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[摘要]

“新常態”下，東北地區面臨著嚴峻的經濟形勢。如何脫困實現再振興，是社會各界關注的熱點。國有經濟是東北地區的經濟支柱，實現東北經濟脫困，最根本的還要靠深入的國有企業改革，而混合所有制則是改革的方向。東北地區國有企業混合所有制改革已經取得一定的成績，但仍存在諸多問題，亟待解決。在“新常態”的時代背景下，各級政府和企業只有采取各種積極的市場與非市場政策，才能有效推進東北地區國有企業混合所有制改革，為東北地區經濟注入新的發展活力，助其脫困。

[關鍵詞]

“新常態”；東北地區；國有企業；混合所有制改革

一、問題的提出

改革開放三十多年來，中國采取了高投入、高消耗的經濟增長模式并保持了驚人的增長速度。但是，這種高速模式是建立在對資源環境的過度索取之上的，隨著時間的推移，其面臨的資源瓶頸、體制瓶頸與技術瓶頸局勢越來越嚴峻，刻意維持增長速度只會破壞經濟發展規律，不利于社會經濟的可持續發展。因此，必須打破過去的“舊常態”，建立起“新常態”。在此背景下，提出“新常態”的戰略理念，指出“從當前中國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態。”“新常態”已經成為引導中國經濟未來調整及轉型的戰略指導思想。[1]（P11）在“新常態”思想的指導下，整個國民經濟開始了深入的體制機制轉型，煤炭、鋼鐵、水泥等傳統重工業受到了越來越緊的政策約束、資金約束與資源約束。受此影響，以重化工業為支柱的東北三省經濟告急，2014年以來，東北三省經濟增長速度持續低于全國平均水平。“新常態”下，東北三省如何突破傳統體制的桎梏，煥發新的發展活力，引發了社會各界的廣泛關注。2013年，十八屆三中全會提出，要積極發展混合所有制經濟，為今后國有企業改革指明了方向。2015年，國務院先后了《關于深化國有企業改革的指導意見》與《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，為國有企業混合所有制改革提出了具體的指導方針。東北地區經濟發展失速與國有企業改革不深入、不到位具有密切關系，東北經濟增長困難直接表現為大規模國有企業的不景氣。國有經濟比重過高、股權結構不合理、民營經濟不發達導致東北地區經濟結構不合理及經濟發展缺乏活力，難以適應“新常態”下的國內外經濟形勢的劇烈變化。因此，唯有持續深化東北地區國有企業改革，有序推進混合所有制發展，從根本上破除使東北經濟陷入困境的體制障礙，才能幫助東北地區抓住“新常態”的歷史機遇，成功應對挑戰。

二、混合所有制改革對于“新常態”下東北地區經濟發展的意義

發展混合所有制是配合中國經濟轉型、有效整合國有與非國有資源、提高資源配置效率的有效手段，對“新常態”下東北地區經濟發展具有重要意義。

第一，有助于完善東北地區國有企業內外部治理結構，煥發新的體制活力。經過大規模的股份制改造及兼并重組，東北地區的國有企業仍普遍存在國有股一股獨大的現象，中小股東的權益難以得到保證。國有資本管理部門與經理人之間的委托關系不順，信息不對稱現象突出，誘發了經理人大量的道德風險和逆向選擇。同時，東北地區國有企業數目眾多，增加了國有資本監管部門的管理難度，無法設計出符合不同企業情況的監管契約，只能采取一般性的契約，導致激勵約束機制不合理，成本高昂。通過深入的混合所有制改革，一方面，可以以此為契機理順國有企業產權關系，健全國有資產管理結構組織與機制，弱化國有資產所有者缺位問題，強化監管部門的監督。另一方面，通過混合所有制改革吸收非國有資本進入，形成所有制結構的多元化，從企業內部加強對人的監管，可有效解決國有資產監管部門單一監管的弊端。因此，混合所有制改革對于緩解東北地區長期以來嚴重的委托問題，提高巨額國有資產配置效率，防范國有資產流失及損失風險，進而為整個東北經濟助添新的活力具有重要意義。

