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一、稅收戰略管理的國際主流范式

（一）稅收戰略的國際主流趨勢1“.專業”的戰略價值取向。專業管理是指集中有限的管理資源投入到最能產生管理效益的活動中去，以獲得更高效率、更多效益和更強競爭力，它是現代政府公共管理的客觀要求。“專業”獨具的管理質效，確立了它在國際稅收管理戰略中的核心價值地位，而非管理手段地位。核心價值既指導管理活動，也來自管理活動，要通過管理活動來實現，特別是能形成核心能力的關鍵要素的管理活動。經濟發達國家稅收專業化特別是納稅服務和稅收執法專業化的成功實踐，有效提升了稅務組織的核心能力，驗證并強化了“專業”的核心價值地位，并將“專業”的核心價值拓展到對戰略基礎、戰略支出預算計劃和戰略績效等管理活動的指導，從而形成更強大的稅收競爭力。2.“服務＋執法＝遵從”的戰略目標新程式。由“執法＝稅收收入”、“服務＝遵從”的傳統戰略目標，向“服務＋執法＝遵從”的戰略目標新程式演進。這種主流趨勢反映了稅收戰略管理由偏好數量目標轉向偏好質量目標，由單純追求組織收入功能轉向關注和諧的征納關系，由放大服務對遵從目標的決定作用回歸服務與執法對遵從目標的同等作用。在戰略目標新程式下，稅收服務和稅收執法只有分工不同，但地位平等、目標一致、共同統一于稅收遵從的總目標下，它強調應該而且必須做到執法與服務的平衡。3“.人力資源＋技術改進”的戰略支點。人力資源和技術進步是實現稅收戰略最重要的支撐，這已取得多數國家的共識。許多國家的稅收戰略提出，一個高效的稅務管理系統關鍵在于稅務人員的專業能力，為稅務人員有效進行稅務管理和滿足納稅人需要提供世界級的技術系統，以進一步改善稅收服務和執法，并為之配套專項投資加強這兩大基礎建設，確保稅收戰略的可持續實施。4.規范、公開的戰略預算支出計劃不可或缺。稅收戰略預算支出計劃是稅收戰略的有機組成部分，以保證稅收管理資源合理分配到管理戰略實施的不同階段和各行動項目，為稅收戰略的順利實施提供物質保障。它除了要報告財政部、審計署，接受政府內部的監督之外，還要通過信息公開的方式，接受社會公眾特別是納稅人的監督，讓納稅人更好地掌握他們繳納的稅款是否得到合理有效的使用，達到促進納稅遵從的目的。

（二）從戰略高度把握管理戰略的透明度建設稅收戰略高度透明，可以讓公眾更好地把握稅務部門的職責和戰略目標、策略，從而更有助于提高稅收遵從度，也更有利于內外部利益相關方對稅收戰略實施全程進行監督，推動稅收戰略目標的實現，不失為雙贏選擇。因此，許多國家在稅務門戶網站公開稅收戰略和實施信息，接受內外部利益相關方的監督。

二、國際維度下中國稅收戰略管理的變遷壓力

在經濟全球化背景下，國際維度越顯重要。稅收戰略管理的國際主流范式和趨勢，使尚保留轉軌經濟痕跡的中國稅收戰略管理面臨變遷的壓力。

（一）中國稅收戰略管理的雙向非常態相對于國內和國外，中國稅收戰略管理都是非常態。中國宏觀戰略管理和國際稅收戰略管理雙雙呈現周期更替和公布管理戰略的常態。與多數國家每隔四五年公布新周期稅收戰略大體一致，從1953年起，中國每隔五年向社會公布國民經濟與社會發展五年規劃，真實地展現了中國宏觀戰略計劃的演進軌跡。但是，作為本國宏觀戰略規劃體系有機組成部分的中國稅收發展規劃，正式的制度安排卻起步于“十二五”時期。①常態化稅收戰略管理的長期缺失導致中國稅收管理的碎片化，只能在不斷的試錯中摸索前行。

