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【摘要】

健全和完善的內(nèi)部控制是高校持續(xù)、健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。近年來(lái)，在國(guó)家大力增加高校投入的背景下，我國(guó)高等教育得到了迅猛的發(fā)展，但由于高校內(nèi)部控制建設(shè)沒(méi)有跟上學(xué)校快速發(fā)展的步伐，致使高校在管理方面暴露出許多問(wèn)題，影響了學(xué)校教學(xué)、科研和管理等工作的正常進(jìn)行。借鑒英美等高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家高校加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的做法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)促進(jìn)我國(guó)高校良性發(fā)展，增強(qiáng)我國(guó)高等教育的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力具有重要的意義。

【關(guān)鍵詞】

高等學(xué)校；內(nèi)部控制；治理結(jié)構(gòu)；啟示

20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)實(shí)施的高等教育管理體制和投入機(jī)制的改革，促進(jìn)了我國(guó)高等教育的迅猛發(fā)展，這為高校帶來(lái)了發(fā)展的機(jī)遇，同時(shí)也帶來(lái)了挑戰(zhàn)。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)間不長(zhǎng)，高校在幾十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成了相對(duì)固定的傳統(tǒng)，國(guó)家主管部門(mén)在高校建設(shè)和發(fā)展中起主導(dǎo)性作用。高校習(xí)慣于被動(dòng)地接受?chē)?guó)家相關(guān)政府部門(mén)的監(jiān)管，而在完善內(nèi)部控制以“強(qiáng)身健體”方面缺乏主動(dòng)思考，往往滿足于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。近年來(lái)高校貪污受賄案件時(shí)有發(fā)生，經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用常有出現(xiàn)，涉及的人員層次、范圍廣泛，既有學(xué)校和二級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)，也有一般員工，既有教學(xué)一線人員，也有教輔、后勤等人員。這些不僅給國(guó)家造成了經(jīng)濟(jì)損失，而且嚴(yán)重影響了高校的聲譽(yù)，也在社會(huì)上造成了不良的影響。究其原因是多方面的，除了管理體制、觀念、管理水平等外，主要是高校內(nèi)部控制薄弱，導(dǎo)致高校在管理方面暴露出許多問(wèn)題，影響了學(xué)校教學(xué)、科研和管理等工作的正常進(jìn)行。

美國(guó)和英國(guó)是世界上公認(rèn)的高等教育最發(fā)達(dá)的國(guó)家，在數(shù)量、質(zhì)量、規(guī)模等方面都處于遙遙領(lǐng)先的地位[1]，英國(guó)夸夸雷利•西蒙茲咨詢公司（QS）2014年9月的2014—2015年世界大學(xué)排行榜中，排名前十的高等院校均為英美大學(xué)①。英美高校十分重視內(nèi)部控制，并將這項(xiàng)工作作為高校管理層的重要工作內(nèi)容，建立了較完善的內(nèi)部控制體系和嚴(yán)格有效的執(zhí)行機(jī)制。研究美國(guó)、英國(guó)等高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家高校在內(nèi)部控制建設(shè)方面的做法和成功經(jīng)驗(yàn)，借鑒其先進(jìn)理念，對(duì)加強(qiáng)我國(guó)高校內(nèi)部控制、構(gòu)建適合我國(guó)高校實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系、提升我國(guó)高校整體管理水平具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、英美高校的內(nèi)部控制機(jī)制

鑒于COSO（CommitteeofSponsoringOrganiza-tions）②《內(nèi)部控制———整合框架》成熟的思想和廣泛的應(yīng)用，下面根據(jù)《內(nèi)部控制———整合框架》提出內(nèi)部控制五要素：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和監(jiān)督（見(jiàn)圖1），從五個(gè)方面對(duì)英美高校內(nèi)部控制機(jī)制的主要特點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)比較研究和分析，為加強(qiáng)我國(guó)高校內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)提供理論指導(dǎo)與實(shí)踐參考。