第二，有利于整合東北地區國有及非國有資本，實現共贏。國有資本優勢在于規模與政府支持，但體制相對僵化，資源流動性不足。非國有資本優勢在于體制靈活，但規模較小，難以實現規模經濟。兩種資本可以在市場機制下取長補短，實現高效整合和雙贏，提高整個市場的資本配置效率，促進經濟增長。東北地區經濟發展水平在全國處于中低水平，市場中的資本存量有限；同時，國有與非國有資本之間缺乏有效的整合，有限的資本難以充分實現價值，導致東北地區在“新常態”下與發達地區的差距愈發明顯。混合所有制改革，有助于將體制機制相對僵化的國有資本與體制靈活、具有創新意識的非國有資本進行有機整合：一方面將分散廣泛、規模過小、抗風險能力弱的非國有資本聚集起來，吸納到國有經濟當中，或將國有資本投資到有市場前景的非國有企業之中，有利于為非國有資本增值提供更高更廣大的平臺，提高風險抵抗力與生產能力，促進以中小企業為代表的民營經濟發展，激發社會經濟活力與新的經濟增長點，這對一些有發展潛質但缺乏資金的中小企業而言具有非凡的意義。另一方面，國有企業多為沉淀成本高昂的資源密集型與資金密集型企業，適應“新常態”將面臨巨大的轉型成本壓力，而地方政府與企業又難以承擔。在這種情況下，大力發展混合所有制經濟，首先，有助于吸收市場中流動的優質非國有資本，通過與國有資本的整合，分攤轉型成本，共享轉型收益。其次，國有資本以股份制、股份合作制、聯營等形式形成的混合所有制經濟能夠擴大公有制經濟的影響力，優化其功能，更好地發揮公有制經濟尤其是國有經濟對東北地區經濟發展的主導作用，促進東北地區經濟發展“新常態”的實現。最后，對于經營效率低下、閑置的國有資產與經營困難的國有企業，可以通過出售、聯合、兼并、資產證券化等多種方式來搞活，促進國有資產的保值增值。

第三，有利于加快國有企業轉型，優化東北地區產權結構。東北地區作為傳統的老工業基地，產業結構以第二產業為主，經濟增長對第二產業尤其是重工業的依賴度很高，而第二產業又主要以國有經濟為主，對資源依賴度很高。在這種情況下，一旦以傳統產業為主的國有企業遇到危機，整個東北經濟就會陷入困境。要改變這一現狀，東北地區國有企業必須轉變發展理念，由傳統高碳產業向朝陽產業、高新技術產業轉變，大力發展生產性服務業，快速推進信息化與工業化深度融合，推動企業的信息化與技術創造、設立新興產業創業創新平臺，將國有資本由傳統領域向新領域轉移。但是，資本的轉移面臨很多技術與資金難題，國有企業很難獨自完成。而廣泛分布于第三產業的非國有資本則普遍面臨著資金不足、抗風險能力差的問題。通過混合所有制改革，一方面，國有企業可以引進外部優質的非國有投資者，為企業產業轉型提供資本、技術、管理、人才等諸多方面的資源支持；另一方面，國有資本通過控股、參股等方式進入到有優質項目和廣闊市場前景的非國有企業之中，實現兩者資本的有機融合，共同開拓新的市場，實現雙贏。以此，可促進各類企業參與產品深加工和新資源開發利用，實現產業鏈向精細化發展與機械裝備、建材、鋼鐵工業等傳統產業的轉型升級，優化整個東北地區的產業結構。[2]

第四，有利于培育統一、公平的市場體系，實現東北地區的協同發展。東北地區具有協同發展的有利條件。混合所有制經濟強調無論是國有資本還是非國有資本在獲取生產要素、參與市場競爭、受法律保護等方面上的平等性，非國有資本可以參股甚至是控股國有企業，強調基于公平市場精神的競爭與合作。因此，大力發展混合所有制經濟有助于加快促進市場公平，形成各種所有制經濟公平競爭與合作的市場機制，對于市場發育程度較低、市場壁壘較高的東北地區，這方面的意義尤其突出。另外，區域經濟一體化是當前市場經濟發展的潮流，“一帶一路”“京津冀一體化”就是這一理念在國外與國內的體現。在新一輪東北振興即將啟幕的背景下，東北地區一體化顯得尤其重要。目前，東北地區四大城市（哈爾濱、長春、沈陽與大連）正在謀求協同發展，混合所有制改革則是推進東北地區協同發展的有效途徑。以混合所有制改革為契機，東北三省可以打造統一的東北市場體系，將各自的國有資本與非國有資本置于一個更廣闊的流通平臺上，促進資本在東北地區的自由流動，提高區域內資源配置效率。

