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作為公共(行政)管理學科的核心組成部分，公共政策學在我國高校公共管理類專業(yè)教學體系中具有重要地位。然而，我國的公共政策學是在引進西方理論的基礎上建立起來的，雖然經(jīng)歷30余年的發(fā)展，但其課程教學效果并不理想，學生反映的突出問題是教材所講述的內容都是西方理論，與中國的政策實踐脫節(jié)明顯;進而，無論是在高校人才培養(yǎng)方面，還是在國家智庫建設方面，公共政策學都沒有起到應有的作用。要改變這種狀況，必須要加快完成公共政策學教材的本土化過程。有鑒于此，本文就我國公共政策學教材本土化的意義、現(xiàn)狀與路徑進行探討。

一、公共政策學教材本土化的意義

包括公共政策學在內的任何社會科學的產(chǎn)生都是基于特定的政治經(jīng)濟環(huán)境和社會條件的，盡管具有不可否認的客觀性和通用性，但必然具有不同程度的特殊性，因此在引進和發(fā)展的過程中必須要有本土化的過程。而社會科學的本土化首先需要學科教育的本土化，學科教育的本土化則直接依賴于教材的本土化，因為本土化教材是提供本土化教學內容的直接載體。如果將視角從公共政策學擴展到整個公共(行政)管理學，縱觀其發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)教材的本土化是西方國家發(fā)展本土化社會科學的歷史經(jīng)驗。眾所周知，現(xiàn)代公共行政學是以美國公共行政學為藍本的，而美國公共行政學是借鑒了歐洲公共行政的思想。美國公共行政學的創(chuàng)始人威爾遜(WoodrowWilson)在公共行政學的開山之作《行政學研究》中直接表明“它是一門外來的科學”。

［1］但是美國的公共行政學一開始就是一個非常本土化的學科。［2］之所以如此，是因為美國公共行政學誕生之后在大學教材的編寫上堅持“美國化”的原則，幾乎所有美國的公共行政學教材都打上了深深的美國烙印。例如，美國公共行政學家懷特(LeonardD．White)撰寫的公認為第一本大學公共(行政)管理學的教科書《行政學導論》(1926)，在由行政環(huán)境、行政組織、行政協(xié)調、人事行政、行政倫理、行政法規(guī)和行政監(jiān)督等內容構成的框架體系中，全部貫穿美國背景，理論的分析和講述均以美國的現(xiàn)實問題為基礎。除此之外，中國公共(行政)管理學的教學和研究者最為熟悉的美國公共(行政)管理學經(jīng)典教材，諸如尼古拉斯•亨利(NicholasHen-ry)的《公共行政與公共事務》(1989)、羅森布洛姆(DavidH．Rosenbloom)和克拉夫丘克(RobertS．Kravchuk)的《公共行政學:管理、政治和法律的途徑》(2002)更是如此，所有的理論分析全部基于美國的政治架構和現(xiàn)實問題。公共行政學教材的本土化策略不僅助推美國公共行政學執(zhí)西方公共行政學之牛耳，而且還孕育創(chuàng)造了完全美國式的公共政策學。無論是公共政策學創(chuàng)始人拉斯韋爾(HaroldDwightLasswell)的《政策科學:范圍和方法的新近發(fā)展》(1951)，還是以色列人德洛爾(YehezkelDror)的政策科學“三部曲”(1968—1971)，其內容都有著濃厚的美國色彩。這一點更為鮮明地體現(xiàn)在西方經(jīng)典的公共政策學教科書上，這里列舉兩本我們熟悉的代表性教材:安德森(JamesE．Anderson)的《公共政策制定》(1975)，在講述政策方案選擇、政策執(zhí)行、政策評估等公共政策過程的主要環(huán)節(jié)時，分析的依據(jù)全部是美國的政治體制和政策事件;鄧恩(Wil-liamN．Dunn)的《公共政策分析導論》(1994/2002)講述的每一種方法分析的都是美國公共政策問題。由此，美國公共政策學成為西方公共政策學的典范。