（一）控制環(huán)境方面———完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)英美高校經(jīng)過(guò)多年不斷的改革與發(fā)展，已具備了較完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖2、圖3）。無(wú)論是在正確處理學(xué)校決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)管權(quán)的關(guān)系方面，還是在校院兩級(jí)財(cái)權(quán)劃分方面，都充分體現(xiàn)了學(xué)校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的和諧共生，有效保障了高校利益相關(guān)者在高校內(nèi)部治理方面的合法權(quán)益。各高校均建立了權(quán)責(zé)明晰的決策機(jī)制，都能?chē)@高校的辦學(xué)需求來(lái)設(shè)計(jì)最合理的管理體制。學(xué)校管理的重心在院系一級(jí)，學(xué)院的事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配。學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)非常重視內(nèi)部控制和經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督與管理“，當(dāng)家理財(cái)”意識(shí)較濃，資源配置不偏離學(xué)校的基本宗旨和辦學(xué)目標(biāo)，并且與校院兩級(jí)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和學(xué)校運(yùn)行發(fā)展結(jié)合緊密，服務(wù)于學(xué)校的重點(diǎn)工作和任務(wù)。而在我國(guó)高校，治理結(jié)構(gòu)中利益相關(guān)者缺位，還未真正建立現(xiàn)代大學(xué)制度。我國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，政府作為高校的舉辦者，向高校無(wú)償提供財(cái)政撥款支持，并通過(guò)委托的方式將高校的管理權(quán)委托給高校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子。因此，政府有理由對(duì)高校的辦學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，以確保高校正確履行人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)的職能。但從外部來(lái)看，由于信息的不對(duì)稱以及缺乏監(jiān)管，政府在高校治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮的作用有限；而作為高校經(jīng)費(fèi)供給方的學(xué)生及家長(zhǎng)、資金捐贈(zèng)者等，極少參與到高校的治理中，所以多方利益相關(guān)者缺位，造成高校管理層的決策行為缺乏有效的監(jiān)管[3]。在校院兩級(jí)管理方面，學(xué)院是承擔(dān)學(xué)校教學(xué)和科研工作的主體單位，學(xué)院處在第一線，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的必要性和經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的合理性最清楚，但目前大多數(shù)高校的財(cái)權(quán)主要集中在學(xué)校管理層，而事權(quán)主要集中在學(xué)院管理層，導(dǎo)致學(xué)院財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，學(xué)院沒(méi)有參與財(cái)務(wù)治理的積極性。學(xué)校機(jī)關(guān)部處掌握過(guò)多經(jīng)費(fèi)再分配權(quán)，自由裁量權(quán)過(guò)大，人為因素較多，缺乏科學(xué)透明的二次分配量化指標(biāo)體系，資源分配不盡科學(xué)合理。職能部門(mén)將過(guò)多的精力放在經(jīng)費(fèi)分配和使用上，對(duì)學(xué)院教學(xué)、科研等業(yè)務(wù)的監(jiān)管力度不夠。此外，我國(guó)高校普遍對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)重視不夠，大部分高校還未真正建立適合本校實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系：一是沒(méi)有以正式文件來(lái)確定學(xué)校內(nèi)部控制工作的牽頭部門(mén)，各部門(mén)在內(nèi)部控制建設(shè)工作中各自為政，缺乏對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制框架的頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)規(guī)劃和業(yè)務(wù)協(xié)同；二是缺乏專門(mén)部門(mén)對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督檢查和評(píng)價(jià)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面———健全的風(fēng)險(xiǎn)管理措施健全的風(fēng)險(xiǎn)管理措施對(duì)確保高校各項(xiàng)工作的良性運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要的意義，如果高校的風(fēng)險(xiǎn)管理關(guān)注了學(xué)校教學(xué)、科研、人事、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、招生、后勤等盡可能多的業(yè)務(wù)活動(dòng)，有盡可能多的不同部門(mén)參與，那么高校將從風(fēng)險(xiǎn)管理中獲益良多。英美高校非常注重風(fēng)險(xiǎn)管理，在學(xué)校管理層和全體教職員工中樹(shù)立了全面風(fēng)險(xiǎn)管理的理念，高校設(shè)立有專門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，建立了完善的工作機(jī)制，制定了詳細(xì)的管理制度。學(xué)校負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)管理的機(jī)構(gòu)通過(guò)梳理學(xué)校各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)流程，找出關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，科學(xué)識(shí)別和系統(tǒng)、全面、客觀地評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，合理制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將學(xué)校辦學(xué)和日常管理過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)，確保了學(xué)校教學(xué)、科研和管理工作的正常有序開(kāi)展。我國(guó)2014年1月1日施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》規(guī)定：“單位應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)估。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估至少每年進(jìn)行一次，外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或管理要求等發(fā)生重大變化的，應(yīng)及時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重估。”[4]根據(jù)目前情況來(lái)看，我國(guó)高校在風(fēng)險(xiǎn)管理方面較為薄弱，風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)，大部分高校還沒(méi)有成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定期評(píng)估，更沒(méi)有建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。近年來(lái)多個(gè)高校在基建、招生、設(shè)備采購(gòu)、科研、財(cái)務(wù)管理等領(lǐng)域出現(xiàn)的貪污受賄案件，均反映出高校對(duì)一些重要崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。

