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1能源安全法制保障的必要性分析

借助立法工具對能源供應與使用活動進行規制，進而彰顯國家安全理念，實現國家能源安全戰略，是當今世界多個能源大國的通行做法。當前，我國的能源立法尚處于起步階段，有關能源立法的理念、原則、法律模式、價值選擇以及制度構建、法律責任等問題都還處于探討階段，尚無定論。但有一點卻已達成共識，那就是確保能源安全必須構建完備的能源制度體系，走法治化的道路。“可以說，能源法制體系的建立與完善是保障能源安全的核心，而《能源法》的制定則是能源安全保障法律體系的重要基石。”[8]事實上，這在我國《能源法》（征求意見稿）的立法目的之中已經有所體現。例如，該《意見稿》第1條就明確規定，“為了規范能源開發利用和管理行為，構建穩定、經濟、清潔、可持續的能源供應及服務體系，促進能源與經濟社會的協調發展，制定本法”。故此，筆者認為，能源安全保障法制體系構建的必要性體現為以下幾點：首先，是維護國家安全的需要。“對能源安全和效率來說，國家是空間，政府是基礎，市場是源泉，科技是工具。”[9]可以說，如果沒有維護國家安全與利益的根本性目的訴求，那么能源法制保障則將毫無用武之地。此外，隨著冷戰的結束，傳統的國家安全觀正在被綜合性的總體國家安全觀所取代。所謂“綜合性的總體國家安全觀”，正如所指，“就是既重視外部安全，又重視內部安全；既重視國土安全，又重視國民安全；既重視傳統安全，又重視非傳統安全；既重視發展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全。”而要實現這種安全，必然需要借助法治的力量，為國家安全保障提供優良的制度載體，以維護國家的根本利益。其次，是維持國民經濟持續健康發展的需要。能源是維持國民經濟健康發展的重要物質基礎，它的持續供給與安全使用不僅關系到國家安全，亦與普通民眾的切身利益密切相關。隨著經濟的快速發展，我國已成為一個能源需求大國，但由于缺少完備的能源法律體系保障，致使無序的能源開發活動仍然普遍存在，造成了能源利用的效能低下以及能源浪費的大量產生。因此，為保障國民經濟的持續發展，需要借助法律制度來進一步限定企業與個人的不法行為，引導正確的能源開發與利用行為。最后，是建立健全我國能源法律體系的需要。黨的十一屆三中全會以來，隨著改革開放和市場經濟的不斷發展，按照建設社會主義法治國家的要求，我國正不斷加快能源立法的步伐，已經初步建立起能源法律體系。但不可否認的是，我國在能源立法方面還滯后，迄今未能出臺《能源法》、《石油天然氣法》等核心能源法律，這顯然不利于我國社會主義法律體系的進一步完善與發展，急需通過人大立法加以解決。

2我國能源安全保障法制存在的問題

能源安全法制體系存在的問題，核心是指我國能源安全保障在立法理念確立、法律體系建設以及法律制度構建等方面存在的問題。近年來，我國的能源安全法律制度建設明顯加快，可以說，對保障我國能源安全起到了重要的支撐作用。但不可否認的是，我國在能源立法方面相當滯后，并存在法制理念缺失、立法進程滯后、立法效率低下以及法律責任缺失等諸多問題。此外，我國現行的能源法律體系完整性方面亦存在一定問題，亟待加以解決。葉榮泗將其總結為四個缺陷，即結構性缺陷、內容性缺陷、配套性缺陷和協調性缺陷。這些缺陷突出表現為既有的能源法律規定之中立法觀念較為落后、立法層級之間斷裂明顯、法律規范過于原則以及不同法律規定之間存在矛盾沖突等問題[8]。而在能源法律制度構建方面，盡管我國已經建立了基礎性的能源法律制度，但諸如能源規劃、能源管理、能源儲備、能源供應與服務、能源應急、能源國際合作等核心法律制度都還沒有建立。這些顯然不利于我國能源安全保障法制體系的建立、運行與發展，需要認真加以總結。