從上述美國公共行政學和公共政策學發(fā)展的經(jīng)驗來看，教材的本土化在學科發(fā)展和人才培養(yǎng)上之所以如此重要，是因為教材的本土化能起到3個方面的作用:首先是引導學生關注本土問題，如果講述的都是國外的問題，無異于是學習“屠龍術”，只有本土化的教材才能誘導學生從現(xiàn)實中發(fā)現(xiàn)問題;其次是引導學生訓練本土思維，不同國家的文化傳統(tǒng)不同，在分析問題時考慮的角度不同，教材的本土化能夠引導學生用本土化的語言和邏輯去解讀現(xiàn)實問題;再次是引導學生提出本土化的方案理路，基于本土化教材的教學能夠讓學生逐漸養(yǎng)成從回應現(xiàn)實問題需要的角度提出解決方案，而不是大而化之地在外來理論的基礎上提出若干放之四海而皆準的政策建議。基于這3個方面的交互影響和積累，關注本土問題、回應本土現(xiàn)實就成為學術共同體的價值取向，從而推動本土化的理論體系和學科體系的建立。

二、公共政策學教材本土化的現(xiàn)狀

由于我國的公共政策學是在引進西方理論框架的基礎上建立起來的，因而大量引進和翻譯了國外的經(jīng)典教材。2000前后，華夏出版社開始陸續(xù)出版由趙寶煦主編的“21世紀高校教材譯叢•政治學與行政管理學”系列教材，其中包括卡爾•帕頓(CarlV．Patton)和大衛(wèi)•沙維奇(DavidS．Sawick)的《政策分析和規(guī)劃的初步方法》等公共政策學經(jīng)典教材。2001年，中國人民大學出版社也開始出版張成福主編的“公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢”系列教材，其中包括鄧恩的《公共政策分析》等公共政策學經(jīng)典教材;2003年開始，中國人民大學出版社又推出了由陳振明和張成福主編的“公共政策經(jīng)典譯叢”系列教材，包括弗蘭克•費希爾(FrankFischer)的《公共政策評估》等經(jīng)典教材。2004年開始，三聯(lián)書店出版由薛瀾主編的“公共政策經(jīng)典譯叢”系列教材，包括邁克爾•豪利特(MichaelHowlett)和M•拉米什(M．Ramesh)的《公共政策研究:政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》等經(jīng)典教材。除了翻譯的教材之外，中國人民大學出版社2004年開始出版了“公共管理英文版教材系列”，北京大學出版社2005年開始出版了“公共管理學經(jīng)典教材原版影印叢書”，其中就包括金登(JohnW．Kingdon)的《議程、備選方案與公共政策》等西方公共政策學的權威教材。這些西方教材的引進和翻譯，為推動我國公共政策學的發(fā)展起到了不可替代的作用。但存在的問題是，從教材本土化的角度看，是直接“照搬”西方的教材內容，不存在任何本土化的成分，很多內容對于本科生而言是難以理解和消化的，即使是任課教師，也是難以完全把握的，甚至還營造了公共政策學課堂言必談“西方學者、西方教材、西方理論”和“無西方不上公共政策學”風氣。除上述西方公共政策學教材之外，我國公共政策學的教學使用得更多的是國內學者自己出版的教材。在20世紀80年代后期就有學者嘗試出版公共政策學的教材，［3］到2003年前后出版的教材和專著已經(jīng)有30多部;［4］之后，公共政策學的教材迅速增加，到2011年達到106部。［5］盡管教材的數(shù)量不少，但其內容構成基本上都是西方的公共政策學知識體系框架，有的甚至是西方教材的“翻版”。這些教材的內容全部圍繞4個部分展開，除作為導論的“公共政策學學科歷史”外，核心部分是“公共政策系統(tǒng)”“公共政策過程”“公共政策分析”3個板塊。如果將這些教材與國外的經(jīng)典教材對照，就會發(fā)現(xiàn)每個部分都有明顯的西方“藍本”。因此可以說，到目前為止，國內公共政策學的教材都沒有跳出上述西方教材“藍本”的3大板塊。例如，2014年剛剛修訂的MPA核心課程《公共政策分析》教學指導綱要中設定的主要教學內容章節(jié)仍然是按上述框架安排的。