（三）控制活動(dòng)方面———嚴(yán)格的績(jī)效考核機(jī)制高校經(jīng)費(fèi)投入的最終目的是要產(chǎn)生效益，促進(jìn)教育事業(yè)的健康發(fā)展。英美等國(guó)高校在經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管方面都非常重視經(jīng)費(fèi)投入績(jī)效的考核，注重資源的全面和有效利用[5]。高校內(nèi)部的預(yù)算安排和管理是極為嚴(yán)格的[6]。高校決策層在每年初均要對(duì)學(xué)校的年度預(yù)算進(jìn)行充分討論和決策，以確保經(jīng)費(fèi)投向與學(xué)校長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃相符，并且在預(yù)算編制方面做到科學(xué)化和精細(xì)化，預(yù)算好每一分錢(qián)，避免不必要的損失和浪費(fèi)。建立嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制是英美高校內(nèi)部管理的一大特色，如果學(xué)校職能部門(mén)和學(xué)院在經(jīng)費(fèi)分配和使用中出現(xiàn)了違規(guī)行為，他們將面臨學(xué)校管理層和教職工嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)，并會(huì)受到相應(yīng)的處罰。在經(jīng)費(fèi)使用和管理方面，學(xué)校除制定有嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度外，還形成了一系列約定俗成的做法，使得全體教職工都遵守。其基本要求是要將個(gè)人行為所使用的經(jīng)費(fèi)與職務(wù)行為使用的經(jīng)費(fèi)分開(kāi)，做到公私分明，如果違反了這一規(guī)則，可能招致懲罰甚至身敗名裂。同時(shí)，對(duì)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管方面出現(xiàn)問(wèn)題的單位和個(gè)人，教職工有權(quán)要求有關(guān)部門(mén)按規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的處理。在我國(guó)高校，隨著國(guó)家對(duì)高校投入的不斷增長(zhǎng)，高校在內(nèi)部管理方面出現(xiàn)了一些不規(guī)范的行為，如經(jīng)費(fèi)使用不講效益，科研經(jīng)費(fèi)支出不明晰，儀器設(shè)備等物資的采購(gòu)、使用和管理不嚴(yán)謹(jǐn)，資源共享程度不高，用虛假發(fā)票套取資金，違規(guī)轉(zhuǎn)撥科研經(jīng)費(fèi)，不按規(guī)定使用“三公”經(jīng)費(fèi)和會(huì)議費(fèi)等。產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因主要是高校內(nèi)部沒(méi)有建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，也缺乏嚴(yán)格有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制，沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)“用錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。學(xué)院重要錢(qián)、輕管理、忽視效益的現(xiàn)象比較普遍，預(yù)算與規(guī)劃的意識(shí)不濃，一方面是經(jīng)費(fèi)大量結(jié)余，另一方面又不斷申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)。經(jīng)費(fèi)支出隨意，預(yù)算執(zhí)行沒(méi)有進(jìn)度概念，而經(jīng)費(fèi)使用理念又不適應(yīng)新形勢(shì)的要求。同時(shí)，在校院兩級(jí)管理中，由于作為委托人的學(xué)校和作為人的學(xué)院之間存在利益的不一致，各學(xué)院有可能根據(jù)自身利益最大化作出相關(guān)決策而影響學(xué)校整體利益的最大化，如私設(shè)“小金庫(kù)”、增加行政辦公經(jīng)費(fèi)、減少教學(xué)科研支出等，從而損害整個(gè)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)使用效率。