2.1能源安全保障法制理念缺失法的理念，亦稱之為法的觀念。任何制定法都會或明或暗地體現出利益相關者、立法者的某些思想或者觀念，這既可以體現在立法目的、立法原則之中，也可以體現在具體制度設計之中，并最終會在相關法律條文之中得到映襯。在我們看來，“法的理念作為對法的精神、原則以及價值訴求的應然反襯，可以說是具體法律制度和法制規則的靈魂”[10]。在一部法律之中，理念是它的靈魂，而制度則是理念的表征與映像。當然，如果沒有具體法律制度的支撐，理念也無從發揮其統領或引導之作用，因此，必須辯證地看待兩者之間的關系。正如有的學者提出的，“理念是法律的靈魂，規則是法律的細胞，制度是法律的軀干”[11]。從世界各國能源安全法制建設實踐來看，能源安全保障法的基本理念大都體現在立法目的或指導思想之中。例如：日本《石油儲備法》（1975）第1條提出，“制定本法律的目的是為了使我國在石油供給出現不足的情況下，能保證石油的穩定供給”。日本《能源政策基本法》（2002）第2條規定，“提高能源儲備與能源利用的效率，實現多樣化的能源供給、提高能源自給率和謀求能源領域中的安全保障。”這些法律條文之中都或隱或現、或明或暗地體現出了“安全”、“經濟”、“人本化”以及“可持續發展”等理念。在我國，可持續發展已經成為國家的核心發展戰略之一，成為各個部門法，尤其是環境法、經濟法的重要理念。毫無疑問，它也應該是我國能源安全保障法制的核心理念。盡管我國《能源法》（征求意見稿）立法目的之中也提到“促進能源與經濟社會的協調發展”等訴求，但遺憾的是，我國當前運行的《煤炭法》（1996）、《電力法》（1996）以及《節約能源法》（1997）等法律之中都還未曾確立“可持續發展”理念，明顯地存在著能源安全保障法制理念上的缺位。故此，能源安全保障法律體系之中有必要確立“安全”、“經濟”、“人本化”、“可持續發展”等核心理念。

2.2能源安全保障法律體系缺乏從法律淵源來看，我國現行與能源安全相關的法律、法規主要包括：《礦產資源法》（1986年頒布，1996年修訂）、《電力法》（1996）、《煤炭法》（1996年頒布，2013年修訂）、《節約能源法》（1997年頒布，2007年修訂）、《可再生能源法》（2005年頒布，2009年修訂）、《石油天然氣管道保護法》（2010）等能源單行法律。此外，我國還制定了《石油天然氣勘探、開采登記管理暫行辦法》（1987）、《電力供應與使用條例》（1996）、《能源效率標識管理辦法》（2004）、《對外合作開采陸上石油資源條例》（2011）、《對外合作開采海洋石油資源條例》（2011）、《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》（2014）等與能源相關的行政法規或部門規章。此外，我國還簽署了《聯合國氣候變化框架公約》（1992）以及《京都議定書》（1998）。值得注意的是，經過前期的能源立法建設，我國的能源安全保障法治體系已經基本成型，并在日常監督之中發揮著重要作用，但亦存在一些問題，具體表征為：“原有的一些能源法律規范較為明顯地存在著層級低、有效性與正當性不足以及可操作性差等問題。”[3]此外，由于《能源法》或《能源條例》等一些核心法律一直未能出臺，《石油儲備法》、《石油天然氣法》、《原子能法》等必備的能源法律也還沒有制定，我國的能源安全保障法律體系總體而言是不完備的，需要繼續通過立法加以完善。正如有學者提出的，“應對能源安全問題，必須運用政治、政策以及法律等多元制度要素和機制，而制定與完善相關立法無疑是其中最為重要的組成部分”[12]。盡管我國于2007由國家能源辦公布了《能源法》（征求意見稿），但《能源法》卻一直遲遲未能出臺，與之相配套的能源安全保障法律、法規、規章更是不見蹤影。《能源法》被譽為能源領域的“憲法”，其所特有的基礎性規范作用是現行的任何一部法律所不能代替的，而這樣一部重要的能源基本法的缺失必然導致我國能源安全保障系統不能正常、有效地運轉，更不利于國家安全保障目標的實現。

2.3能源安全保障法律制度缺位我國早在《國民經濟“九五”計劃和2010年遠景規劃》（1996）時就明確提出了“建立國家戰略石油儲備制度”的目標。《能源發展“十一五”規劃》（2007）提出了“建立和完善能源規劃調整與公開制度、嚴格建設項目核準和備案制度、健全煤炭行業準入制度、完善市場準入制度”等訴求。《能源發展“十二五”規劃》（2013）則提出，“實行公共建筑能耗定額管理、能效公示、能源計量和能源審計制度，實行能源利用狀況報告制度，強化能效標識和節能產品認證制度，完善煉油加工產業市場準入制度，探索建立可再生能源電力配額及交易制度以及定期通報制度”。《電力法》（1995）、《煤炭法》（1996）、《節約能源法》（2007）以及《可再生能源法》（2009）等單行法律之中也確立了相關的法律制度。但遺憾的是，由于我國能源安全保障的一些重要法律，如《能源法》、《石油天然氣法》、《石油儲備法》等的缺失，致使能源安全保障核心法律制度的缺位，諸如能源綜合管理、能源準入、能源效率監管、能源儲備、能源供應、能源激勵、能源應急、能源國際合作等核心制度都還未曾建立，這顯然不利于能源安全法律制度自身價值導向的確立，也不利于能源安全法律制度整體框架的構建。故此，“將核心法律制度納入統一的法律價值目標體系并形成制度銜接、協調一致、內在有機契合、體現平衡博弈的制度規范體系也就成為了必要和可能”[13]。

