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一、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)公共政策沖突的主要表現(xiàn)形式

（一）區(qū)域政策工具沖突政策工具即公共政策主體在政策制定和政策執(zhí)行過程中所依據(jù)的方式或手段，簡(jiǎn)單地說，政策工具就是達(dá)成政策目標(biāo)的手段。為實(shí)現(xiàn)同一政策目標(biāo)，政府可能運(yùn)用多種政策工具。如在區(qū)域招商引資方面，可分為鼓勵(lì)性政策工具和控制性政策工具。其中鼓勵(lì)性政策工具包括直接援助（減免稅收、優(yōu)惠貸款、投資傾斜等），間接刺激手段（加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)政策、征地優(yōu)惠政策等）；而限制性工具則正好相反，主要包括增加企業(yè)稅收、禁止污染企業(yè)進(jìn)入、限制貸款額度等。[2]北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)尚處于發(fā)展之中，相關(guān)地方政府在制定公共政策時(shí)使用鼓勵(lì)性政策工具偏多，其目的是通過大量的優(yōu)惠政策吸引外資，從而帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而在近幾年的發(fā)展中，由于限制性政策工具運(yùn)用較少，大量污染性企業(yè)進(jìn)入，使北部灣區(qū)域環(huán)境破壞嚴(yán)重，整體競(jìng)爭(zhēng)力依舊不高。

（二）區(qū)域政策效益沖突同一項(xiàng)公共政策可能存在不同方面的政策效益，在無(wú)法有效均衡各方面政策效益的時(shí)候，公共政策沖突就會(huì)產(chǎn)生。例如，一項(xiàng)公共政策可能會(huì)極大地促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，但是同時(shí)也會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在發(fā)展之初引進(jìn)了大量的船舶制造企業(yè)、化工企業(yè)等重工業(yè)，在促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的同時(shí)導(dǎo)致了區(qū)域嚴(yán)重的環(huán)境問題。當(dāng)一項(xiàng)公共政策在不同效益間發(fā)生矛盾的時(shí)候，個(gè)別執(zhí)行者往往會(huì)選擇對(duì)自己有利的一面，通過曲解政策、肢解政策來鉆政策的“空子”。[6]此外，政策效益沖突不僅局限于同一政策之中，在不同政策之間或不同政策制定部門之間也會(huì)存在不同程度的效益沖突。

二、區(qū)域公共政策沖突的形成原因分析

任何政策在制定到執(zhí)行的過程中都充滿了沖突，但政策沖突也不完全是消極的，其在一定程度上反映了政策本身存在的一些問題，同時(shí)能夠激發(fā)政策系統(tǒng)的活力，促進(jìn)政策不斷完善。作為普遍存在的政策沖突現(xiàn)象，其產(chǎn)生原因是多方面的。

（一）區(qū)域政府的自利性公共政策制定和執(zhí)行的效果在很大程度上取決于政策主體的素質(zhì)，政策主體包括相關(guān)政府部門及其工作人員。政府作為公共權(quán)力的代表者，其行為出發(fā)點(diǎn)本應(yīng)是大公無(wú)私的，然而在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，政府卻扮演著“理性經(jīng)濟(jì)人”的角色，追尋著自身利益的最大化。從“公地悲劇”“囚徒困境”等理論我們可以看出：一些個(gè)體看似最優(yōu)的選擇，并非集體的最優(yōu)選擇，個(gè)體的理性行為往往會(huì)導(dǎo)致集體的非理性后果。由于一些部門的自利性導(dǎo)致的公共政策沖突現(xiàn)象層出不窮，嚴(yán)重影響了地方政府的形象與政策的執(zhí)行效果。目前，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各市一些部門為爭(zhēng)奪有限的利益，各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重，公共政策沖突時(shí)有發(fā)生。例如，在港口建設(shè)方面，北海、防城港、欽州三市具有相同的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，都有發(fā)展大型港口的條件。因此，三市為爭(zhēng)奪資源互打“價(jià)格戰(zhàn)”，分別制定了不同的優(yōu)惠政策。這樣的利益競(jìng)爭(zhēng)不僅導(dǎo)致主港口吞吐量下降，貨物分流，還使公共政策沖突嚴(yán)重，影響了經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域一體化進(jìn)程。