（四）信息與溝通方面———通暢的信息溝通渠道信息公開(kāi)是推動(dòng)高校依法辦學(xué)、依法理財(cái)?shù)闹匾e措，是促進(jìn)高校各項(xiàng)管理工作公開(kāi)、透明的重要途徑，是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督作用的重要內(nèi)容。英美高校非常重視信息公開(kāi)工作，并制定相關(guān)的法律保證信息公開(kāi)工作的實(shí)施，在高校的網(wǎng)站可查到高校歷年公布的財(cái)務(wù)報(bào)告和招生等信息。學(xué)校規(guī)定師生員工對(duì)學(xué)校的財(cái)務(wù)信息享有充分的知情權(quán)，學(xué)校也有責(zé)任和義務(wù)將每年學(xué)校的財(cái)務(wù)收支、預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效、資金運(yùn)作和重大投資等情況通過(guò)網(wǎng)站等渠道向教職工公開(kāi)，接受教職工的詢問(wèn)和質(zhì)疑。政府的信息公開(kāi)法案也明確規(guī)定了高校的信息應(yīng)向利益相關(guān)方公開(kāi)，不公開(kāi)或故意隱瞞是非法的。在高校內(nèi)部，各職能部門(mén)之間、職能部門(mén)和學(xué)院之間借助現(xiàn)代信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立了通暢的信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)同步，確保了學(xué)校各項(xiàng)工作有序、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。目前我國(guó)高校信息公開(kāi)不夠，還不同程度存在信息不對(duì)稱的狀況，高校利益相關(guān)者無(wú)法及時(shí)獲取高校各項(xiàng)管理制度、辦事流程、經(jīng)費(fèi)使用管理等相關(guān)信息，不能有效監(jiān)督高校的各項(xiàng)工作。如在財(cái)務(wù)管理信息公開(kāi)方面，雖然教育部出臺(tái)了高校財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的相關(guān)管理辦法，要求高校建立科學(xué)高效的財(cái)務(wù)信息公開(kāi)工作機(jī)制和嚴(yán)格的制度規(guī)范，但高校財(cái)務(wù)管理信息的公開(kāi)程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一方面，高校推行財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的積極性不高，怕財(cái)務(wù)信息公開(kāi)后引來(lái)不必要的麻煩，因此不愿意主動(dòng)公開(kāi)相關(guān)經(jīng)費(fèi)管理信息；另一方面，教育部強(qiáng)制性的財(cái)務(wù)信息公開(kāi)也僅限于高校每年經(jīng)費(fèi)預(yù)算、決算和教育收費(fèi)等情況，社會(huì)各界對(duì)高校各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用和管理更詳細(xì)的信息則無(wú)法知曉。由于高校財(cái)務(wù)管理信息公開(kāi)不夠，不僅剝奪了納稅人和全體學(xué)生及其家長(zhǎng)的知情權(quán)，而且還剝奪了他們的監(jiān)督權(quán)，同時(shí)，這也是造成高校浪費(fèi)嚴(yán)重與違紀(jì)違法行為發(fā)生的重要原因之一。在高校內(nèi)部，各部門(mén)之間缺乏有效的信息溝通平臺(tái)和協(xié)作機(jī)制，在管理中各自為政，沒(méi)有形成合力，難以有效地實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。學(xué)校教學(xué)、科研、人事、資產(chǎn)、學(xué)生、財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等各領(lǐng)域的分管校領(lǐng)導(dǎo)之間，部門(mén)與部門(mén)之間在管理方面缺乏良好的信息互通與共享、協(xié)同配合與整體推進(jìn)，常常各拿各的方案，各做各的數(shù)據(jù)，互不干擾，彼此口徑不一，矛盾沖突不斷。