3完善我國能源安全保障法制的建議

基于對我國能源安全保障法制存在問題的認知與總結，下面將按照“法制理念確立法治體系建立法律制度構建”的邏輯思路提出具體的建議與法律對策。

3.1能源安全保障法制理念的確立我國能源安全法制保障體系需要確立“安全”、“經濟”、“人本化”以及“可持續發展”核心理念。（1）安全理念。能源法制體系構建的重要目標之一就是保障能源安全，因此安全理念的確立對于確保國家利益、維護社會穩定至關重要。自20世紀60年代以來，全球都面臨著能源日漸短缺的危機，為此，西方主要發達國家（德國、美國、法國、英國等）和地區，都在能源安全保障法制體系之中確立了安全理念，涉及能源供應安全、能源使用安全、能源技術開發、能源效能監管等方面，其法治經驗值得我國借鑒。例如，德國明確將能源安全保障理念作為重要的立法目標，先后制定了《石油產品儲備最低限量法》（1965）、《能源安全保障法》（1974）以及《石油及石油制品儲備法》（1978）等法律。此外，德國還制定了《能源法案》（1998），將能源安全與反壟斷法、環境法等法律進行協調，堪稱世界大國中能源安全立法最發達的國家之一。再如，歐盟于1997年了《歐共體可再生能源戰略和行動計劃》白皮書，1999年制定了第一個《能源與環境發展戰略》，并了《可持續、競爭和安全的歐洲能源戰略綠皮書》（2006），將能源保障安全作為重要的內容加以規定。而美國作為當今世界唯一的超級大國，則致力于構建完備的能源安全法律體系，確保美國能源戰略和政策的有效實施，并堅持將安全理念貫穿于能源法制體系之中。（2）經濟理念。所謂經濟理念就是要在能源立法中進行必要的成本—效益分析，注重發揮市場的資源配置作用以減少規制成本。美國的《能源政策和節約法》（1975）特別注重提高能源利用效率，為汽車行業制定了平均燃油經濟性標準。《能源政策法案》（2005）規定：“提高能源效率，減少能源成本、使經濟更具效率和競爭力。”日本的《能源利用合理化法》（1979）制定了嚴格的能源標準，以減少企業的能源消耗。《能源政策基本法》（2002）成為日本整個能源法制體系的核心法律，強調能源利用的效率化以及市場在能源保障體系中的資源配置作用，明晰了能源市場與政府規制之間的關系與定位。（3）人本化理念。黨的十七大報告指出，“科學發展觀的核心是以人為本”。我國能源安全保障法制體系之中也必須體現出人本化的理念，換句話說，就是與能源安全有關的立法、司法、執法以及守法過程，都應充分地體現出人的自由、尊嚴與享有的能源權利以及承擔的能源義務。馬俊駒等提出，能源立法之中應體現出人本化的特質，“縱覽各國能源立法，往往通過擴大公眾參與、提升公共服務、提供弱勢群體保護、強化企業社會責任等權利導向的機制來推進能源法的人本化”[14]。而《能源法》（征求意見稿）也提出，“國家需要建立和完善能源服務機制，保障公民獲得基本的能源供應與服務”等主張，亦彰顯了《能源法》之中的人本化理念。（4）可持續發展理念。國際上對可持續發展的經典表述是，“既滿足當代人的需要，又不對后代滿足需要的能力構成危害”，主要表征為代內公平、代際公平以及可持續利用等三個方面。而可持續發展理念的確立，又意味著對傳統法律的沖擊，“它使得與傳統非持續發展模式相適應的現行法律制度不得不作全方位的變革，以推動和保障持續性的社會變革運動”[15]。我國《能源發展“十一五”規劃》（2007）明確提出，“要以能源的可持續發展支持與承載我國經濟社會的可持續發展”，可以說，這一方面是踐行我國經濟、社會與環境保護之間協調發展的客觀要求，另一方面，“亦是我國能源安全立法的基本原則”[3]。此外，聯合國可持續發展委員會提出“可持續能源”的目標為：“保證當代與后代人以環境友好、社會接受與經濟可行的方式獲得買得起的能源”，并在2002年的聯合國可持續發展峰會上進一步確立了“可持續能源法”的基本理念。因此，我國有必要確立能源安全保障法制體系的可持續發展理念，實現能源安全保障與永續利用。