［6］只不過不同的教材所強調的側重點各有差異，因而教材也就存在《政策科學》《公共政策學》或《公共政策分析》等不同的命名。稱為《政策科學》或《公共政策學》的教材更注重“公共政策系統(tǒng)”和“公共政策過程”2個板塊理論的講述，而稱為《公共政策分析》的則更注重對政策分析方法和技術的講述。不僅國內公共政策學教材的整體框架是西方理論體系，而且在具體章節(jié)里面講述的內容依然是西方的理論，例如“政策執(zhí)行”部分。在這個部分，國內教材的做法是列舉式地介紹政策執(zhí)行的原則、程序、手段和影響因素后，重點介紹政策執(zhí)行的模式。但只要講述政策執(zhí)行的模式，不外乎史密斯(T．B．Smith)的過程執(zhí)行模式、麥克拉夫林(M．Mclaughlin)的互動執(zhí)行模式、馬丁•雷恩(M．Rein)和弗朗希•F•拉賓諾維茨(F．F．Rabinovtiz)的循環(huán)執(zhí)行模式、范•霍恩(C．E．VanHorn)和范•米特(D．S．VanMeter)的系統(tǒng)執(zhí)行模式、高金(M．L．Goggin)的溝通執(zhí)行模式、梅茲曼尼安(D．Mazmanian)和薩巴蒂爾(Sabatier)的綜合執(zhí)行模式等。只有極個別教材能講述到“中國特色的政策執(zhí)行”模式。［4］為了彌補公共政策學教材本土化的不足，部分編著者嘗試在教材中加入案例或單獨配套編寫公共政策案例教材。但除了清華大學中國公共管理案例中心開發(fā)出了一批規(guī)范的本土案例，并于2005、2006、2014年分別出版了三輯《中國公共管理案例》外(其中絕大部分還不是公共政策的案例)，其它的數(shù)量本來就不多的命名為《公共政策案例》的教材，編入的案例基本都是從網(wǎng)絡上搜集的小“故事”，缺乏教學案例的基本要素，往往是有“例”無“案”。而大多數(shù)任課教師個人在課堂上所使用的“案例”更是談不上質量要求，很多都是“舉例說明”，而不是嚴格的案例教學，而且舉出來的例子本身都很牽強，將一個“方形”的“例子”強行塞進一個“圓形”的理論，典型的削“本土案例”適“西方理論”的教學方式。

三、公共政策學教材本土化的路徑

公共政策學教材的本土化并不僅僅是教材語言表達和體例安排的本土化，這些只是本土化的外在形式，最核心的是教材內容的本土化。從當前我國公共政策學的發(fā)展階段來看，教材內容的本土化盡管不能在短期內完成，但可以從以下3個方面著手。