（五）監(jiān)督方面———有效的審計(jì)監(jiān)督防線英美高校的審計(jì)監(jiān)督包括內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)兩大類。高校每年都要委托外部審計(jì)組織對(duì)學(xué)校的會(huì)計(jì)報(bào)表和內(nèi)部控制等進(jìn)行審計(jì)，并向高校提出審計(jì)報(bào)告和管理建議書(shū)。外部審計(jì)是需要付費(fèi)的，并且通過(guò)合同進(jìn)行約束，聘請(qǐng)外部審計(jì)由高校自主決定，政府部門(mén)不進(jìn)行干涉。為了加強(qiáng)對(duì)學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日常監(jiān)督，高校都設(shè)有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，并配備專職審計(jì)人員履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)。學(xué)校負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)的職能部門(mén)每年都要對(duì)學(xué)校及學(xué)院等二級(jí)單位的預(yù)算執(zhí)行情況、經(jīng)費(fèi)投入效益、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等進(jìn)行審計(jì)和評(píng)價(jià)，并對(duì)自己作出的評(píng)價(jià)結(jié)果負(fù)責(zé)。學(xué)校內(nèi)部審計(jì)具有相對(duì)的獨(dú)立性，直接向校董會(huì)提交審計(jì)報(bào)告，不受學(xué)校行政系統(tǒng)官員的任何干涉。英美高校在內(nèi)部控制建設(shè)方面將重心放在建立健全內(nèi)部控制機(jī)制，確保學(xué)校內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)的完整性與執(zhí)行的有效性，筑牢內(nèi)部控制防線，同時(shí)聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等第三方進(jìn)行審計(jì)鑒證。這種以高校自律為基礎(chǔ)、他律與自律結(jié)合的問(wèn)責(zé)機(jī)制，推動(dòng)高校教職員工、政府相關(guān)部門(mén)、社會(huì)公眾等內(nèi)外部利益相關(guān)者共同來(lái)監(jiān)督高校的辦學(xué)行為，使監(jiān)督的角度更為全方位，監(jiān)督的過(guò)程更為持續(xù)、廣泛、密集、深入[7]。從政府部門(mén)對(duì)高校進(jìn)行監(jiān)管的角度來(lái)講，這種方式既避免了無(wú)人牽頭和多頭監(jiān)管的局面，也使各個(gè)監(jiān)管主體的監(jiān)督責(zé)任更為明確，監(jiān)督成本也更小。在各高校大學(xué)章程中，詳細(xì)規(guī)定了大學(xué)的制度規(guī)則、操作的原則程序等，具體包括大學(xué)的權(quán)利、義務(wù)和應(yīng)履行的責(zé)任，教師和學(xué)生享有的權(quán)益等，大學(xué)方方面面的事務(wù)均涉及，屬于大學(xué)的自我監(jiān)督和約束機(jī)制[8]。我國(guó)高校更多是依靠教育、財(cái)政、審計(jì)、物價(jià)、稅收等政府部門(mén)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，而高校內(nèi)部審計(jì)的作用沒(méi)有得到有效的發(fā)揮。盡管內(nèi)部審計(jì)對(duì)高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的作用十分重要，內(nèi)部審計(jì)人員對(duì)本校的財(cái)務(wù)制度、人員及運(yùn)作程序等比較熟悉，能及時(shí)、準(zhǔn)確地開(kāi)展審計(jì)工作，但由于種種原因高校內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性卻受到了很大限制，沒(méi)有充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用，還存在稽核“死角”和問(wèn)題“隱患”。而且，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作滯后，事后審計(jì)多，事前、事中審計(jì)少；有問(wèn)題審計(jì)多，無(wú)問(wèn)題審計(jì)少；被動(dòng)審計(jì)多，主動(dòng)審計(jì)少，沒(méi)有參與到經(jīng)費(fèi)預(yù)算、經(jīng)費(fèi)使用和管理的全過(guò)程中。由于高校內(nèi)部審計(jì)部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)是平行設(shè)置的處室，往往難以開(kāi)展對(duì)全校層面的審計(jì)監(jiān)督，獨(dú)立性不強(qiáng)，不利于審計(jì)監(jiān)督制度和獎(jiǎng)懲機(jī)制的建立和執(zhí)行。在大學(xué)章程制度方面，我國(guó)高校還處于起步階段，大部分高校還沒(méi)有根據(jù)本校實(shí)際情況建立大學(xué)章程，在自我監(jiān)督和約束方面做得不到位。