3.2能源安全保障法律體系的建立我國的能源安全保障法律體系尚存在諸多問題，因此，一方面需要借鑒發達國家的能源立法制度與體系，另一方面必須立足我國實際，創新立法手段與方式，不斷完善能源安全保障法治建設，朝著生態化、系統化、綜合化、整體化的方向建設。例如，德國的《能源法案》（1998），就將“能源供應安全”、“廉價能源”和“環境兼容性”并列為能源法的三大宗旨，且具有同等重要性，就此形成了能源安全保障法律體系與其他相關法律體系之間的互動與交融。日本則確立了具有自身特色的能源安全保障法律體系，“構建了以《能源政策基本法》為指導，以《能源利用合理化法》等專門性能源單行法為主體，以《促進新能源利用特別措施法施行令》等關聯法為配套的能源立法體系”[16]。而美國則以節能為著眼點，通過立法引導新能源的開發與利用，實現了對能源安全保障法律體系的重構。自20世紀70年代起，美國先后出臺了《能源政策和節能法案》（1975）、《國家節能政策法案》（1978）、《國家能源政策法》（2005）等法律。此外，“隨著對新能源與可再生能源開發利用重要性理解的日益加深，美國頒布了眾多的政策法規：《能源稅法》（1979）、《大氣潔凈法修正案》（1990）、《綜合性電力競爭法》（1999）、《能源稅收激勵法》（2003）”[17]。其實，對于能源安全保障法律體系的建立，我國早有規劃，亦有所行動，但總體而言效果不彰。例如，2005年由國家能源局公布的《能源法》（征求意見稿）就是我國制定能源基本法的一次嘗試。國家《能源發展“十一五”規劃》（2007）也提出，“修訂《煤炭法》、《電力法》、《節約能源法》，制定《能源法》、《石油制品法》和《石油儲備管理法》等法規。”我國能源安全保障法律體系的建立，必須以系統化、整體化與生態化為指導思想，形成一個以能源法為龍頭，以石油天然氣法、戰略石油儲備法、氣候變化法等能源單行法律為主干，以國務院、地方人大以及國務院部委、地方政府制定的能源法規、能源規章為補充，類型多樣、邏輯嚴密、結構嚴謹、形式統一的能源安全保障法制框架體系。同時，還要注意協調好能源安全保障法律體系與經濟社會發展法律體系、環境保護法律體系等外部法律體系之間的關系，強調能源安全保障與經濟發展、環境一體化的共生共榮，為更好地解決我國存在的能源問題提供制度保障。