1．講解公認的本土化政策現(xiàn)象。我國的政治經(jīng)濟體制和社會文化傳統(tǒng)與以美國為代表的西方國家有著顯著的不同，這也就決定我國公共政策的運行與西方國家有極大的差異。這些不同之處盡管有很多都是學界所熟悉的現(xiàn)象，但進入公共政策學教材的卻很少。例如我國政策運行的政治周期現(xiàn)象。我國公共政策的重要組成部分是黨的方針路線以及全國人大的法律和決定，它們構成了國家層面政策的核心部分。黨的重要方針路線是在歷次黨的全國代表大會和中央全會上作出的，全國人大的重要法律和決定都是在歷次全國人大代表大會期間產(chǎn)生的。而黨的全國代表大會、全國人民代表大會都是5年1屆;而在每1屆期間，黨的中央全會大約1年1次，全國人民代表大會則是1年1次。自從改革開放以后，這些重大會議的換屆和每次會議召開的時間基本固定，因而黨和國家出臺重大公共政策的政治時機也就很規(guī)律。這與西方國家以選舉政治為基礎的政策運行機制是不同的。再例如，我國獨特的“政策試驗”現(xiàn)象。其“先行先試”和“邊試點，邊推廣”的過程完全顛覆了教科書中介紹的西方理論中政策問題產(chǎn)生、政策議程設置、政策方案形成、政策決策制定、政策實施執(zhí)行和政策效果評估的邏輯劃分。這些都是顯著的公認的本土化政策現(xiàn)象，將這些內容編入教材，不僅可以讓學生更好地理解我國政策運行的實際過程，而且還可以影響現(xiàn)行教材的編寫體系，使其跳出西方“藍本”的窠臼。

2．吸納優(yōu)秀的本土化研究成果。盡管我國公共政策學是在引進西方理論的基礎上建立起來的，并且發(fā)展比較緩慢，但近年來仍然有不少公共政策學研究者發(fā)表或出版了很好的本土化研究成果。這些本土化研究成果的基本特點是以中國的政策實踐為基礎，嘗試修正西方的公共政策理論，甚至是提出中國特色的公共政策理論。但由于研究與教學的脫節(jié)，這些本土化研究成果沒有及時吸納進公共政策學教材之中。例如，王紹光和樊鵬基于2009年以中共中央和國務院《關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》以及《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點實施方案(2009—2011)》為標志的中國“新醫(yī)改”政策決策過程的分析，提出中國式“共識型”決策模式。［7］這種決策模式由“開門”型參與結構和“磨合”型互動機制兩個維度構成:“開門”型參與結構是指我國的決策體制中，不僅是最高決策者和政策制定部門才能參與決策，而且利益團體、政策研究群體甚至普通群眾都有參與決策的機會;“磨合”型互動機制是指由多主體、多層次、多階段的決策過程中通過下層協(xié)商、上層協(xié)調和頂層協(xié)議以達成“共識”。多元主體參與和多渠道協(xié)商溝通形成中國公共政策決策的基本過程。這種理論很好地批判了西方國家流行的分權制衡決策理論。將這些本土化的研究成果及時吸納進公共政策學的教材，可以保持教材內容和課堂教學與研究進展的密切關聯(lián)，從而很好地推動其本土化。

3．配備規(guī)范的本土化政策案例。本土化的教材不僅要求講述本土化的政策規(guī)律和政策理論，而且還必須配備規(guī)范的本土化政策案例。這些案例既是支撐教材中本土化政策規(guī)律和政策理論的事實基礎，也是學生學習理論知識的切入點。規(guī)范的本土化政策案例在內容上要求要么與某個理論能形成很好的“對話”，要么能提供激發(fā)學生思考政策矛盾和困境的情境，在結構上要求詳細地展示政策事件的背景、起因、過程、沖突(困境)、結局(如有的話)和必要的附錄，以及包括適用對象、教學目標、課堂安排、實施環(huán)節(jié)在內的完整“教學手冊”。只有這樣的本土化政策案例才能在邏輯和事實兩個層面上設計好本土化的教材內容和教學方法。在這方面，MPA教指委從2014年起開始評選“優(yōu)秀公共管理教學案例”并準備建立MPA院校共享的“全國公共管理案例庫”的工作起到了很好的示范推動作用。但由于開展MPA教育的院校數(shù)量有限，又是專門針對MPA教育層次的，且案例的范圍不僅限于公共政策領域，因此公共政策學界還需要大量共同挖掘和開發(fā)規(guī)范的本土化政策案例，或者將其編入公共政策學教材的相關章節(jié)，或者出版專門的規(guī)范的公共政策案例教材。

作者：朱光喜 單位：桂林理工大學 人文社會科學學院