三、東北地區國有企業混合所有制發展現狀及存在的問題分析

（一）東北地區國有企業混合所有制改革取得的成績自2003年中央提出并實施振興東北地區等老工業基地戰略以來，東北老工業基地國有企業改革持續深化，在各層面取得了積極的成果。采取靈活的所有制實現形式，通過聯合、破產、兼并、轉讓等方式優化國有企業資源，成立了一批技術能力強、資金雄厚、市場競爭力強的大型企業集團，一定程度上實現了規模經濟。通過股份制改革尤其是上市融資，吸收了大量的社會資金特別是非國有資本，形成了混合所有制的企業組織形式。在經濟布局和產業結構方面，國有經濟布局和結構趨于合理，控制力和影響力顯著增強。一大批處于劣勢地位的國有大中型企業先后從紡織、輕工、造紙等競爭性領域退出，國有資本逐步向能源、裝備、石化等重要行業、關鍵領域和大企業集中。國有企業數量過多、分布過廣過散的狀況明顯改觀，國有經濟比重過高和所有制結構單一的局面得到扭轉，已形成國有、民營、外資等多種所有制形式并存的競爭局面。在經濟效益方面，通過改革，體制機制創新取得重大進展，國有企業的內部治理效率和外部競爭力得到極大提高，發展活力明顯增強，投資額、應繳稅金、營業收入、利潤等指標快速上升，經濟運行質量和效益普遍提升，并進一步促進了當地經濟社會發展和開放水平的提高。在國家政策主導下，東北三省90%以上的國有企業完成了改制，實現了股權的多元化發展，具備了混合所有制的形式，取得了一定的經濟效益，并以國企改革為契機，推動了整個地區混合所有制經濟的發展。混合所有制經濟包括其他聯營企業、其他內資企業、中外合作經營企業、合作經營企業（港或澳、臺資）、股份有限公司（內資）、港澳臺商投資股份有限公司、外商投資股份有限公司、其他有限責任公司（內資）、合資經營企業（港或澳、臺資）、中外合資經營企業等10種。[3]本文以工業企業為對象，以社會固定資產投資為指標，來分析東北地區混合所有制經濟現狀（見表1）。由表1可見，從比重上來說，吉林的混合所有制經濟比重高于全國水平，黑龍江基本接近全國水平，遼寧低于全國水平。從數量上看，整個東北地區混合所有制經濟處于全國的平均水平。

（二）東北地區國有企業混合所有制改革存在的問題分析第一，股份制改革不徹底，法人治理結構不健全。經過改制，很多國有企業雖然吸收了非國有資本，但在不少方面需要繼續完善和深化。一方面，一些國有企業還沒有實現股權多元化的股份制改革，仍為國有獨資企業。另一方面，已改制國有企業的股權結構不合理，法人治理結構不健全。當前東北地區國有企業雖然基本建立起了現代企業制度，但離建立責權統一、運轉協調、有效制衡的公司法人治理結構還有很大距離。這表現在股東大會、董事會、監事會的職能尚不規范、尚未有效實施，企業內部尚未形成有效的激勵與約束機制。國有股仍處于絕對的支配地位，非國有股東難以對國有大股東形成有效的制約，企業的決策與經營權牢牢掌握在大股東手中。這導致混合所有制的內部治理監督功能大打折扣，非國有資本難以獲取應有的權益，從而弱化了參與改革的動力。第二，缺乏統一的成熟市場，沉淀成本高昂。成熟統一的市場經濟是東北地區國有企業混合所有制發展的市場前提。如果沒有統一的市場，既很難消除在混合所有制經濟中國有企業“一股獨大”的現象，又不利于民企的資本順利進入混合所有制經濟當中，不利于消除對民營企業的“所有制歧視”。當前，東北地區未形成統一的產品與資本市場，條塊分割嚴重，一方面是由于政府間缺乏協調發展的意識與政策，另一方面在于傳統產業結構導致的高額沉淀成本，使混合所有制改革阻力大。專用性有形和無形資產投資成本容易產生沉沒成本。威廉姆森將專用性資產劃分為：一是設廠區位專用性；二是物質資本專用性；三是人力資本專用性；四是特定用途的資產。[4]（P82）東北地區國有企業經過幾十年的發展，已經投入了巨額的沉淀成本投資，一些老廠房、老設備、相關人員如何安置、配置，以及衰退產業如何有效退出、改造等問題，嚴重制約著國有企業混合所有制的改革進程。第三，歷史遺留問題尚未完全解決，改革負擔重。東北地區國有企業在其改革過程中產生了大量歷史遺留問題，構成了國企改革的沉重變遷成本。要實現國有企業混合所有制的有序穩步發展，必須妥善處理好各種歷史問題，讓企業輕裝上陣。對此，在過去的十幾年里，中央及各級政府給予了大量的資金與政策支持，例如完善社會保障體系試點、分離企業辦社會職能和輔業改制、政策性破產、中央投資傾斜、歷史欠稅豁免等，一定程度上化解了國有企業存在的突出矛盾，增強了企業發展后勁。但是，歷史遺留問題絕非一早一夕可以解決。東北地區相較于其他地區尤其是發達沿海地區來說，民營經濟不發達，政府在行政效率、財力等方面又存在很大不足，在老職工安置、離退休職工醫療保險等社會保障體系方面往往力不從心。因此，仍有一部分國有大中型工業企業存在辦社會、負債率高、虧欠職工工資、“三金”欠賬、債務大、富余人員多、就業壓力大等問題，致使改組改制難度大，自我積累與發展能力嚴重不足。特別是近兩年來，由于經濟不景氣及轉型壓力，歷史遺留問題再次凸顯，嚴重制約著國企混合所有制改革進程。歷史遺留問題解決的關鍵在于清晰的責任劃分。在現實國有企業改革中，科斯定理所要求的前提往往是不存在的，產權界定困難，歷史遺留問題的責任很難清晰界定。[5]歷史遺留問題必須有政府的強力支持。但是，由于政府能力有限，缺乏解決歷史遺留問題的資金及制度設計能力，以及“職能錯位”，政府未承擔起應擔的改革責任。第四，投資環境不優化，對外部優質資本吸引力有限。由于傳統計劃經濟體制的影響及地理位置的限制，東北地區在政府能力、投資環境、服務意識、監管理念等方面落后于東部發達地區，與全國水平相比，吸引港澳臺投資及境外戰略投資能力差，難以吸收區域外優質的資本參與東北地區國有企業混合所有制改革，制約了國有企業混合所有制改革的進程及質量。

