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這些都是值得深思的。這里面有3個基本的問題需要回答：一是現在的收費公路管理有沒有問題？既然社會反響這么強烈，問題肯定是有的，如規模大、收費高、管理不規范、缺乏公開透明的監督機制等。這些問題的存在，極大地影響了公路服務效率，加重了社會成本，損害了交通形象，有的甚至成了頻繁曝光的社會熱點。如果不從長遠觀點出發盡快加以解決，很可能出現“成也收費，敗也收費”的嚴重后果；二是發展到今天，收費公路政策能不能取消？現實地看是取消不了的；三是如果有問題，又不能取消，那么出路在哪里？這就必須按照加強和創新社會管理的要求，加強和創新收費公路管理，興利除弊地去加以完善和改進。收費公路政策為什么不能取消？原因有4個方面：

收費公路政策是籌措公路建設資金、確保交通建設可持續發展的需要

目前已經建成的公路網中97%以上的高速公路、50%以上的一級公路、45%以上的二級公路，都是依托收費公路政策實現的。這就帶來了負債問題，現在的債務負擔客觀存在，需要逐步償還。另外我國高速公路正處于形成網絡的關鍵時期，35%的國家高速公路尚未建設完成，一些主要運輸通道擁堵現象普遍，急需擴容改造。初步估算，公路建設每年需投入資金超過1萬億元；近400萬公里規模的公路，每年的養護、運營與管理費用接近3000億元，僅僅依靠公共財政顯然難以滿足這樣龐大的資金需求，繼續堅持收費公路政策既是客觀需要，也是現實之舉。

收費公路政策能夠體現公平、合理

縱觀全球，公路交通基礎設施建設和養護資金來源無外乎兩種渠道：一種是全部由國家財政負擔，資金來源于稅收，也就是說，納稅人不論是否使用公路都必須付費，使用高速公路和使用普通公路付同樣的費；另一種是由道路使用者負擔，使用高速公路和使用普通公路付不同的費。從這個意義上講，“用路者付費”更加體現了“誰受益、誰負擔”的公平性原則。

收費公路政策正在許多國家得到普遍的應用

尤其是近年來隨著資金壓力的增大和收費技術的快速發展，收費公路政策得到了許多國家的推崇，目前已有60多個國家不同程度地建設了收費公路，與上世紀90年代相比翻了一番。其中，美國收費公路里程也從0.9萬公里發展到目前的1.2萬公里，歐盟對于貨車通行高速公路也全部采用衛星定位的方式收取通行費。

收費公路的功能和內涵在不斷拓展

隨著經濟社會的發展，收費公路政策的功能和內涵將逐漸由以籌集建設資金為主，拓展到通過收

對堅持和完善收費公路政策必要性的再認識

費來籌集養護和運營管理資金，以保障和改善公路服務；同時，還有部分國家利用收費政策調節交通需求，以緩解高速公路交通擁堵。所以從現實性、必要性與合理性等多方面來講，都需要收費公路政策長期有效地實施下去，在相當長一段時間內是不可能取消的。從某種意義上講，最終建成完善的高速公路網以后，可能還是取消不了，只是功能由籌措資金更多地轉換到實現流量調節、優化資源配置、提高服務水平上來。

加強和創新收費公路管理的基本思路

收費公路管理，說到底是對使用者的管理與服務，涉及廣大民眾的切身利益。按照中央領導的講話精神，加強和創新收費公路管理，必須把群眾滿意不滿意作為出發點和落腳點，必須同民眾意愿與可能性結合起來。對此筆者做了一些初步的研究，主要思路可以概括為：控制總量、調整結構、產權歸位、強化監管、降低費率、統貸統還。

目前我國還有收費公路近15萬公里，其中高速公路約7萬多公里、一級公路2.8萬公里、二級公路5.2萬公里。分析具體情況可見，普通一、二級收費公路的里程比重仍然較大，占57%，且其收費效益較低，僅占收費總額的22%，矛盾較為突出，負面反映比較大，因為區域內老百姓日常生活經常要用到的這些道路。另外，從提供基本公共服務的要求來講，也必須要讓老百姓出行有一個使用免費道路的選擇權，這樣才能體現交通基本公共服務的保障，才能使收費道路的合理性、公平性得到認同。因此，要通過調整結構，取消一、二級收費路來實現減小規模的目標，將收費公路占整個公路網的比重控制在3%（基本上是高速公路的范圍）以內，最大限度地減少對社會的負面效應。

產權歸位就是要從公路基礎設施的準公共產品屬性出發，理順收費公路的資產管理體系，規范收費公路的經營方式，保障收費公路的目標不發生偏離。強化監管則可充分利用實行聯網收費后擁有結算中心的有利條件，強化預算管理，實行嚴格的收支兩條線，建立和落實收支信息披露制度，接受社會和審計部門監督。降低費率的問題，主要是從社會發展需要和投資者利益的平衡來考慮。“統貸統還”，就是要把不同道路綜合起來考慮，既可考慮收費效益好的路與效益不好路的統籌，也可考慮現有收費路與待建收費路的統籌，使效率和效益達到一個最佳化的配置。還可以探討利用收費公路來反哺非收費公路。

當然有人會提出不公平的問題，說不走這條路走其他路的人為什么要為這條路付費？這是一個稅負公平的問題，包括燃油稅中修建道路的基金，不用路的人，不是也要出一點錢嗎？這是一個社會籌措資金的方式，只要用途是正當的，都不會產生太大的問題。