二、對(duì)我國(guó)高校的啟示與借鑒

英美高校內(nèi)部控制機(jī)制是其國(guó)情下的選擇，我國(guó)高校與其所處的制度環(huán)境差異較大。我國(guó)高校的內(nèi)部控制與國(guó)外高校在指導(dǎo)思想、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督檢查等方面存在諸多不同，他們的方法不一定都適用于我國(guó)高校。我們要結(jié)合我國(guó)高校實(shí)際，從國(guó)外高校做法中得到啟示，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)我國(guó)高校內(nèi)部控制工作。

（一）優(yōu)化控制環(huán)境，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)如前所述，我國(guó)高校在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面還沒(méi)有真正建立完善的現(xiàn)代大學(xué)制度，政府與高校之間權(quán)責(zé)的定位還不夠清晰，高校的辦學(xué)自主權(quán)還沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，學(xué)校校院兩級(jí)責(zé)權(quán)利不匹配，學(xué)院主動(dòng)參與內(nèi)部控制建設(shè)的積極性不高。當(dāng)前高校首要的工作就是完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確黨委系統(tǒng)和行政系統(tǒng)在財(cái)務(wù)治理中的權(quán)利和責(zé)任；積極推動(dòng)高校制定大學(xué)章程，建立高校理事會(huì)，充分發(fā)揮各利益相關(guān)方在治理結(jié)構(gòu)中的積極作用；通過(guò)實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互制衡，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的和諧共生，推動(dòng)“以院為主體”的校院兩級(jí)管理體制改革，充分發(fā)揮學(xué)院的主觀能動(dòng)性，讓學(xué)院“自主當(dāng)家理財(cái)”，增強(qiáng)學(xué)院辦學(xué)的活力與競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制框架進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)規(guī)劃和業(yè)務(wù)協(xié)同，建立真正適合本校實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系和實(shí)施機(jī)制。首先，建立由校長(zhǎng)辦公室等綜合部門(mén)牽頭，組織、監(jiān)察、人事、招生、資產(chǎn)、基建、科研、財(cái)務(wù)、審計(jì)等相關(guān)職能部門(mén)共同參與的內(nèi)部控制協(xié)調(diào)機(jī)制。通過(guò)加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)和配合，進(jìn)一步明確工作分工，齊抓共管，形成合力，定期對(duì)各單位、部門(mén)的內(nèi)部控制建設(shè)工作進(jìn)行檢查和指導(dǎo)，共同監(jiān)督各個(gè)單位做好內(nèi)部控制制度的建設(shè)和實(shí)施工作。機(jī)關(guān)各部處、各業(yè)務(wù)實(shí)體單位和各學(xué)院負(fù)責(zé)人為本單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的責(zé)任人，具體負(fù)責(zé)本單位的內(nèi)部控制工作。

（二）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，實(shí)施全面風(fēng)險(xiǎn)管理我國(guó)高校在風(fēng)險(xiǎn)管理方面做得不夠，特別是在高校財(cái)務(wù)、招生、基建、設(shè)備采購(gòu)等重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制較為薄弱，這也是導(dǎo)致高校近幾年來(lái)貪污和腐敗案件頻發(fā)的重要原因。因此，高校必須重視加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，成立由校長(zhǎng)任組長(zhǎng)、相關(guān)職能部門(mén)參與的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組，制定評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)估，根據(jù)評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出整改措施和建議。高校各職能部門(mén)和學(xué)院要堅(jiān)持以“效率優(yōu)先、兼顧內(nèi)控”為原則實(shí)施面向師生的服務(wù)流程再造，堅(jiān)持以“優(yōu)質(zhì)、高效、穩(wěn)健”為原則實(shí)施內(nèi)部管理工作流程再造，按照“點(diǎn)”（個(gè)人崗位職責(zé)）—“線”（工作流程）—“面”（制度）相結(jié)合的辦法，分級(jí)梳理和明確各個(gè)崗位的工作流程和具體職責(zé)，進(jìn)行分析后找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（見(jiàn)表1），進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。同時(shí)，制定關(guān)鍵崗位業(yè)務(wù)流程示范圖（見(jiàn)圖4），將內(nèi)部控制措施“嵌入”關(guān)鍵崗位業(yè)務(wù)流程中，實(shí)現(xiàn)制度與流程的協(xié)同，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理。