（二）區(qū)域政府職能交叉嚴(yán)重，區(qū)域政策一體化程度不足馬克斯•韋伯提出的官僚科層制倡導(dǎo)政府行政人員要絕對(duì)理性，試圖用無(wú)數(shù)的規(guī)章制度和部門設(shè)置來嚴(yán)格規(guī)定各自的職能權(quán)限。然而，現(xiàn)代官僚制在運(yùn)行過程中，由于職能機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張，一些部門職能變得不明確，遇事相互推諉現(xiàn)象嚴(yán)重。在公共政策的制定過程中，由于一些地方政府之間或一些政府各部門之間職能交叉嚴(yán)重，機(jī)構(gòu)間缺乏一定的溝通與協(xié)調(diào)，導(dǎo)致公共政策在制定之初就可能存在一定的偏差，這種源頭上的政策偏差為執(zhí)行過程中公共政策沖突的產(chǎn)生埋下隱患。在政策執(zhí)行過程中，由于區(qū)域內(nèi)部分地方政府職能不明確，政策實(shí)施過程的監(jiān)督和管理就存在一定漏洞，使政策沖突不能得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正。

（三）區(qū)域政策信息的阻隔政策信息的公開與共享是政策過程良性運(yùn)行的基礎(chǔ)，政策信息阻隔可能會(huì)直接導(dǎo)致政策沖突現(xiàn)象，甚至造成政策失敗。政策信息阻隔的弊端有以下幾個(gè)方面。其一，政策信息阻隔會(huì)影響政策制定和執(zhí)行過程中的公民參與。公民參與體現(xiàn)了社會(huì)主義參與式民主的理念，在公共政策的制定和執(zhí)行過程中引入公民參與更是政策民主性的體現(xiàn)，同時(shí)在一定程度上保證了政策的科學(xué)性，利于政策的順利推進(jìn)和實(shí)施。政策信息的公開透明是公民有效參與的前提，信息的阻隔能夠直接降低公民參與的程度和水平，導(dǎo)致政策本身缺乏科學(xué)性，引發(fā)政策執(zhí)行主體與目標(biāo)群體的沖突。其二，政策信息阻隔影響各地方政府之間、政府各部門之間的協(xié)調(diào)和溝通。在地方政府制定公共政策的過程中，有時(shí)需要結(jié)合本地區(qū)本部門的實(shí)際情況，在這種情況下，就更加需要各政府之間、政府各部門之間保持信息的暢通無(wú)阻。然而，信息的阻隔使各政府部門間無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息相通，形成一個(gè)個(gè)“信息孤島”，從而導(dǎo)致政策沖突的產(chǎn)生。

（四）區(qū)域政策沖突的監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制不健全當(dāng)公共政策開始出現(xiàn)一些不協(xié)調(diào)狀態(tài)的時(shí)候，即為政策沖突的初級(jí)階段，只要及時(shí)采取適當(dāng)?shù)拇胧┘右越鉀Q，就不會(huì)造成較大的對(duì)抗斗爭(zhēng)等深層次的沖突現(xiàn)象。政策沖突治理的成本遠(yuǎn)高于對(duì)沖突的監(jiān)控和預(yù)警，所謂“防范于未然”。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)還處于發(fā)展之中，區(qū)域一體化程度有待加強(qiáng)，尚未形成覆蓋整個(gè)區(qū)域的龐大的監(jiān)控與預(yù)警系統(tǒng)，這在一定程度上造成政策沖突無(wú)法得到及時(shí)有效解決，導(dǎo)致沖突進(jìn)一步惡化。

