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一、折子工程在實施中面臨的主要問題及原因分析———以延慶縣為例

折子工程首現于北京，具體制定思路為:首先由上級部門根據本地戰略發展需求提出申報要求，然后由下級部門根據上級要求和自身實際情況制定折子工程草案并報上級審批。折子工程必須要在特定的時限內被保質保量完成，否則會追究相關部門和個人的責任，具有相當的嚴肅性。延慶縣地處北京市西北部，是北京的直轄縣。延慶縣制定折子工程的思路完全是遵照北京市制定折子工程的指示和要求進行的。該縣自實施折子工程以來，順利的貫徹了政府的戰略思維，提升了政府的辦事效率，加強了政府自身建設，促進了社會和諧發展，被譽為民心工程、系統工程。但是，筆者在對延慶縣折子工程相關問題進行文獻研究和實地調研的過程中，在發現其成效的同時，也找出了折子工程在具體制定和實施過程中存在的一些問題。這些問題如果不能得到及時有效的處理，折子工程就有變為政績工程、形象工程的可能性。具體來說，折子工程在具體制定和實施過程中存在的問題有以下幾點:

第一，折子工程的制定與政府戰略聯系不夠密切。折子工程在制定時雖然體現了政府的戰略思維，但是并沒有使政府的戰略真正落地，其原因在于折子工程沒有有機的與政府五年規劃和年度工作計劃等戰略規劃聯系起來。折子工程在最初實施時以項目為分類標準，其主題多是有關經濟社會發展所急需的、老百姓迫切需要的一些實事，內容是離散型的，缺乏戰略的概念;后來開始以類別作為分類的標準，但在制定折子工程時仍然沒有明確與政府發展戰略密切結合的思路(從政府發展的戰略需求中推導出折子工程)，導致了折子工程在制定時缺乏邏輯性和系統性，難以看出完成一項折子工程對政府戰略目標的實現起到了多大程度的支撐作用。更有甚者，個別部門完全不顧本地戰略發展需要隨意制定折子工程，導致出現了用折子工程倒推本地的五年規劃或年度工作計劃的情況，使相對動態的折子工程(每年都變)指揮了相對靜態的政府戰略(五年規劃)，完全顛倒了制定思路，因此有些地方干部戲稱“如此規劃，成了鬼話”。

第二，折子工程制定時的路徑存在問題。一般來說，年末地方黨委和政府會把下一年度的工作計劃和工作重點下發給下屬各部門，各部門會根據年度工作計劃和要求并結合自身工作的安排上報下一年度的折子工程，然后由上級部門審核通過后安排各部門實施，并在實施中由相關部門進行督察。這個制定路徑是合理的，但問題出現在下級部門自身制定并上報折子工程的環節中。折子工程是要被按時按質完成的責任工程，如果不能被及時有效完成，相關部門領導是要承擔責任的，所以下級各部門在制定折子工程時非常謹慎，往往會綜合考慮自身能夠支配的人、財、物力情況，并以此為基礎決定今年可以上報幾項折子工程，然后從中選擇出最穩妥的、最容易完成的一項或幾項作為下一年度的折子工程。可見，在這個環節中折子工程的制定出現了一些問題，如部分折子工程是相關部門在本年度應該完成的本職工作(即使不制定折子工程也要完成)，部分折子工程設定的任務簡單易行、沒有任何挑戰性等等。如此一來，反而導致一些真正能夠支撐政府戰略需要的折子工程可能會被相關部門有意抹去。通過上述路徑制定的折子工程可能會打亂政府制定折子工程時應有的系統性和邏輯性，使得折子工程的制定過程由有序的管理模式變為零散的填空方式，導致折子工程與政府戰略脫節，使折子工程失去了自身存在的價值。

造成上述問題的原因是多方面的，如下屬部門領導為了追求政績故意減低折子工程的標準和要求，怕承擔責任不報或少報折子工程，為了保護部門利益而犧牲上級的戰略目的等。但筆者認為其主要原因是以下兩點:一是政府戰略意識不強，政府對折子工程支撐戰略目標達成的重要作用認識不夠，政府在制定折子工程時并沒有刻意地把組織戰略與折子工程緊密的結合在一起。二是戰略管理工具缺失，政府缺乏使組織戰略實施與折子工程制定有機結合在一起的戰略管理工具，造成政府在制定自身的戰略規劃(五年規劃)和年度工作計劃時把目標、指標、重點工程、項目、計劃等混雜在一起，沒有有效體現出他們之間的邏輯關系。戰略意識不強和戰略管理工具的缺失致使折子工程的制定思路和要求不夠明晰，給下屬各部門提供了“偷工減料”的空間和機會，降低了折子工程的質量，甚至使有關部門制定出了與政府戰略嚴重脫鉤的支離破碎的的折子工程。為了解決這些問題，我們必須引入平衡計分卡這個戰略管理工具，站在戰略管理的高度重新梳理折子工程。

