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之所以有人認為道路交通事故認定行為不能提起行政訴訟，是因為他們認為這一行為不是具體行政行為，不具備行政可訴性。如全國人大法工委《〈關于交通事故責任認定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍的意見〉的答復》（法工辦復字［2005］1號）就認為：“根據《道路交通安全法》第七十三條的規定，公安機關交通管理部門制作的交通事故認定書，作為處理交通事故案件的證據使用。因此，交通事故責任認定行為不屬于具體行政行為，不能向人民法院提起行政訴訟?！本唧w行政行為在學術界存在不同看法，“根據目前相對公認的觀點，具體行政行為是指行政主體基于行政職權進行的，針對特定的行政相對人就特定的事項，直接引起權利義務法律效果的行為?！保?］251具體行政行為的基本特征表現為行政性、特定性、外部性、單方性和法律效果性。道路交通事故認定是指公安機關交通管理部門在查明交通事故事實后，根據當事人與交通事故之間有因果關系的違法行為的作用大小，依法認定當事人責任的行為。道路交通事故認定行為，符合具體行政行為的本質要求，具備具體行政行為的特征。（1）行政性：道路交通事故認定行為是公安機關依據其行政職權作出的，是法律賦予公安機關的法定職責?！兜缆方煌ò踩ā返谖鍡l規定：“國務院公安部門負責全國道路交通安全管理工作?？h級以上地方各級人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區域內的道路交通安全管理工作。”《道路交通事故處理程序規定》第四條規定：“道路交通事故由發生地的縣級公安機關交通管理部門管轄。未設立縣級公安機關交通管理部門的，由設區市公安機關交通管理部門管轄。”（2）特定性：道路交通事故認定行為是公安機關就交通事故這一特定事項，對特定當事人的責任所作出的認定，無論是在對象上，還是在內容上都具有特定性?！兜缆方煌ò踩ā返谄呤龡l規定：“交通事故認定書應當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任，并送達當事人?！薄兜缆方煌ㄊ鹿侍幚沓绦蛞幎ā返谒氖鶙l規定：“公安機關交通管理部門應當根據當事人的行為對發生道路交通事故所起的作用以及過錯的嚴重程度，確定當事人的責任?！保?）單方性：道路交通事故的認定是公安機關依職權單方作出的。道路交通事故認定不以與各方當事人的合意為前提，是公安機關交通管理部門根據現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論依職權單方作出。（4）外部性：道路交通事故認定是公安機關就道路交通事故特定當事人的責任所作出的認定，具有外部性，無需贅述。（5）法律效果性：道路交通事故認定能產生影響當事人權利義務的法律效果。交通事故認定書是確定事故當事人承擔民事責任、行政責任甚至刑事責任的重要證據，事故責任大小的認定將直接影響到當事人法律責任的大小，對當事人的人身權利和財產權利都將產生實際的法律效果。因此，道路交通事故認定行為的法律性質應當是具體行政行為。

有論者認為道路交通事故認定解決的是一種具有很強專業技術性的事實問題，而非法律問題，從本質上說應該是一種鑒定行為；道路交通事故認定書是公安機關交通管理部門的專門辦案人員，運用其以往從事道路交通事故處理工作的相關經驗以及專業知識，對事故形成原因、事故造成的后果以及當事人責任等專門性問題進行鑒別、分析后作出的結論性意見，是司法機關用以審理道路交通事故案件的客觀依據，是一種鑒定結論［2］。公安部《關于對地方政府法制機構可否受理對交通事故責任認定的復議申請的批復》（公復字［2000］1號文））中也認為：“交通事故責任認定是公安機關在查明交通事故原因后，根據當事人的違章行為與交通事故之間的因果關系，以及違章行為在交通事故中的作用所作出的鑒定結論。在公安機關處理交通事故中起證據作用，不屬于具體的行政行為?！辫b定行為分為行政鑒定和司法鑒定，行政鑒定是行政主體在行政執法時，依法對所涉及的專門性問題委托所屬的行政鑒定機構或法律、法規專門指定的檢驗、鑒定機構進行檢驗、分析和評判，為行政執法或糾紛事件的處理、解決提供科學依據而從事的一項行政活動；司法鑒定是指在訴訟活動中鑒定人運用科學技術或者專門知識對訴訟涉及的專門性問題進行鑒別和判斷并提供鑒定意見的活動①。行政鑒定與司法鑒定之間存在著本質的區別，兩者的主體、客體、性質、內容、管轄等都不相同。顯然，道路交通事故認定行為即使是鑒定行為，也是行政鑒定，而行政鑒定也是具體行政行為，也應該可以申請行政復議和提起行政訴訟的。比如《工傷保險條例》第五十五條就規定：申請工傷認定的職工或者其近親屬、該職工所在單位對工傷認定申請不予受理的決定不服的，申請工傷認定的職工或者其近親屬、該職工所在單位對工傷認定結論不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟。②還有論者認為，道路交通事故認定行為是行政責任認定行為，是公安行政機關在道路交通事故處理過程中，對交通事故責任人的行政違法行為所作的一種行政責任認定［3］；道路交通事故認定行為是一種行政裁決行為，是行政機關對平等民事主體之間的糾紛作出的一種裁決［4］。但筆者認為，道路交通事故認定行為不論是行政裁決行為，還是行政責任認定行為，都是行政活動的一種形式，都是具體行政行為，都應當具有行政可訴性。確切地說，道路交通事故認定行為是行政確認行為，所謂“行政確認是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關系或者有關法律事實進行甄別，給予確定、認可、證明（或否定）并予以宣告的具體行政行為?！保?］282行政確認可分為對法律地位的確認和對法律事實的確認。“確認法律地位，是指行政主體通過行政行為對某種法律關系是否存在及存在范圍的認定。如土地管理部門或人民政府對土地所有權或使用權的確認。”“確認法律事實，是指行政主體通過行政行為對某種法律關系有重大影響的事實是否存在，依法加以確認?！保?］119根據《道路交通安全法》第七十三條的規定和《道路交通安全法實施條例》第九十一條的規定，道路交通事故認定行為應是行政確認中確認法律事實的行為③。事實上，早在2002年，四川省瀘州市中級人民法院在羅倫富案件的判決中，就已認為道路交通事故認定行為是行政確認行為，具有行政可訴性，屬于人民法院行政訴訟受案范圍④。