四、新常態下推進東北地區混合所有制改革的對策

第一，進一步促進國有企業產權多元化，完善國有企業公司治理。產權多元化是發展混合所有制的前提之一，要進一步推進東北地區國有企業產權多元化，在符合國家政策的前提下，降低國有股比重，提高非國有股權比重。國有資本可以通過控股、參股等多種方式與非國有資本融合，實現產權配置的優化重組。鼓勵國有獨資企業在條件成熟的情況下，實行混合所有制。鼓勵非國有資本在自愿的前提下參與國有企業混合所有制改革，保證其股東權益。進一步完善國有企業法人治理結構，明晰產權，規范管理，完善股東大會、董事會與監事會職能，真正構建相互制衡的約束機制，有效約束國有企業經營者與大股東的行為，實現風險與收益在不同股東之間的合理分攤與共享。第二，因地制宜，分類穩步推進國有企業混合所有制改革。十八屆三中全會后，各地、各行業積極探索研究混合所有制改革方案，出現了“時間表”“一刀切”等現象，背離了“新常態”的發展理念。對此，2015年，國務院先后了《關于深化國有企業改革的指導意見》與《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，將國有企業分為了商業類與公益類，強調國有企業混合所有制改革實施分類推進，采取不同的改革方案。因此，東北地區要在充分調研的基礎上，因地制宜，分類穩步推進國有企業混合所有制改革，設計可操作性強的具體改革方案，做到“一企一策”。對于競爭性領域，政府要放開搞活，以國有資產保值增值為目標，既可以國有控股，也可以參股。對于關鍵領域及重要行業和公共服務領域，原則上要保持國有股控股地位，靈活掌握具體的控股比例。對于效率已經足夠高或條件不成熟的行業及國有企業，沒有必要推進混合所有制改革。在“新常態”背景下，對于東北地區高耗能、低附加值和產能過剩的行業，混合所有制改革要慎重；對于沒有什么發展希望的企業，要讓市場進行淘汰，沒有必要浪費資源進行改革。集中國有資本，大力發展戰略性新興產業和現代服務業，積極鼓勵非國有資本參與其中。以國有資本為紐帶，引導非國有資本向戰略性產業、生態環保、科技進步等重要行業和關鍵領域集聚，以此來優化產業結構。[6]第三，轉變政府職能，創造良好的改革環境。國有企業監督管理機構要理順政府與企業之間的關系，充分尊重及發揮市場機制的決定性作用，進一步簡政放權，轉變監管理念，由管企業向管資本過渡，從過去過嚴的管企業生產經營上升到相對靈活的管理國有資本的保值增值。除了在混合所有制改革大方向上給予政策扶持外，政府還要給予國有企業足夠的混合所有制改革自主權，讓企業以獨立的市場主體在市場競爭中實現不同類型資本的有機融合，著實解決政府干預過多和監管不到位的難題。同時，要打破長期以來的壟斷行業的市場壁壘，放寬市場準入門檻，扶持民營資本參與到國企改革中去，政府逐步放開功能性、壟斷型項目，放開石油、燃氣、電力、鐵路、軌道交通、水務、電信、資源開發領域的市場競爭，形成公平的競爭環境，并采取各項優惠措施吸引區域外優質資本的進入。第四，培育統一的東北地區市場經濟體系，促進不同類型資本的高效流動。打破東北三省內部資源流動的行政障礙與市場壁壘，促進國有資本與非國有資本的高效流動，吸收優質的區域外資本進入東北地區，增強東北經濟活力。