（三）完善制度流程，建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系高校應(yīng)根據(jù)國(guó)家的有關(guān)法律、法規(guī)和財(cái)務(wù)制度，結(jié)合自身實(shí)際，建立健全內(nèi)部控制制度和內(nèi)部約束機(jī)制，以便維護(hù)規(guī)范、科學(xué)、有序的校內(nèi)經(jīng)濟(jì)秩序[9]。高校作為提供公共服務(wù)的重要載體，其經(jīng)費(fèi)投入的最終目的是要實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)，讓有限的經(jīng)費(fèi)用在刀刃上，在學(xué)校人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)生資助、后勤保障等方面充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，促進(jìn)教育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。目前我國(guó)高校還存在重經(jīng)費(fèi)投入、輕經(jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)象，經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效不高，沒(méi)有建立有效的績(jī)效考核體系和激勵(lì)機(jī)制。我們應(yīng)借鑒英美高校做法，注重資源的全面和有效利用，通過(guò)建立健全激勵(lì)約束機(jī)制、績(jī)效考評(píng)和問(wèn)責(zé)機(jī)制，把績(jī)效的理念貫穿于高校經(jīng)費(fèi)管理的全過(guò)程。如在經(jīng)費(fèi)管理方面建立經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)投入的績(jī)效考核。對(duì)經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效好的學(xué)院用經(jīng)濟(jì)的手段進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)學(xué)院將經(jīng)費(fèi)投入到人才培養(yǎng)、師資隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)科建設(shè)和公共服務(wù)體系建設(shè)等方面，促進(jìn)學(xué)校教育事業(yè)又快又好發(fā)展；對(duì)經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效差的學(xué)院進(jìn)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)，提高經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的到位性、有效性，最大限度地提高辦學(xué)效益。同時(shí)，加強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)化和精細(xì)化管理，將預(yù)算和學(xué)院發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)對(duì)重大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)，杜絕經(jīng)費(fèi)使用中的浪費(fèi)和不規(guī)范行為，充分發(fā)揮每一分錢(qián)的效益，實(shí)現(xiàn)高校從規(guī)模擴(kuò)張時(shí)期的投入主導(dǎo)型理財(cái)向質(zhì)量提升階段的產(chǎn)出主導(dǎo)型理財(cái)?shù)膽?zhàn)略轉(zhuǎn)移。

