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一、政府采購協議（GPA）的本質

GPA是WTO成員國簽訂的一個強制性多邊協定，目前有美國、歐盟等41個成員，其中有34個成員是發達經濟體，7個是次發達經濟體。GPA的本質包括合同價值、國家條約、無歧視性、產地規則、技術明細、供貨商資格、招標時間限制、交付以及洽談等內容。

（一）合同價值根據GPA條款2的規定，選擇價值法是不能用在政府采購中的，也不能以避免公開招標的目的來分割政府采購項目。條款2對政府采購項目申請人假如牽涉多個合同，或者一個政府采購項目需要多張合同時該如何進行估值做了具體規定。這使得政府無法通過切割合同來避免項目進入公開招標程序。

（二）國家條約和無歧視原則根據GPA條款，國家或國家間的條款可以理解為包括任何單獨關稅方的協議。GPA條款3規定任何一方都應向另一方的協議參與者提供無條件的和即時的協議，以保證他們與本國企業有一樣的待遇。根據競爭公平、平等、開放的原則，這一條款保護了國際優質供貨商的權益，使他們在政府采購市場上有著與本國供應商同等的權利。

（三）原產地規則根據GPA條款4規定，參與政府采購協議的商家無需與對方簽訂原產國規則，這不同于其他貿易。這一規定同樣適用于為政府采購協議服務的進口商或提供商品、勞務的供貨者。這一條款為促進國際貿易的自由度與拓展度做出了貢獻，同時提升了國際貿易的結構，還防止了貪污腐敗現象的滋生。

（四）技術明細在GPA框架下，對供貨商的資質和招標細節沒有過多無謂的規定。GPA條款5規定公開招標的文件需要提前就具體細節進行規定。對招標所需要的材料與設備的國際標準與可接受的本國標準，在招標前一律要做出解釋。這一規定進一步遏制了腐敗現象的發生。

（五）供貨商資格根據GPA條款8規定，采購國在選擇供貨商的過程中不應帶有歧視色彩。在篩選供貨商的環節中，應對哪種類型的供貨商符合要求進行詳細描述，這一規則不僅預防腐敗，還鼓勵更多參與者加入。

（六）交割和招標的時間限制根據GPA條款11-13條規定，從邀請競標到競標完成，招標者要提前提供一個詳細合理的時間限制，還要在公開競標之前給予競標者足夠的時間做準備，這就要求招標人提前發出邀請通知。公開招標的過程要體現透明度和開放度，還要盡可能的去除不合理的障礙。這些規定保證了競標者有充足的時間和空間對投標項目進行估值。招標信息可在網絡或報紙上廣泛快捷的傳播，比如政府采購公報，政府采購公示板。由于政府采購與招標信息有著很大的關聯，所以GPA規定門檻價格必須在公告上明確標注，與招標期限寫在一起。政府的采購招標必須留給競標者足夠的時間去對競標項目進行估值，然后決定是否競標。

（七）爭議的解決與發展挑戰根據GPA條款19、20和22條規定，參與政府采購的雙方必須解決所有的爭議，從而保護采購供貨商的合法權益。在政府部門中，也要有一個專門負責采購的部門，這一部門要被全權委托進行所有采購工作，包括結合GPA中的條款制定采購政策，管理相關事務。此外，司法部門與審計部門有權隨時檢查政府采購部門的工作，以防止詐騙與貪污現象。

（八）有關發展中國家與不發達國家的條款GPA條款第五條規定了發展中國家的特殊對待。它的目的是充分考慮發展中國家在發展、財政、貿易中的特殊需要，特別是對不發達國家的需要進行了充分的考慮。比如發達國家需要根據發展中國家需要，提供適當的技術，信息支持，以解決他們自身在政府采購中的需要。此外，發達國家需要保證在從不發達地區取得原材料、勞務、半成品后，提供給不發達國家在發展中的基本或特殊支持。

二、GPA成員國政府采購支持企業自主創新的經驗

（一）美國形成了政府采購促進企業自主創新的完備法律體系美國是世界上最早實行政府采購的國家之一，也是GPA的發起者和主要參加方。美國是目前政府采購額最大的國家，2012年達到5163億美元，政府采購額約占GDP的20%。對于政府采購促進自主創新這一復雜的政府行為，美國聯邦政府并不只是僅僅通過一部法律對其進行規范，而是將促進企業自主創新的政策措施分散在不同的法律和法規當中，通過多種法律的互補形成一個完備的法律體系，如以《購買美國產品法》和《聯邦采購條例》（FAR）為核心的政府采購方面的基礎法規，使得美國90%以上的政府采購都是本國產品；也有政府采購促進自主創新政策的配套法規，如《小企業法》、《合同競爭法案》、《克林格爾—科亨法案》、《聯邦采購合理化法案》、《小額采購業務法案》、《聯邦政府行政服務和財產法》、《服務合同法案》、《信息自由法》、《誠實談判法》和《戴維斯—培根法令》等多部法律和法規。通過這些法律集合體，既達到了優先購買國貨，又保護和扶持了中小企業、民族企業，同時也為美國政府不能采購國外產品或服務設置了不同程度的障礙，它們是美國促進企業自主創新的助推器。

