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1農(nóng)村土地資產(chǎn)評估發(fā)展需求

對584戶農(nóng)戶和98位專業(yè)人士的問卷分析表明，在問及“是否需要開展農(nóng)村土地資產(chǎn)評估？”問題時，有近70％的農(nóng)戶及88％的資產(chǎn)評估專業(yè)人士回答需要。這一問題同時也被另一問題所佐證，在“您認(rèn)為開展農(nóng)村土地資產(chǎn)評估重要嗎？”問題中，有近80％的農(nóng)戶和95％的資產(chǎn)評估專業(yè)人士回答很重要。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，人們已經(jīng)逐漸認(rèn)識到農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的重要性，開展農(nóng)村土地資產(chǎn)評估已成為時展的潮流。

1．1建立農(nóng)村土地市場，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革開放30多年來，我國社會主義市場經(jīng)濟取得了長足的發(fā)展，農(nóng)村土地市場得到逐步發(fā)展。一方面，在社會主義市場經(jīng)濟下，農(nóng)村土地既是一種資源，又是一種資產(chǎn)，以土地為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)資源必將進(jìn)入市場，參與流通和交換；另一方面，國家鼓勵農(nóng)村土地市場建立和發(fā)展。2003年3月1日實行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》標(biāo)志著國家對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場放開，隨后黨和國家相繼一系列法律政策，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)村土地市場的建立。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，涉及土地估價的問題越來越多，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出讓、租賃費用計算，農(nóng)村土地抵押貸款、耕地復(fù)墾價值計算，新農(nóng)村建設(shè)中住房置換價值確定等，使得農(nóng)村土地資產(chǎn)評估變得日益重要。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，53．25％的農(nóng)戶參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，占被調(diào)查農(nóng)戶一半以上，表明忠縣已存在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，67．81％的農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)土地，他們普遍認(rèn)為，在社會保障體系逐步完善的條件下，土地流轉(zhuǎn)不僅不會威脅到他們的生存安全，還會給他們帶來更多的財產(chǎn)性收入。具備合理的農(nóng)村土地價格是確保農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)的首要條件。目前，我國農(nóng)村土地交易價格混亂，缺乏一個明確、統(tǒng)一的土地評估標(biāo)準(zhǔn)，因而這種市場存在一定的局限性和盲目性，從長遠(yuǎn)來看，在一定程度上阻礙了我國農(nóng)村土地市場的健康發(fā)展。黨的十八大指出要深化經(jīng)濟體制改革，健全現(xiàn)代土地市場。健全現(xiàn)代土地市場，應(yīng)加快發(fā)展農(nóng)村土地市場，建立健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評估體系，開展農(nóng)村土地資產(chǎn)評估。一方面，有利于實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。價格是市場的靈魂，按照價值規(guī)律建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估體系，有利于促進(jìn)我國農(nóng)村土地資產(chǎn)流動，引導(dǎo)土地從低效率經(jīng)營者流向高效率經(jīng)營者，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)我國農(nóng)村土地規(guī)模化、現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。另一方面，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。我國城鄉(xiāng)土地資產(chǎn)市場的二元特征明顯，主要表現(xiàn)為：土地產(chǎn)權(quán)城鄉(xiāng)二元、土地價格城鄉(xiāng)二元、土地市場城鄉(xiāng)二元、土地用途城鄉(xiāng)二元、土地規(guī)劃和管理城鄉(xiāng)二元。開展農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，建立城鄉(xiāng)一體化的土地資產(chǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)，有利于建立“同地、同權(quán)、同價”的城鄉(xiāng)土地市場，促進(jìn)土地資源在城鄉(xiāng)間的合理、有序流動，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場一體化發(fā)展。