（四）促進(jìn)信息溝通，推行學(xué)校信息公開(kāi)隨著我國(guó)高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道的多元化，高校利益相關(guān)者管理越來(lái)越現(xiàn)實(shí)，越來(lái)越需要認(rèn)真研究，需要更加重視和合理滿足利益相關(guān)者對(duì)高校信息的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。高校通過(guò)推進(jìn)信息公開(kāi)，讓高校各項(xiàng)工作在陽(yáng)光下運(yùn)行，可以消除腐敗的溫床和土壤，確保高校教學(xué)和科研等工作的正常運(yùn)行。在國(guó)家和上級(jí)主管部門(mén)的不斷推進(jìn)下，我國(guó)高校近年來(lái)在信息公開(kāi)方面邁出了重要的一步，但還做得不夠，還僅僅滿足于強(qiáng)制性公開(kāi)的內(nèi)容，主動(dòng)公開(kāi)信息的意識(shí)不強(qiáng)。我國(guó)高校應(yīng)該借鑒英美高校做法，建立通暢的信息溝通機(jī)制，主動(dòng)通過(guò)網(wǎng)站、QQ群、微博、微信、郵箱、短信平臺(tái)、教代會(huì)、工代會(huì)和各種專題會(huì)等多種渠道，讓教職工、學(xué)生和社會(huì)各界了解高校的辦學(xué)情況，暢通經(jīng)費(fèi)民主監(jiān)督渠道，爭(zhēng)取各方的理解和支持，不斷順應(yīng)規(guī)范管理的要求。同時(shí)，在高校內(nèi)部通過(guò)利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，在各部門(mén)之間建立有效的信息溝通平臺(tái)和協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域的分管校領(lǐng)導(dǎo)之間、部門(mén)與部門(mén)之間、部門(mén)和學(xué)院之間的常態(tài)化信息互通與共享、協(xié)同配合與整體推進(jìn)，促進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)工作的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（五）提高監(jiān)督能力，構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督防線設(shè)立高校內(nèi)部審計(jì)部門(mén)是加強(qiáng)高校內(nèi)部控制建設(shè)和經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的一項(xiàng)重要制度安排，是對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)督的再監(jiān)督。我國(guó)高校應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的作用，增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，提高審計(jì)人員素質(zhì)，為內(nèi)部審計(jì)工作創(chuàng)造良好的工作環(huán)境和條件，探索搞好高校內(nèi)部監(jiān)督的有效辦法。內(nèi)部審計(jì)部門(mén)除了對(duì)學(xué)校年度財(cái)務(wù)收支進(jìn)行常規(guī)審計(jì)和例行專項(xiàng)審計(jì)外，還應(yīng)參與到經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的具體細(xì)節(jié)中，尤其要加強(qiáng)從經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行到?jīng)Q算的全過(guò)程監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)重大項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)費(fèi)使用全過(guò)程的審計(jì)，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)部門(mén)對(duì)學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作的全方位介入，促進(jìn)高校財(cái)務(wù)管理水平的提高。高校內(nèi)部審計(jì)部門(mén)應(yīng)將內(nèi)部控制審計(jì)納入年度工作計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)校內(nèi)各單位內(nèi)部控制制度建立與實(shí)施情況的內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)，并學(xué)校內(nèi)部控制審計(jì)公告。必要時(shí)可聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制進(jìn)行審計(jì)，以健全和完善高校內(nèi)部控制體系，有效防范高校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)在完善資源管理和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行中的作用，把重大經(jīng)濟(jì)決策執(zhí)行、預(yù)算管理與執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行、資源績(jī)效等納入常規(guī)審計(jì)工作。加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域資金、資產(chǎn)、資源的全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)完善內(nèi)部控制、落實(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任、提高資源績(jī)效；加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，逐步推行審計(jì)結(jié)果公開(kāi)。在實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督過(guò)程中，高校對(duì)審計(jì)檢查出的問(wèn)題要嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究機(jī)制，經(jīng)費(fèi)的使用管理人員和相關(guān)負(fù)責(zé)人要對(duì)違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，以增強(qiáng)制度的嚴(yán)肅性和約束力。同時(shí)，高校還應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督部門(mén)的作用，將內(nèi)部控制制度的完善和加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)相結(jié)合，構(gòu)建高校內(nèi)部監(jiān)督的多重免疫防線。

三、結(jié)束語(yǔ)

內(nèi)部控制既是行政事業(yè)單位的一項(xiàng)重要管理活動(dòng)，又是一項(xiàng)重要的制度安排，是行政事業(yè)單位治理的基石[10]。內(nèi)部控制是向內(nèi)看的管理，其強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是控制性、程序性、全面性、遵循性、一貫性和同一性[11]。高校內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的工程，需要領(lǐng)導(dǎo)重視，全員參與，加強(qiáng)宣傳，健全體制機(jī)制，監(jiān)督檢查到位。在經(jīng)濟(jì)全球化和世界經(jīng)濟(jì)一體化背景下，我國(guó)高校在參與國(guó)際化辦學(xué)、創(chuàng)建世界一流大學(xué)的過(guò)程中，必然會(huì)面臨各種各樣的困難、風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。完善的內(nèi)部控制被實(shí)踐證明不僅是高校持續(xù)健康發(fā)展的“奠基石”、防范風(fēng)險(xiǎn)舞弊的“防火墻”、走向世界舞臺(tái)的“通行證”、接受公眾檢閱的“試金石”，而且是高校切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部管理、創(chuàng)造社會(huì)效益及服務(wù)國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的重要舉措[12]。因此，高校應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)，提高管理水平，規(guī)范辦學(xué)行為，實(shí)現(xiàn)高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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作者：王春舉 梁勇 單位：四川大學(xué) 四川師范大學(xué)