三、區(qū)域政策沖突的治理機(jī)制研究

適度的政策沖突在一定程度上可帶來積極作用，但總體而言，政策沖突的危害還是十分巨大的。政策沖突不僅可能直接導(dǎo)致政策失敗，造成資源浪費(fèi)，而且會(huì)破壞政策的統(tǒng)一性，削弱政府權(quán)威，影響政府形象，甚至可能造成諸多社會(huì)問題，阻礙社會(huì)和諧。基于此，必須采取有效措施對(duì)政策沖突問題進(jìn)行治理。

（一）構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制，有效協(xié)調(diào)區(qū)域政府間的利益關(guān)系俗語(yǔ)有云“：沒有永遠(yuǎn)的朋友，只有永遠(yuǎn)的利益。”公共政策沖突的本質(zhì)是利益的沖突，區(qū)域政府間的利益未得到有效協(xié)調(diào)是產(chǎn)生政策沖突的根本原因。因此，構(gòu)建一個(gè)區(qū)域政府利益協(xié)調(diào)機(jī)制就顯得尤為重要。其一，要建立利益表達(dá)和溝通渠道。如2009年將北海、防城港、欽州三個(gè)港口統(tǒng)稱為北海港，實(shí)現(xiàn)“三港合一”。“三港合一”之后，三市政府針對(duì)“三港”開發(fā)和管理的相關(guān)政策得到統(tǒng)一，但是需要有效地平衡三市之間的利益關(guān)系，才能避免由于利益分配不均衡引發(fā)更大的沖突。政府的自利性導(dǎo)致政策沖突的產(chǎn)生，若政府的利益可以得到表達(dá)和溝通，那么就會(huì)促進(jìn)政府之間的政策合作，減少政策沖突。其二，要完善利益糾紛解決機(jī)制。可建立一個(gè)區(qū)域管理委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)調(diào)解區(qū)域內(nèi)政府之間的關(guān)系，當(dāng)出現(xiàn)利益糾紛時(shí)，能及時(shí)出面調(diào)解。同時(shí)，可以引入非政府組織的力量來緩解利益沖突和矛盾。政策沖突的解決方式是融合，而非妥協(xié)或者爭(zhēng)斗、對(duì)抗。非政府組織作為社會(huì)發(fā)展的潤(rùn)滑劑，可通過非政府組織論壇、政府合同承包等方式緩解政府之間的利益糾紛。其三，應(yīng)建立一個(gè)利益補(bǔ)償機(jī)制。在實(shí)際過程中，由于在不同地方之間的發(fā)展機(jī)會(huì)不均等和經(jīng)濟(jì)實(shí)力不均衡，政策制定的出發(fā)點(diǎn)往往是有利于自身的政策，對(duì)其他地區(qū)考慮不周，而這往往是政策沖突產(chǎn)生的原因。這就需要一個(gè)利益補(bǔ)償機(jī)制來平衡發(fā)展過程中各方的利益所得，減少因利益爭(zhēng)端而產(chǎn)生的政策沖突問題。

（二）理順政策制定機(jī)制公共政策出現(xiàn)沖突是政策制定體制存在漏洞、尚不完備的體現(xiàn)。在體制較完備的環(huán)境中，各政策制定主體的職能劃分較為清晰，責(zé)任明確，任何一項(xiàng)政策都在法定的程序中運(yùn)行，政策邊界清晰，不存在政策界限模糊和管理真空等現(xiàn)象，公共政策沖突產(chǎn)生的可能性就會(huì)大為減少。首先，應(yīng)明確區(qū)域政策制定部門的職能權(quán)限。職能劃分不清是產(chǎn)生政策沖突的一個(gè)重要原因，要想從源頭上減少政策沖突，就必須摒棄傳統(tǒng)的官僚主義，構(gòu)建理性官僚制，嚴(yán)格劃分各部門的職能權(quán)限和所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。其次，要加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督體制。行政權(quán)力缺乏有效監(jiān)督與政策沖突的產(chǎn)生具有一定的關(guān)聯(lián)性，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，有利于規(guī)范行政權(quán)力的使用，減少權(quán)力濫用現(xiàn)象。最后，要加強(qiáng)政策制定主體的能力建設(shè)。政策制定主體即相關(guān)政府部門及其公務(wù)人員，其中，政府公務(wù)員的素質(zhì)和能力直接影響政策制定和執(zhí)行的效果。政府公務(wù)人員必須明確自身的角色定位，扮演好人民公仆的角色，并不斷強(qiáng)化自身的角色意識(shí)。