1．2完善征地補償制度，保障農(nóng)民合法權(quán)益據(jù)調(diào)查，63．18％的農(nóng)戶認(rèn)為我國現(xiàn)行征地制度不合理，73．97％的農(nóng)戶對我國現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)不滿意。黨的十八大指出要讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果。農(nóng)村土地是農(nóng)民發(fā)展的經(jīng)濟資源，是農(nóng)民從事生產(chǎn)與維持生計的固定資產(chǎn)，也是農(nóng)民最主要的財產(chǎn)。顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)、盤活農(nóng)村集體經(jīng)濟、保障農(nóng)村土地平等入市、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入是實現(xiàn)農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果的有效途徑，是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)益的經(jīng)濟實現(xiàn)形式。然而，在農(nóng)村土地資產(chǎn)化過程中，作為弱勢群體的農(nóng)民其合法權(quán)益難以得到保障。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，2007～2011年，農(nóng)村家庭財產(chǎn)性收入占總收入的比率最低（表2）。由此可以看出，在農(nóng)村土地資產(chǎn)化過程中，土地并沒有發(fā)揮其增收的功能，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益受到了侵犯。一方面，我國現(xiàn)行的征地補償制度損害了農(nóng)民權(quán)益。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定土地補償費包括：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”的計算方式，并且規(guī)定土地補償費和安置補助費之和不得超過該土地被征收前3年平均產(chǎn)值的30倍。這種政府壟斷和干預(yù)的土地補償機制并沒有以市場機制為基礎(chǔ)，農(nóng)民缺少話語權(quán)，導(dǎo)致土地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，嚴(yán)重扭曲了土地真實價格，最終損害了農(nóng)民權(quán)益［5，6］。國際上通行的做法是根據(jù)土地市場價格進(jìn)行補償，被征地的人員在獲得公平交易后自謀生計。結(jié)合國際經(jīng)驗及遵循市場主體平等、利益均衡的原則，開展農(nóng)村土地資產(chǎn)評估是完善我國征地制度的前提條件。農(nóng)村土地資產(chǎn)評估有利于實現(xiàn)“按價征地”和充分保障失地農(nóng)民權(quán)益。另一方面，我國農(nóng)村土地交易中，交易價格大多是由雙方自行協(xié)商或由農(nóng)村基層組織協(xié)商確定的，缺乏科學(xué)依據(jù)，作為弱勢群體的農(nóng)民，其合法權(quán)益難以得到保障。開展農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，引入第三方專業(yè)的資產(chǎn)評估機構(gòu)和評估人員對交易土地進(jìn)行評估，給出獨立、客觀、公正和科學(xué)的評估價格能有效維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

1．3規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的過程必然導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)［7］。由于我國農(nóng)村土地市場發(fā)展滯后，缺乏政府的統(tǒng)一管理，土地流轉(zhuǎn)大多是流轉(zhuǎn)雙方私下協(xié)商交易，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，在流轉(zhuǎn)中容易產(chǎn)生欺行霸市、倒買倒賣等投機行為，而土地流轉(zhuǎn)的投機性又導(dǎo)致了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的流失和農(nóng)地非農(nóng)化。加強農(nóng)村土地資產(chǎn)評估有助于確定合理的土地流轉(zhuǎn)價格，建立農(nóng)村土地市場價格體系，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，促進(jìn)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)。土地既是一種重要資源，又是一項重要財產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評估有助于加強國家對土地的宏觀管理，為國家決策提供科學(xué)依據(jù)。第一，有助于提高耕地保護(hù)質(zhì)量。我國實行了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，制定了包括基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地用途管制制度和耕地占補平衡制度在內(nèi)的一系列制度。《中華人民共和國土地管理法》明確指出“非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀瑳]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。”開展農(nóng)村土地評估，建立農(nóng)村土地價格體系是促使我國耕地管理向數(shù)量質(zhì)量雙重管理轉(zhuǎn)變的重要依據(jù)。第二，有助于加強國家對農(nóng)村土地的監(jiān)測。加強農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，有助于摸清全國各地農(nóng)村土地生態(tài)質(zhì)量（包括數(shù)量和質(zhì)量），實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；有助于測算我國農(nóng)村包括土地在內(nèi)不動產(chǎn)的價值總量。第三，有助于指導(dǎo)農(nóng)村土地開發(fā)整理。應(yīng)用農(nóng)村土地資產(chǎn)評估成果，有助于合理確定土地開發(fā)整理的重點區(qū)域、區(qū)域土地開發(fā)整理潛力及應(yīng)采取的措施，提高農(nóng)村土地開發(fā)整理規(guī)劃編制的科學(xué)性。

