問題。[1]

（5）最大限度的調動一切資源。突發性公共事件的突發性強，危害性大，單憑政府的力量，無法徹底的解決問題。以此次汶川地震為例，必須及時充分調動一切可以利用的資源。地震發生時，由于地理位置偏僻不易收集信息及進行救援，第一時間調動軍隊救災，面對財政的巨大壓力，充分調動整個社會及國際力量進行捐贈，組建國內外專家團體排解救援過程中的困難等等一系列積極救災的舉措，最大限度調動了財政資源、人力資源、技術資源等等并爭取了國際援救，對資源的充分整合利用，為抗災救災爭取了寶貴的時間。

2汶川地震中出現的問題

盡管此次汶川地震積極出臺了應急措施，但依然暴露出了一些問題：

（1）缺乏統一，專門的管理機構。從國內來看，近兩年我國突發性公共事件頻發，卻缺少常設的應急管理機構。從中央政府的層面上，應盡快建立起常設的應急管理機構，明確其職能和任務，組織專家做好公共性突發事件的總結整理工作，并制定各項面對突發性公共事件的應急戰略和預警機制，加強各地區的協調性和反應速度。從國際上看，國際上的其他國家都具備應對突發性公共事件的專項機構。美國的危機處理體系和快速反應機制在人員救助、恢復正常生活秩序中起到了關鍵作用。而相比之下,我國的管理機制卻欠缺十分有效的協調機制和組織保障。[2]

（2）財政投入不足。“任何的公共政策執行都建立在一定的經濟基礎之上”[3]。目前我國的財政支出按功能性質分主要有經濟建設費、社會文教費、國防費、行政管理費和其他支出五大類，用于突發性公共事件的支出，在整個公共支出中還只是其中的一小部分。但是突發性公共事件的破壞力往往巨大，為保證公共應急管理政策的有效執行，必須在財政上予以強有力的支持，如果財政資金投入不足，很難對管理、控制、善后做好及時有效的把控，因此，中央及各地方政府應當建立專門的基金并增加突發性公共事件的財政儲備金，呼吁廣大社會力量，共同做好財政應對的準備工作。

（3）危機意識淡薄。突發性公共事件應急體系中最為重要的環節在于事件發生前的預防和控制，而不在于事件發生后的力挽狂瀾的補救措施。汶川地震前，曾勘測過地震云的出現，但由于我國的危機意識薄弱，導致并未于災前建立起應對機制，而整個社會公民的危機意識也淡薄，不知道災害來臨的時候應該怎樣去自救、逃生，因此政府應當建立起專設的預警機構，預測突發性公共事件發生時的損失，并給群眾做好相應的防御培訓。

（4）法律法規的不健全。盡管我國已經出臺《防震減災法》、《防洪法》、《安全生產法》等法律法規，但從性質上看，這些法律都是單行法。由于汶川大地震中，應急組織是臨時構建的，這就造成了政策執行過程是一個行政命令式的執行過程，在危機狀態下，由于憲法上對政府的緊急管理權沒有明確的授權，勢必造成政策執行上的滯后性。同時對于突發性公共事件中出現的各種有法不依執法不嚴等現象，沒有明確的量刑裁定。只有完善法律法規，突發性公共事件的應急管理體系才能漸漸步入正規。新晨：

參考文獻：

[1]中國新聞網.審計署：汶川地震社會捐贈款物審計結果[EB/OL].2010-01-06.

[2]曾雪科.淺談我國公共危機管理的現狀與發展方向[J].徐州教育學院學報，2008（12）.

[3][美]塞繆爾·亨廷頓.難以抉擇——發展中國家的政治參與[M].北京:華夏出版社,1989:174.