二、基于平衡計分卡視角在戰略管理高度重新整合折子工程———以延慶縣為例

(一)有效的戰略管理工具———平衡計分卡平衡計分卡是美國人羅伯特•卡普蘭和戴維•諾頓于1990年代創立的一種戰略管理工具。平衡計分卡的頂層設計包括組織的使命、核心價值觀、愿景和戰略。使命是組織存在的理由，核心價值觀是指導組織成員行動的根本原則，愿景就是未來幾年組織要實現的戰略目標，戰略是追求組織使命、實現組織愿景的手段和措施，是平衡計分卡的核心。平衡計分卡的設計重心在頂層設計之下的三個層面(對公共部門而言)，即利益相關者層面、實現路徑層面和保障層面。利益相關者是指組織服務的主要對象，主要解決組織提供什么樣的服務和產出能讓利益相關者滿意的問題，是組織一段時間內活動所要達成的結果。組織戰略的分解主要體現在實現路徑層面，如組織在具體活動中采用了何種策略、組織活動主要包括哪幾個方面、每個方面側重做了哪些事情等。保障層面對組織戰略活動起支持保障作用，為組織活動提供人力資本、財務支撐、管理指導和信息保障。［4］平衡計分卡的頂層設計和三個層面具有極強的邏輯關系，頂層設計對三個層面的活動起引導作用，從上往下是一個戰略逐步分解，化戰略為行動的過程;反之，三個層面從下往上環環相扣、逐次支撐，保障層面支撐實現路徑層面、實現路徑層面支撐利益相關者層面、三個層面共同支撐頂層設計。簡言之，從上往下引領，從下往上支撐。平衡計分卡的引領和支撐關系主要體現在目標上，戰略分解也體現在目標的承接和分解上。在實踐應用中，為了實現既定戰略目標，要對各個層面的目標實現情況進行衡量，衡量的內容就是指標(包括目標值)，為了實現目標和指標的既定要求還必須要有具體的行動方案，即重點工程、項目、計劃等，為了支持這些行動方案還要做相應的財務預算。

(二)平衡計分卡表述語言與折子工程表述形式在分類上的耦合平衡計分卡的表述語言主要有三種形式:第一種是目標，一般為動賓表述;第二種是指標，一般為名詞或名詞短語，且有衡量數值，即目標值;第三種是行動方案，包括工程、項目、計劃等。依此為標準，可以把所有折子工程分為三類。以北京市延慶縣2012年制定的折子工程為例:第一類如折子工程“抓好外埠生產基地建設”和“確保八達嶺高速公路二期工程年內通車”等，都屬于典型的動賓式目標表述形式。第二類如折子工程“空氣質量二級和好于二級的天數占全年比重達到84%以上”和“城鎮登記失業率控制在2.5%以內”等，都屬于名詞短語表述式的指標表述形式。另外，也有目標加指標的表述形式，在具體分類時，可以把它分別劃入第一類和第二類表述形式中。第三類如折子工程“香營萬達有機循環農業園區項目”“八達嶺開發區園區基礎設施改造工程”等都屬于工程、項目、計劃等，都屬于典型的行動方案表述形式。依此分類，可以窮盡延慶縣2012年所有的折子工程。