2推進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)評估面臨的主要挑戰(zhàn)

2．1農(nóng)村土地制度供給不足通過調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)，絕大部分的資產(chǎn)評估專業(yè)人士認(rèn)為制約我國農(nóng)村土地資產(chǎn)評估發(fā)展最主要的障礙是農(nóng)村土地制度供給不足。一方面，我國農(nóng)村土地資產(chǎn)評估在國家層面上制度設(shè)計較少，又缺少相應(yīng)層面的法律制度或規(guī)章制度，導(dǎo)致土地資產(chǎn)評估缺乏科學(xué)性，無法形成正常的市場價格表達(dá)機制，造成農(nóng)村土地資產(chǎn)價格扭曲；另一方面，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，在一定程度上阻礙了我國農(nóng)村土地資產(chǎn)的評估。根據(jù)馬克思主義地價理論，土地價格是土地所有權(quán)壟斷而產(chǎn)生地租的資本化。因此，推進(jìn)我國農(nóng)村土地資產(chǎn)評估首先應(yīng)加強我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。目前，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在嚴(yán)重缺陷，主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊，產(chǎn)權(quán)模糊將不利于產(chǎn)權(quán)主體形成有效的激勵和約束機制，并最終損害了分配機制［8］；第二，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，主要表現(xiàn)為土地承包期及農(nóng)民對所承包土地的不穩(wěn)定性，不利于農(nóng)民對土地進(jìn)行長期投資，阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制的建立；第三，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完整，土地使用權(quán)具有的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)能受到法律法規(guī)的限制。正是由于殘缺的土地使用權(quán)，才導(dǎo)致了土地使用的隨意性以及土地流轉(zhuǎn)的困難性。姚洋［9］認(rèn)為土地使用權(quán)的有效轉(zhuǎn)讓，能夠使得土地使用權(quán)具有邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)與交易收益效應(yīng)，從而提高資源配置的效率。此外，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和市場制度供給不足在一定程度上阻礙了我國農(nóng)村土地資產(chǎn)化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度供給不足主要表現(xiàn)為：流轉(zhuǎn)主體的障礙、流轉(zhuǎn)權(quán)利的限制、流轉(zhuǎn)規(guī)則不明。農(nóng)村土地市場制度供給不足主要表現(xiàn)為：農(nóng)村土地市場體系不完善，農(nóng)村土地市場管理機制缺乏。