（二）德國形成了綠色政府采購促進自主創新的制度模式德國是GPA首批成員國之一，也是世界第二大貿易體歐洲經濟最發達國家。德國政府采購的數額占GDP的20%左右。德國非常注重環境保護，政府采購帶有強烈的環保傾向，曾在20世紀對原有法律進行了修改，規定政府采購項目要將環保和節能進行和諧的統一，并且成為政府采購合同的固定條款。2007年德國政府采購中心為26個聯邦政府機構與695個供貨商簽訂了1256個政府采購合同，合同總額5.46億歐元。從供貨商所在的國家或區域來看，97%的合同來自于本國供貨商，其中，綠色采購占公共采購的30%以上。通過綠色采購，德國企業在不同領域的自主創新熱情和能力得到激化，德國的創新型企業中有相當一部分是從事綠色產品生產的高科技企業，對整個國家自主創新能力的提高起到了積極作用。

（三）韓國形成了多角度利用政府采購促進企業自主創新的制度安排韓國在1994年申請簽署GPA，1997年才開始適用GPA條款。盡量放緩開放進程，延長過渡期，為政府進一步完善政府采購制度和企業做好參與國際企業競爭贏得了時間。據統計，韓國2009年政府采購規模折合人民幣達7000億元，占GDP的10%左右。韓國政府采購同其他國家一樣，通過制定多部法律，充分利用政府首購、優先采購和例外條款等國際慣例來保護本國市場，促進自主創新。如《發明振興法》和《中小企業制品購買促進法》規定，對中小企業開發生產的技術產品，實施政府首購和優先采購制度，中小企業產品的政府采購量不得低于采購總額的50%，這項規定是義務性和強制性的。據統計，2002年，在總額7萬億韓元的貨物采購合同中，有96%的產品來自韓國；2011年，中央政府采購中小企業產品的比例高達77.6%，地方政府采購中小企業產品的比例達到65.6%。

三、GPA背景下我國政府采購促進企業自主創新建議

（一）建立GPA背景下政府采購促進企業自主創新的配套法律體系發達國家有比較健全且完善的政府采購促進企業自主創新方面的法律體系和操作流程，而我國各級政府采購制度相對隨意，尤其是面向GPA的政府采購促進企業自主創新方面的法律法規尚屬空白。因此，各級政府采購部門既要抓住目前尚未加入GPA的時機，抓緊建立或修訂完善促進企業自主創新方面的政府采購法律和法規，同時也要認真對待GPA的具體條款，建立能夠提升企業自主創新能力的政府采購優惠政策，以發揮政府采購對自主創新的促進作用。比如，要抓緊修訂《政府采購法》和《招標投標法》等兩部法律，一方面要研究修改《政府采購法》的政府采購范圍，以便實現與我國加入GPA承諾的銜接；另外，對兩部法律體系的構成要進行全面梳理與協調，從根本上解決兩部法律之間的沖突問題；購買國貨是GPA的例外條款，不是貿易保護主義，這方面應當借鑒發達國家的經驗。因此，建議制定符合中國國情的《購買中國產品法》，明確規定政府采購優先購買本國企業的自主創新產品的范圍，以及自主創新產品的政府首購制度，同時加強與自主創新有關的知識產權保護制度的建設。鑒于我國對企業自主創新產品采購缺乏針對性和指向性、采購規模不大、增長速度緩慢等問題，政府相關部門應盡快制定出臺政府采購促進企業自主創新的配套法律體系，形成以《購買中國產品法》為軸心的基礎法規和一系列配套的政府采購促進自主創新的法律集合體。

（二）明確“自主創新”概念，重建自主創新產品認證制度為落實相關法律法規，必須對“自主創新”的概念作明確界定。只有明確了其范圍，才能有針對性地制定相應政策。除了明確界定概念，還需強調其重要意義，這樣才有可能引導購買行為，在不觸動敏感話題、不遭受非議的前提下支持企業自主創新。另外，還要重新建立自主創新產品認證制度，主要目的在于營造激勵自主創新的環境，推動創新型國家建設，通過制定認證制度明確自主創新產品的范圍，對其予以相應的支持。我國只有抓住時機，審時度勢的重建自主創新產品認證制度，制定更加科學合理的相關條款，才能免遭非議。

（三）針對自主創新的不同階段建立政府采購的首購和訂購制度企業自主創新是一個長期積累的過程，包括研究、開發、設計、制造再到價值實現的過程。具體可劃分為技術創新階段和產品開發階段。應針對兩個不同階段分別設計采購方案，對技術創新的采購可以降低技術研發的風險，鼓勵原始創新和集成創新，使其取得核心技術優勢，獲得自主知識產權，以引導科技創新方向。對創新產品的采購可以提高創新技術的轉化和市場研發能力，鼓勵企業研發投入的積極性，進一步促進企業自主創新。兩種方法對推進企業自主創新都有明顯的作用。政府首購和訂購制度不僅能夠減少企業進入新技術領域的風險，也能夠降低未來市場的風險和不確定性，同時自主創新企業也因政府購買而獲得先發優勢。我國長期以來忽略技術采購，發達國家卻非常重視，通過不同的模式促進企業的技術自主創新。由此可見，針對自主創新的不同階段制定政府首購和訂購制度，不僅能夠發揮政府資金的集合優勢，尤其能夠促進那些處于技術生命周期早期的核心關鍵技術的成果轉化，進而克服企業開發新技術的盲目性。

（四）逐步、部分開放政府采購市場GPA雖然要求開放政府采購市場，但不是無止境的開放，事實上GPA條款具有一定彈性，對一些領域仍然存在例外保留。因此，我國政府采購市場要根據地區和產業競爭力的不同逐步開放。同時也應該考慮加入GPA后爭取10年乃至更長的過渡期，為國內企業參與政府采購市場的國際競爭做好充分準備。

作者：貝洪俊 許文瀚 單位：寧波大紅鷹學院