（三）加強(qiáng)區(qū)域政府間的政策合作，構(gòu)建政策部門整合機(jī)制政策整合，即對(duì)政策制定和執(zhí)行過程中的政府職能邊界問題、交叉問題進(jìn)行統(tǒng)一整合，并采取有效機(jī)制進(jìn)行管理。[3]政策部門整合機(jī)制運(yùn)用“整體性治理”的理念，在明確各部門職能的基礎(chǔ)上，通過區(qū)域間、部門間的政策協(xié)調(diào)與合作，對(duì)一些職能邊界不清的公共政策問題進(jìn)行跨區(qū)域、跨部門的綜合治理。例如，在政策制定環(huán)節(jié)，加強(qiáng)區(qū)域政府部門之間的交流與合作。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)包括南寧、北海、欽州等六個(gè)城市，每個(gè)城市的地區(qū)優(yōu)勢(shì)以及發(fā)展模式存在一定的差異，政府部門會(huì)根據(jù)地區(qū)的實(shí)際情況制定各自的公共政策，導(dǎo)致一些區(qū)域公共問題往往出現(xiàn)無(wú)人關(guān)注、邊界模糊等現(xiàn)象。基于此，可成立北部灣區(qū)域政策制定委員會(huì)，各市政府政策制定機(jī)構(gòu)派代表參與，建立一種聯(lián)合決策制度，統(tǒng)一制定區(qū)域的公共政策。2013年，廣西提出“兩區(qū)一帶”“雙核驅(qū)動(dòng)”的戰(zhàn)略取向，這是一種全新的區(qū)域政府合作模式，能在很大程度上提高區(qū)域政府間的政策合作力度，提升區(qū)域政府間聯(lián)合決策的水平。

（四）構(gòu)建區(qū)域政策信息共建共享機(jī)制政策信息阻隔是產(chǎn)生政策沖突的重要原因，在沖突治理過程中，必須做到政策信息的公開透明，實(shí)現(xiàn)區(qū)域政策信息共建共享。其一，要打通區(qū)域間的“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)政策信息資源的有效整合。體制上的“條塊分割”是造成政策信息阻隔的根本原因。因此，要打破因“條塊分割”造成的信息人為壁壘，對(duì)有意阻隔信息傳遞的行為進(jìn)行嚴(yán)格追責(zé)，徹底改變有關(guān)部門將公共信息當(dāng)作“私人財(cái)產(chǎn)”和“部門牟利手段”的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)政策信息暢通無(wú)阻，信息資源有效整合。其二，應(yīng)加大對(duì)政策信息共建共享的技術(shù)投入，提高技術(shù)水平。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷完善和發(fā)展，“無(wú)紙化”辦公成為政府工作的常態(tài)，政府門戶網(wǎng)站、政務(wù)微博、電子申請(qǐng)程序等名詞不斷出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)隨著時(shí)代的發(fā)展也需要不斷地更新與提高。其三，應(yīng)構(gòu)建區(qū)域政策沖突的監(jiān)控與預(yù)警系統(tǒng)。運(yùn)用技術(shù)手段將整個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)的政策信息集中到一起，從政策的制定之初到執(zhí)行設(shè)置全程追蹤，在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象時(shí)便發(fā)出指示與預(yù)警，相關(guān)人員即可啟動(dòng)政策沖突處理辦法進(jìn)行有效解決。

作者：張燕華呂麗芳單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院