（二）稅收戰略規劃要素架構的“轉軌范式”中國社會主義市場經濟體制由長期的計劃經濟體制轉軌而來，國家宏觀管理規劃包括稅收規劃沿襲同樣屬于轉軌經濟國家的獨聯體和東歐國家的模式。從國民經濟與社會發展“十一五規劃”開始，“計劃”更名為“規劃”，內容的表達上也有了一些新變化，體現了中國社會主義市場經濟進一步完善的特點，但是規劃要素結構體系變化不大。如《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，其要素結構體系為：發展環境、指導思想、主要目標、政策導向、發展重點及任務和強化實施等；而《“十二五”時期稅收發展規劃綱要》的要素結構體系也如出一轍：“十一五”成績、“十二五”新形勢新任務、指導思想、基本原則、主要目標、發展重點及任務和保障體系等。由中國宏觀戰略規劃體系“轉軌范式”決定的稅收規劃體系，顯然與公共稅收戰略體系的國際主流范式分屬不同的語境，表明中國稅收發展戰略沒有完成向公共管理戰略體系轉變的任務。

（三）公共稅收戰略要素的缺位或錯位1“.服務＋執法＝遵從”的戰略總目標程式缺位。中國稅收規劃只有多元、發散的主要目標，總目標或核心目標缺位。如《“十二五”時期稅收發展規劃綱要》只確定了稅收發展的主要目標，涵蓋了稅收收入、稅收法治環境、稅收調控作用、納稅服務水平、稅收征管質量和效率、干部隊伍素質和黨風廉政建設等8項關鍵業務、非關鍵業務，甚至非專業業務。稅法遵從不僅登不上總目標的寶座，甚至在主要目標體系中也找不到它的位置，這反映出稅法遵從在稅收戰略管理中的核心作用還未能得到應有的認識，從而稅法遵從的核心地位也無從確立。總目標缺位，主要目標發散，就難以把握稅收戰略發展的大方向。此外，關鍵業務的目標地位模糊、與稅法遵從總目標失聯。“十二五”時期稅收發展的主要目標體系中，納稅服務和征管兩大關鍵業務要素排位居中，地位不及收入、法治和調控等非關鍵業務要素。并由于稅法遵從總目標缺位，無從對接稅法遵從目標，最終導致“服務＋執法＝遵從”的戰略總目標程式缺位。2.人力資源角色錯位，“技術改進”基礎獨木難支。《“十二五”時期稅收發展規劃綱要》把隊伍管理的基礎要素做為關鍵要素列入主要目標要素體系，且隊伍管理向人力資源管理的角色轉換也未到位，導致稅收戰略支點失衡，“技術改進”基礎獨木難支。3.戰略預算支出計劃缺位。傳統財稅理論一直把稅收收入和財政預算支出作為兩個不同的財稅范疇、財政活動的空間加以研究，對兩者聯系的分析主要體現在總量平衡上。由于尚缺乏稅收戰略管理支出計劃的理念，在稅收規劃要素體系中，不可能考慮安排稅收戰略支出計劃。即使安排了稅收規劃的專項經費，也不會像政府財政預算支出那樣受到嚴格的審查和控制，這種體制缺陷自然無法對稅收規劃進行總量、方向、效益和風險的預算控制，從而無法保障稅收戰略項目的管理效率和納稅人的知情權。

（四）戰略規劃的外部閉合中國現行稅收規劃內部透明但外部閉合。中國稅收規劃內部透明度建設，正式啟動于“十二五”稅收戰略規劃綱要，其標志是國家稅務總局以稅務部門規章為載體在全國稅務系統內部網站公布了《“十二五”時期稅收發展規劃綱要》。但是，在外部公開透明方面，中國將稅收規劃視同稅務部門內部行政管理文件，對外不予公開，從而制約了納稅人的知情權、參與權和監督權的實現。顯然，對外封閉的中國稅收規劃管理離國際規范做法尚有距離，也不符合稅收法定原則和公共政策管理對透明度的要求。

三、基于國際維度的中國稅收戰略管理變遷

在經濟全球化成為世界經濟發展主流這一大背景下，中國要認清稅收規劃管理變革的必然性，在尊重國情和公共戰略管理規律中順勢而為，遵循國際“游戲規則”，借鑒公共稅收戰略管理的國際主流范式，變革中國稅收規劃管理，融入公共稅收戰略管理的國際主流。