(三)平衡計分卡戰略管理思想與政府“國民經濟與社會發展五年發展規劃”的契合政府制定的《國民經濟與社會發展的五年規劃綱要》(簡稱五年規劃)是政府對未來五年經濟發展和社會建設的戰略布局，凸顯了政府下一步發展的重點方向和重要領域，其章節劃分一般都有固定的邏輯。以北京市延慶縣的十二五規劃為例，全文共分為8章。第一章題目是“戰略機遇期的科學選擇”，共分三節，第一節是對過去五年發展成就的回顧，第二節是講未來五年的發展形勢，內容是對未來五年發展的內外部環境進行分析，第三節是本章的重點部分，指出了發展的指導思想、指導原則和主要目標，從這部分可以提煉出平衡計分卡戰略管理模式所要求的使命、核心價值觀、愿景、戰略和結果層面所要求的主要目標。例如，可以把北京市延慶縣的使命提煉為“貫徹落實市委市政府的路線方針政策，全面建設環境優美、生態宜居、富裕文明、幸福和諧的綠色新延慶”;核心價值觀提煉為“綠色發展;高端一流;以人為本;開放創新”;愿景總結為“到2016年，建成國際一流的旅游休閑名區、低碳經濟社會示范區、宜居城市和美麗鄉村”;戰略歸納為“以加強綠色環境建設為基礎，以加快綠色產業發展為核心，以推廣綠色生產生活方式為切入點，以綠色發展成果惠及民生為出發點和落腳點，建設綠色北京示范區”;根據北京市延慶縣的十二五規劃，可以把結果層面的目標設定為為“經濟又好又快發展”“人民生活明顯改善”“社會更加和諧穩定”“城鄉建設不斷加強”“生態環境品質進一步提升”“文化更加發展繁榮”“改革開放更加深入”，這與十二五規劃中規定要完成的主要目標及其內容完全一致。從第二章到第七章題目依次為“綠色引領發展”“發展惠澤民生”“建設秀美媯川”“打造宜居典范”“構建和諧家園”“激發創新活力”，這些章節闡述的是北京市延慶縣十二五規劃的重點發展領域，相當于平衡計分卡的戰略主題(組織想要有所作為的關鍵績效領域)。十二五規劃里每章中的每節都可以作為每個戰略主題下相應的目標，例如在“綠色引領發展”這個戰略主題下共有六個目標，分別是“構建合理的產業空間布局”“以旅游休閑為主導大力發展第三產業”“聚焦新能源環保產業努力做強第二產業”“積極發展都市型現代生態農業”“促進產業融合”“加大招商引資力度”，這些都與十二五規劃中每節的標題相吻合。同時，在每一個目標下都有相應的衡量指標及行動方案等，這些都與十二五規劃中每節的具體內容或北京市延慶縣2012年折子工程相契合。十二五規劃中的第八章“實現綠色發展的行動保障”，其內容也與平衡計分卡保障層面對內容的要求基本符合，共涉及到人力保障、組織保障、財政保障三個類別和“動員全社會共同行動”等十個目標以及相應的指標和行動方案等。

(四)利用平衡計分卡工具站在戰略管理高度重新整合折子工程根據北京市延慶縣的十二五規劃，結合本地年度政府工作計劃，在構建北京市延慶縣十二五規劃戰略地圖的基礎上制定平衡計分卡，即設定每個目標的指標、目標值、完成時間、主管領導、責任部門、折子工程(行動方案)、財務預算等。例如在“綠色引領發展”這個戰略主題下有一個目標是“以都市型現代生態農業為方向積極發展第一產業”，該目標下一個衡量指標為“有機農業占農業產值比重”，其目標值為30%，完成時間為X年X月，主管領導為XXX，責任部門為農業局，那么為了達到該目標的這個衡量指標要求，北京市延慶縣制定了一項折子工程(行動方案)，即“香營萬達有機循環農業園區項目”，并為完成此折子工程制定了財務預算。依此類推，可以為過程層面和保障側面的絕大多數目標制定相應的折子工程。對于另外兩類折子工程(目標類和指標類)，也可以依照此思路把其分解到北京市延慶縣平衡計分卡中的目標和指標上來，如表2所示。如此一來，我們就站在戰略管理的角度對北京市延慶縣折子工程的制定進行了重新梳理，變過去自下而上的零散式的制定模式為自上而下的戰略牽引式的制定模式。在具體制定折子工程過程中，首先運用平衡計分卡的邏輯思路對北京市延慶縣的十二五規劃進行戰略分解，并結合北京市延慶縣本年度的工作計劃制定相應的目標。其次，為每個目標制定相應的衡量指標以及支撐目標實現的折子工程以及財務預算，并且要注明“主管領導”“責任部門”“協辦單位”“完成時間”等，把責任分解到分管領導和主管職能部門，使戰略真正落地。最后，將折子工程列入北京市延慶縣重點督查內容，使有關部門和單位要高度重視，嚴格按照責任分工，抓緊組織實施，狠抓落實，務求按時間要求全部完成各項工作任務。通過這三個步驟，理順了折子工程的制定思路，使北京市延慶縣的折子工程與戰略管理有機的結合在一起，有力地支撐了本地戰略目標的實現。同時，理清了原有三類折子工程(目標、指標、重點工程等)混雜無章的狀況，清晰地體現出三類折子工程與戰略管理之間的邏輯關系，進而杜絕了政府下屬部門在制定本部門折子工程時“偷工減料”的空間，使折子工程有力地支撐了本地經濟發展和社會建設，滿足了百姓的利益訴求。

作者：白海琦單位：中國人民大學公共管理學院石家莊經濟學院法政學院