3.3能源安全保障法律制度的構建為了實現《能源法》能夠奠定整體性的能源法律制度結構，即所謂“元制度”的整體設想，“《能源法》的制度體系之中應當包含這樣一些重要制度：能源戰略與規劃制度、能源主體制度、能源管理制度、能源監管制度、能源技術開發制度以及能源法律責任制度”[9]。而在李艷芳看來，盡管我國《能源法》（征求意見稿）之中確立了諸如能源綜合利用、能源供應、能源節約、能源儲備、能源價格等制度，但是，“基于我國《能源法》的目標是解決各專項能源立法的共通問題和一些差異化的定位問題，故此，《能源法》（征求意見稿）對能源監管管理體制和制度、能源環境保護問題、能源的進出口管理、宏觀調控、市場監管等重要問題的規定還不到位”[18]。能源安全保障法律制度的構建顯然要與法制理念與法制體系相匹配，才能彰顯我國能源法制建設的體系化與系統性，實現能源法制體系價值導向與具體制度之間的匹配與協調。具體而言，在《能源法》中應確立能源規劃、能源開發、能源效率、能源儲備、能效標識、能源環境影響評價、能源價格與財稅激勵、能源法律責任以及能源國際合作等核心制度；在《石油天然氣法》中確立石油天然氣勘探與開采、石油天然氣進出口、石油與天然氣儲備等制度；在《戰略石油儲備法》確立石油儲備規劃與統籌、石油儲備信息統計和報告、石油儲備安全預警、石油儲備安全應急等制度；在《可再生能源法》中確立可再生能源開發利用總量目標、可再生能源發電全額保障性收購、費用分攤、可再生能源發展基金等制度。概而言之，制度構建的邏輯起點要以能源基本法確立的整體性制度框架為依據，結合其他能源單行法律、法規、規章的自身特點，形塑各具特色的制度內容與體系，尋求共性與個性之間的平衡點。值得關注的是，隨著全球化進程的加快，能源全球化亦使世界各國之間的能源溝通與互動不斷加強。誠如學者所言，“能源安全保障不僅僅是一個國家內部問題，而且還是一個世界性問題。我國應具備國際視野，恰當利用國際條約、雙邊以及多邊協定，積極參與國際能源領域的合作”[19]。我國的能源安全保障，不僅要完善相關的國內能源政策與法律，更要充分了解國際能源組織的游戲規則，加快國際能源合作的步伐，參與能源安全保障國際合作法律制度制定之中。我國《能源法》（征求意見稿）第109條提出，“國家建立和完善內外聯動、互利共贏、安全高效的開放型能源體系。”《能源發展“十二五”規劃》（2013）也提出：“我們需要統籌國內國際兩個大局，推動并努力建立國際政治、經濟以及能源新秩序。”因此，為達致上述目的，有必要嘗試構建下列法律制度：（1）能源安全區域合作法律制度。當前，我國已經參加了亞太經合組織能源工作組、東盟與中日韓能源合作等區域性能源合作組織，并初步建立了合作法律制度框架，但這顯然還無法實現我國謀求能源大國的訴求。故此，中國、日本、蒙古、俄羅斯等國應該建立“東北亞能源共同體”，制定《東北亞能源合作協定》。“《東北亞能源合作協定》作為‘東北亞能源共同體’的組織法，可以規定該組織的宗旨和原則、成員國的權利與義務、組織機構的建立以及活動開展的履行方式等問題。”[20]此外，我國還應在上海合作組織能源俱樂部的成立與法律制度的制定之中發揮主導作用，“進一步加強與波斯灣國家的能源合作，利用東盟與中日韓之間的能源合作，簽訂能源開發協議，最大化地謀求能源的有效供給。”[6]（2）能源安全多邊合作法律制度。我國作為國際能源消費大國，毫無疑問，“為確保能源安全，應在國際能源合作中積極推進發達國家與發展中國家之間的多元合作，竭力構建一種公平、有效以及保障能源安全的法律合作機制”[12]。為此，我們應努力改善與周邊國家的區域能源關系，構建能源供應安全、能源使用安全、能源環境安全等多方面的合作法律制度。此外，為進一步加強能源安全多邊合作，還應尋求以下幾個方面的突破。首先，我國應促進多邊國際能源合作法律制度的形成。既有的國際能源合作條約與規定，更多地考慮了發達國家的核心價值訴求，卻沒有照顧到發展中國家的現實利益訴求，更沒有可以遵循的制度框架。因此，中國作為發展中國家的重要代表之一，應在國際能源法律體系建立之中凸顯更多的話語權，發揮中國的領導作用，并促成更多的國際性能源組織建立，制定出更加符合發展中國家利益的能源規程與條約。其次，我國應積極參與國際能源多邊合作法律機制。我國要積極參與國際能源合作，應對能源挑戰，化解國際能源合作中的不利因素，打破西方發達國家主導權的壟斷，形成符合自身利益的有力局面[21]。

4結語

能源安全是國家核心利益與國家安全的核心，在世界各國經濟社會發展中都發揮著舉足輕重的作用。例如，美國為應對氣候變化，積極通過政策與立法手段強化可再生能源改革。為此，“各州紛紛出臺可再生能源政策，各州及聯邦擬定金融措施進行積極推進”[22]。然而，根據《世界能源藍皮書：世界能源發展報告（2014）》，作為世界上最大的能源生產國和消費國，中國的能源安全正面臨著嚴峻挑戰。因此，運用綜合性的多元法治手段對國家能源安全予以保障可謂意義重大。而構建整體性、系統性的能源安全保障法制體系無疑又是其中最為重要的一塊“拼圖”，不可或缺。法治國家建設的實踐一再表明，堅持可持續的能源發展戰略，健全的能源安全政策與法制保障體系必不可少。當前，針對我國能源安全保障法治實踐中存在的種種問題，我們從能源安全保障法制理念的確立、能源安全保障法制體系的建立以及能源安全保障法律制度的構建三個方面提出了有針對性的建議，并強調應重視國際能源安全的雙邊與多邊合作，采取更加積極與務實的能源外交戰略，與中東、中亞、東亞以及俄羅斯等國建立良好的戰略合作關系，早日實現我國能源安全保障的法治化。

作者：馬波劉培良單位：廣東石油化工學院法律系