從長遠來看，統籌兼顧效率與公平、基本公共服務與差異化服務協調發展的治本之策就是交通運輸部提出的“兩個公路體系”的戰略構想，即構建以普通公路為主的非收費公路體系和以高速公路為主的低收費、高效率的收費公路體系。非收費公路體系提供基本公共服務，體現公益性，以公共財政投入為主；收費公路體系提供高品質服務，側重效率實現，繼續用市場方式籌措資金。前者是主體，占路網總量的97%以上；后者是前者的必要補充，規模不超過路網總量的3%。兩者共同構成功能全面、完善的公路基礎設施網絡，這是符合中國國情的一種戰略選擇。

（一）調整投資結構

說到底這些問題，包括收費公路政策本身提出的很大背景就是公共政策支持力度不夠帶來的，是投資結構的問題，對于高速公路這種具有一定經營性，具有明顯級差效應的道路來講，收取通行費有合理性一面，采用市場化經營的方式來做，有其現實意義。但對于大量的起著公共基礎性服務作用的干線公路，也靠市場化來突破資金瓶頸，通過收費方式來建設，和政府公共服務的職能有點背離，也就是基本公共服務的保障做的不夠。修建公路基礎設施總是要花錢的，沒有免費的午餐。要么靠收費，要么靠財政投入。要調整收費道路結構，首先在收費公路政策里面，要調整投資結構，加大財政對非收費公路體系建設的投入力度，從過渡依賴于市場、通過收費來籌措建設資金四、加強和創新收費公路管理的幾點建議的模式轉向依靠市場和政府公共財政并重的方向去改進。

2009年燃油稅費改革時，中東部17個省取消了政府還貸二級收費公路約9.1萬公里，收到了良好的社會成效。在“十二五”是否可以加大財政轉移支付力度（無論是從燃油稅增加一塊還是從車購稅切出一塊），專項用于收費公路結構調整：東中部地區不再發展一級收費公路，并研究對經營性二級收費公路進行回購的相關配套政策，加快取消全部一、二級公路收費；西部地區控制一級收費公路的增長，著手加快推進取消政府還貸型二級公路收費。如果給出全國取消全部一、二級公路收費的期限和步驟，那么就可以給社會一個良好的預期，功能互補、服務差異的非收費公路體系和收費公路體系就能加快形成，收費公路規模過大和結構不合理問題，就能得到有效地解決。

（二）修訂《收費道路管理條例》或者出臺實施細則

這是解決問題的關鍵所在。核心就是要把“統貸統還”的鼓勵政策落到實處，解決“統貸統還”與管理上收費年限和定價按單個項目審批的矛盾。如果“統貸統還”政策能夠很好地落實，就可以有效解決收費年限過短從而使費率過高的問題，也就是通過延長收費年限的方式降低費率。因為直接使用者一般不關注收費年限是多少，而是關注每一次收費多少，對直接成本的影響有多大。如果延長年限，降低費率，就可以減少收費道路的負面影響，把社會公眾利益和還債付息的要求妥善地兼顧起來。

（三）研究出臺關于收費公路合理回報率和服務標準的規定

高速公路吸引社會投資進來，是一種特許經營的概念，政府需要管制其收費價格和收費年限，還有對建設標準、養護質量、安全要求都有規定。既然是特許經營，就一定要從關注社會使用要求和投資者利益兩方面加強管理。核心基點就是合理回報率。不作規定出現的結果是什么呢？就是現在面臨的情況。效益好的高速公路，比如早期建成的一些高速公路因為收費回報率很高，被社會媒體廣泛質疑成暴利行業。這種暴利帶來的是社會公共福利的損失，成本轉移到了消費者身上，對社會發展不利，對社會民眾不利。再一種情況就是巨虧。虧損以后導致無力維護和保持必要的管理和養護，使得服務質量和安全隱患大為增加。這些現象需要從制度上加以預防，一個很重要的問題就是在特許經營管理辦法里面明確規定合理回報率。高于這個回報率的時候，就要調價，把費率降下來；如果低于合理回報率一定數值的時候，政府要負擔一定的風險。從而使得整個運營風險是共擔的，達到的結果是社會總成本最低。

當然對于特許經營企業還要有服務標準要求、強制養護基金等一系列的配套規定，確保收費公路經營的收益與其公共服務功能最終實現有效的統一。使收費公路政策能夠得到更好地利用，能夠繼續支撐和保障公路建設事業的持續發展。

（四）更加注重宣傳教育

中央領導同志的重要講話指出，我國用30多年時間實現的快速發展，相當于西方發達國家上百年時間才走完的發展歷程，出現一些矛盾和問題是在所難免的。解決這些矛盾和問題是一個歷史過程，不可能一蹴而就，必須教育引導人們正確認識這些矛盾和問題，始終給人們以信心、給人們以良好的預期，努力培育積極健康向上的社會心態，而不是放大、渲染、挑起、激化人們的不滿情緒甚至對立情緒。對收費公路也是這樣，要通過積極的、有為的宣傳教育，使社會公眾理解收費公路政策，正確引導輿論，客觀、理性、全面地看待分析收費公路的成就與不足，支持收費公路政策的改進與完善，促進收費公路政策的有效實施和良性發展。

作者：周偉單位：交通運輸部公路科學研究院