2．2評估方法技術(shù)體系不健全現(xiàn)代估價方法體系的建立是基于一套固定的政策構(gòu)架及市場環(huán)境假設(shè)，其常用的方法包括收益還原法、市場比較法和成本核算法。現(xiàn)代評估方法并不完全適用于中國國情的農(nóng)村土地資產(chǎn)評估市場。一方面，中國農(nóng)村土地市場是一個不完全的市場，國家政策對農(nóng)村土地的收益影響較大，預(yù)期收益成為一個難以預(yù)期的變量，導(dǎo)致現(xiàn)有估價方法需要重新考慮標(biāo)準(zhǔn)化變量的誤差問題；另一方面，我國農(nóng)村土地資產(chǎn)獨特的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和保障功能決定了農(nóng)村土地資產(chǎn)評估方法設(shè)計需要更多的考量。市場比較法。市場比較法是指在求取一宗待評估土地的價格時，根據(jù)替代原理，將待估土地與較近時期內(nèi)已經(jīng)發(fā)生交易的類似土地交易實例進(jìn)行對照比較，并依據(jù)后者已知的價格，參照該土地的交易情況、期日、區(qū)域以及個別因素等差別，修正得出待估土地的評估日地價的方法［10］。運用市場比較法所求取的價格與市場價格最吻合。但是，由于我國農(nóng)村土地市場不健全，流轉(zhuǎn)交易價格不規(guī)范，缺乏參照性。因此，在農(nóng)村土地市場體系尚未完全建立的情況下，不宜采用市場比較法。成本核算法。成本核算法是以開發(fā)土地所耗費的各項費用之和為主要依據(jù)，再加上一定的利潤、利息、應(yīng)繳納的稅金和土地增值收益來推算土地價格的方法。成本核算法一般適用于新開發(fā)土地的估價，在農(nóng)村土地資產(chǎn)評估中應(yīng)用范圍有限。例如，運用成本核算法對在農(nóng)村地理條件惡劣地區(qū)開墾的一塊貧瘠土地估價，由于投入多，估價高，這就與市場比較法、收益還原法所評估的結(jié)果相差甚遠(yuǎn)。收益還原法。收益還原法是在估算土地在未來每年預(yù)期純收益的基礎(chǔ)上，以一定的還原率，將評估對象在未來每年的純收益折算為評估基準(zhǔn)日收益總和的一種方法。目前，學(xué)術(shù)界大都形成共識，認(rèn)為收益還原法是目前我國農(nóng)村土地估價中最適宜的方法。但是，收益還原法中待估地的年總收益、還原利率等參數(shù)因子很難確定，阻礙了收益還原法在實際中的應(yīng)用。針對農(nóng)村土地資產(chǎn)評估方法，62％的重慶市資產(chǎn)評估專業(yè)人士認(rèn)為農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的原理和方法可以參照城鎮(zhèn)土地資產(chǎn)評估的原理和方法進(jìn)行。還有部分人士認(rèn)為，鑒于農(nóng)村土地的多樣性及各種類型土地本身的特性，在開展農(nóng)村土地資產(chǎn)評估時應(yīng)采取分類評估的方法，建立分類評估技術(shù)路線。他們認(rèn)為，農(nóng)用地評估可以采用收益還原法、成本法，建設(shè)用地評估可以采用市場比較法。此外，沈秀峰等［11］認(rèn)為，在測算農(nóng)地價格時應(yīng)根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方向進(jìn)行不同的估價，農(nóng)地轉(zhuǎn)農(nóng)地，則只需要測算其經(jīng)濟價值，農(nóng)地非農(nóng)化，應(yīng)測算經(jīng)濟價值、生態(tài)價值和社會價值，而不同價值估價時所選擇的評估方法應(yīng)不同。

2．3土地市場服務(wù)體系不健全完善的市場服務(wù)體系是保障我國農(nóng)村土地資產(chǎn)評估順利開展的有利外部環(huán)境條件。目前，我國農(nóng)村土地資產(chǎn)評估體系尚未建立，配套服務(wù)設(shè)施不全，主要表現(xiàn)在以下三個方面。1）缺乏專業(yè)的資產(chǎn)評估機構(gòu)和專業(yè)的資產(chǎn)評估人員。以重慶市為例，重慶市國土資源房屋評估和經(jīng)紀(jì)協(xié)會是重慶市主要從事土地資產(chǎn)評估的自律組織。通過對該協(xié)會及資產(chǎn)評估專業(yè)人士調(diào)研得知，目前該會從事土地資產(chǎn)評估工作的專業(yè)評估機構(gòu)，其業(yè)務(wù)范圍大多集中于城市土地，很少涉及農(nóng)村土地，有從事農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的專業(yè)人員則更少。在我國被政府認(rèn)可的具有評估資格的專業(yè)人員有注冊資產(chǎn)評估師、房地產(chǎn)估價師、土地估價師，國家并沒有從法律層面上明確我國農(nóng)村土地資產(chǎn)評估主體。2）缺乏市場中介組織。一方面農(nóng)民獲取資產(chǎn)評估市場信息的渠道較少，中介組織有利于搭建起資產(chǎn)評估需求方與評估方的橋梁，加強評估雙方信息互通，促進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評估工作的開展，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；另一方面有利于加強對資產(chǎn)評估機構(gòu)和評估人員的監(jiān)督管理，保障需求方利益，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。3）缺乏政府對農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的有效管理。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)評估處于新生事物發(fā)展階段，政府對其管理處于探索階段，導(dǎo)致部分地方缺乏有效管理，主要表現(xiàn)為農(nóng)村土地資產(chǎn)評估相關(guān)法律法規(guī)不健全、監(jiān)督管理缺失、出現(xiàn)過分干預(yù)現(xiàn)象等。