完善國有資產產權交易市場，將國有企業產權納入規范自由的市場交易體系，建立健全流轉順暢的產權市場運行機制，降低交易成本，提高混合質量；完善勞動力市場，打破制約勞動力自由流動的行政性及市場性障礙，供給有效的軟硬件配套設施，為國有企業勞動力的有效轉移創造良好的市場條件；改革國有企業領導者選拔任用機制，健全經理人市場，讓企業領導者成為經理人市場中的競爭者，為因改革帶來的國有企業領導人的安置問題提供有效的解決渠道。需要指出的是，政府作為市場體制改革的主導，必須要承擔一部分的沉淀成本，例如提高行政效率、供給基礎設施建設、教育培訓投資、相關法規制度的制定等。[7]第五，盡快解決國有企業歷史遺留問題，減輕國有企業改革負擔。對于東北地區國有企業而言，解決歷史遺留問題必須依靠政府實質性的舉措與有效的配套政策。為了支持東北經濟發展，2014年8月，國務院印發《關于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》指出，“進一步深化東北地區國有企業和國有資產管理體制改革，盡快出臺分類處理的政策措施，加大支持力度，力爭用2-3年時間，妥善解決廠辦大集體、分離企業辦社會職能、離退休人員社會化管理等歷史遺留問題。”東北各級地方政府要深刻領會中央關于解決歷史遺留問題的有關精神，在中央有關政策的指導下，出臺相關配套政策，通過成立專門的改革基金、投資補貼和稅收優惠等多種方式，合理承擔歷史遺留問題解決成本，提高國有企業混合所有制改革的速度。具體包括：進一步完善社會保障體系，保障東北地區國有企業離退休、下崗人員的生活，為國有企業剝離辦社會職能奠定良好的社會保障；進一步推進國有企業歷史欠稅豁免政策的實施，健全政策實施機制，減少豁免政策實施的交易成本及時間成本；對破產國有企業進行更為有效的援助，規范破產程序，保障受損利益主體的妥善安置與社會穩定；對廠辦大集體問題，要總結已有政策的經驗教訓，在現有政策切實落實的基礎上，合理分配中央、地方、企業三者之間在廠辦大集體改革成本中的承擔比重，中央要加大財政支持，提高經濟補償金的承擔比重。

參考文獻：

[1]吳敬璉，厲以寧，林毅夫,等.小趨勢2015：讀懂新常態[M].北京：中信出版社，2015.

[2]薛繼亮.資源依賴、混合所有制和資源型產業轉型[J].產業經濟研究，2015，（3）.

[3]陳俊龍，李衍.交易成本與東北地區混合所有制經濟發展分析———兼論東北老工業基地國有企業改革的新方向[J].國有經濟評論，2014，（2）.

[4][美]奧利弗•E.威廉姆森•資本主義經濟制度[M].段毅才，王偉，譯.北京：商務印書館，2002.

[5]Coase，R.TheProblemofSocialCost[J].JournalofLawEconomics，1960，1（3）：1-44.

[6]厲以寧.中國道路與混合所有制經濟[M].北京：商務印書館，2014.[7]湯吉軍.再論振興東北老工業基地的新思路[J].東北亞論壇，2006，（1）.

作者：陳俊龍 趙怡靜 單位：東北大學 工商管理學院 東北大學秦皇島分校 管理學院