（一）中國稅收規劃管理變遷的路徑1.打造中國稅收戰略管理的新常態。公共戰略管理與策略管理不同，它主導公共管理組織的長遠發展方向，控制公共組織長遠發展的主動權，不能朝令夕改，必須保持穩定性。但是，公共戰略管理的內外部環境卻總是處于不斷變動中，只有順應環境的變化，適時調整戰略方向和行動方案，才能掌握戰略管理的主動權，這又必將沖擊戰略管理的穩定性。而周期性和連續性恰好解決了戰略變動調整與穩定性的兼容問題，成其為公共部門戰略管理的特質。一般四五年一個周期，一個周期的結束，另一個新周期又同時繼起，如此循環往復，周而復始，這正是公共戰略管理的常態。打造中國稅收戰略管理的新常態，就是要參照公共戰略管理的常態標準，與中國宏觀戰略規劃五年周期相契合，建立制度安排下五年周期循環更替的稅收戰略管理新常態，從制度上保障稅收戰略的周期性和連續性。2.在國際范式座標下重構中國稅收戰略框架體系。經濟體制有不同的模式，社會發展有階段性，不同經濟體制或發展階段的宏觀管理戰略都會烙上明顯的體制和時代印記。正走向更完善的社會主義市場經濟體制的中國，應當順應稅收戰略的國際潮流，抓住“十三五”規劃期，以稅收戰略管理的國際范式為參照系，重構一個符合公共戰略管理規范的中國稅收戰略要素體系。3.推動稅收管理戰略的公開透明。公開透明是公共政策的重要特征，是建設法治、責任和服務型政府建設的內在要求。因此，要遵從國際規范，著力推動中國稅收管理戰略的公開透明。要把稅收管理戰略納入稅收信息披露的法規清單，定期對外公布。特別要以“十三五”戰略規劃機遇期為契機，協同《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》的公開，同步向社會公開“十三五”中國稅收戰略，自覺接受利益相關方的監督。

（二）重構中國稅收戰略框架體系的策略1.確立“專業”的核心價值取向。引入核心價值，填補中國稅收戰略管理的“靈魂”缺位。核心價值是戰略管理組織擁有的區別于其他管理組織的、不可替代的、最基本、最持久、最核心的信念或組織特質，是管理組織賴以生存和發展的根本原因。只有當核心價值明確的時候，戰略管理才可能多方面尋找和培育實現核心價值所需要的核心能力。中國稅收專業化管理在關鍵征管業務的探索上，應既體現著“專業”的價值取向，也驗證了“專業”的核心價值。因此，應當凝煉“專業”為中國稅收管理戰略的核心價值，啟動“專業”核心價值對中國稅收戰略行動計劃的引領作用，將“專業”價值的引領領域向納稅服務、人力資源管理、技術管理、組織機構管理、政策管理等方向拓展，增進稅收專業管理能力。2.追求“服務＋執法＝遵從”的戰略總目標程式。該程式詮釋了稅收管理戰略目標的稅收法定原則和精神，體現著以納稅人為中心的理念以及對重構和諧征納關系的重視，契合稅收治理體系現代化的方向，因此，也應當成為走向稅收現代化進程中的中國稅收管理戰略追求的目標模式。3.打造“人力資源＋技術改進”的雙戰略支點。在稅收戰略管理中，稅收人力資源管理和技術管理都是提升稅務組織專業能力和水平的重要支撐。它們自身并不是稅收業務管理，而是為納稅服務和稅收執法等專業化管理提供服務的。人力資源管理為稅收專業化管理提供專業人才支撐，著眼于改進稅收專業化管理的質量能力；稅收技術管理則為稅收專業化管理提供技術支撐，著眼于改進稅收專業化管理的效率能力。兩者互為作用，共同推進稅收戰略管理的質效水平。4.引入科學規范的稅收戰略預算支出計劃。稅收戰略預算支出計劃是政府財政預算支出計劃的具體形式，是保障稅收戰略項目管理效率的有效工具，是稅收管理戰略體系中不可或缺的要素。因此，要遵從國際主流范式，引入并構建科學規范的稅收戰略預算支出計劃，健全中國稅收管理戰略體系。建立對內向財政和審計部門提交稅收戰略預算支出報告，對外向社會公布稅收戰略預算支出計劃實施情況的制度，接受“內部人”的專業審計監督和“外部人”的權利監督，保障稅收戰略項目的管理效率。

作者：霍軍單位：廣西壯族自治區國家稅務局