3有序推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的政策建議

3．1堅持人民主體地位，保障農(nóng)民合法土地權(quán)益黨的十八大報告明確提出，必須堅持人民主體地位。依法保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益是貫徹落實黨的十八大方針的基本要求。加強農(nóng)村土地制度改革是保障農(nóng)民合法土地權(quán)益的根本途徑，主要途徑有：一是完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。一方面，通過法律制度的建設(shè)，按物權(quán)理論規(guī)范我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)制度，賦予農(nóng)民完整的承包權(quán)權(quán)能；另一方面豐富農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式。地方政府要在不改變農(nóng)地用途，不損害農(nóng)民利益的前提下，積極探索各種土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)模式。二是依法保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。通過土地管理制度改革，實行宅基地有償使用制度和允許宅基地有條件轉(zhuǎn)讓，制定宅基地流轉(zhuǎn)制度，建立合理健康的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機制，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，依法保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和收益權(quán)，保護(hù)農(nóng)民利益。

3．2促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評估體系目前，我國城市已形成比較完備的土地資產(chǎn)評估體系，而農(nóng)村土地資產(chǎn)評估工作還處于試點階段，尚未全面開展。建立城鄉(xiāng)一體化的土地資產(chǎn)評估體系，健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評估體系，主要措施有：一是培育專業(yè)的農(nóng)村土地資產(chǎn)評估機構(gòu)和評估人員，保障農(nóng)村土地價格的科學(xué)性、統(tǒng)一性和合理性；二是加快完善農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)性工作，盡快建立全國性的農(nóng)村土地分等定級；三是探索農(nóng)村土地資產(chǎn)評估方法，建立具有全國性指導(dǎo)意義的評估技術(shù)路線；四是建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估中介機構(gòu)，建立資產(chǎn)評估信息服務(wù)平臺和仲裁調(diào)解機構(gòu)；五是進(jìn)一步完善農(nóng)村土地資產(chǎn)價格體系。

3．3加強政府公共服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評估管理農(nóng)村土地資產(chǎn)評估應(yīng)以市場的資源配置為基礎(chǔ)，加強政府的公共服務(wù)，防止政府在資產(chǎn)評估中的“缺位”和“越位”行為，提高政府的管理效率。第一，政府應(yīng)從宏觀政策層面頒布農(nóng)村土地資產(chǎn)評估相關(guān)的法律法規(guī)，為我國農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的順利開展奠定夯實的基礎(chǔ)；第二，政府土地行政主管部門應(yīng)牽頭組織相關(guān)專家，加強資產(chǎn)評估的理論研究，制定出農(nóng)村土地估價的相關(guān)技術(shù)規(guī)范；第三，政府應(yīng)加強對農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的監(jiān)督管理，防止評估價格偏離實際價格，損害農(nóng)民利益；第四，加強農(nóng)村地籍調(diào)查和管理工作，完成農(nóng)村土地資產(chǎn)的確權(quán)和頒證工作。

作者：楊夕邱道持蔣敏單位：西南大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院