道路交通事故認定行為行政可訴性的法律依據

我國《行政訴訟法》對受案范圍的規定由三部分組成，即總體概括式規定、正面列舉式規定和反面排除式規定。從三個組成部分的法律規定來看，道路交通事故認定行為應屬于行政訴訟的受案范圍。

首先，從總體概括式規定來看?！缎姓V訟法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！鼻拔囊咽?，道路交通事故認定行為符合具體行政行為的特征，其法律性質是具體行政行為中的行政確認，應當屬于《行政訴訟法》第二條規定的受案范圍。2000年3月10日實施的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱為《解釋》）第一條第一款規定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”該條款取消了“具體行政行為”的提法，而改為“行政行為”，擴大了行政訴訟的受案范圍，規定公民、法人或其他組織只要對行政主體的“行政行為”不服，就可以提起行政訴訟，這就更加包括道路交通事故認定行為在內。

其次，從正面列舉式規定來看。《行政訴訟法》第十一條規定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：（一）對拘留、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；（三）認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的；（四）認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的；（五）申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；（六）認為行政機關沒有依法發給撫恤金的；（七）認為行政機關違法要求履行義務的；（八）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件?！痹摋l用肯定式列舉的方式規定了可以提起行政訴訟的八類具體行政行為，道路交通事故認定行為，雖然不屬于列舉的前七項具體行政行為，但是卻符合第八項“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權”的規定。道路交通事故認定關系到當事人的民事責任、刑事責任和行政責任的承擔，當然會影響到當事人的人身權利和財產權利；所以，當道路交通事故認定不準確或不公平時，就有可能侵犯了公民的人身權和財產權，應當允許當事人對其提起行政訴訟。

再次，從反面排除式規定來看?！缎姓V訟法》第十二條規定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（一）國防、外交等國家行為；（二）行政法規、規章或者行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；（四）法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為?！痹摋l用否定式列舉的方法規定了不屬于行政訴訟受案范圍的四類行為，道路交通事故認定行為并不屬于《行政訴訟法》第十二條規定的被排除的四類行為之列。雖然道路交通事故認定行為與第四類“法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為”之間容易使人產生誤解，但《解釋》第五條明確規定：“行政訴訟法第十二條第（四）項規定的‘法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為’中的‘法律’，是指全國人民代表大會及其常務委員會制定、通過的規范性文件?！北M管最高人民法院、公安部和全國人大法工委曾明文規定：交通事故認定行為不能向人民法院提起行政訴訟，但這些規定都不屬于《解釋》第五條所規定的“法律”。

迄今為止，在我國所有法律中并未規定道路交通認定行為是由公安機關最終裁決，故道路交通事故認定行為并不屬于《行政訴訟法》第十二條規定的“法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為”。《解釋》的第一條第二款規定：“公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（一）行政訴訟法第十二條規定的行為；（二）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；（三）調解行為以及法律規定的仲裁行為；（四）不具有強制力的行政指導行為；（五）駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；（六）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為?！薄督忉尅返谝粭l第二款的第（二）至（六）項，在《行政訴訟法》第十二條規定的四類行為之外又補充了五類行為；道路交通事故責任認定行為顯然也不屬于《解釋》被排除的五類行為之列。綜上，雖然《行政訴訟法》第十一條沒有明文列舉道路交通事故認定行為是行政訴訟的受案范圍，但第十二條也未將這一行為排除在外；而根據《行政訴訟法》第二條的總體概括式規定和第十一條第八項“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權”的規定，道路交通事故認定行為應當具有行政可訴性，是行政訴訟的受案范圍。因此，道路交通事故認定行為的行政可訴性在我國《行政訴訟法》中是有法律依據的。

道路交通事故認定行為行政可訴性的法律價值

訴權是當事人的一項基本權利，“有權利必有救濟”，“沒有救濟的權利、不是真正的權利”。如1948年《世界人權宣言》第八條規定：“當憲法或法律賦予的基本權利遭受侵犯時，人們有權向有管轄權的法院請求有效的救濟”。又如意大利憲法第二十四條：“所有人都可以起訴，以保護自己的權利和利益。在訴訟的任何階段和任何情況下，辯護均為不得侵犯之權利。應以特別法規保障貧窮者擁有在任何法院起訴和辯護手段?！蔽覈趹椃ㄖ须m然沒有對訴權或訴訟權的直接表述，但明確規定了公民享有請愿、申訴、控告、辯護權以及不受非法和非正當程序審判的權利，表明了對訴權的保護。道路交通事故認定是道路交通事故處理過程中的核心環節，直接影響到當事人行法律責任的承擔，對當事人的人身權或財產權具有實質性的影響。不允許當事人對道路交通事故認定行為提起行政訴訟，不利于保護當事人的合法權益。

有論者指出，《道路交通安全法》第七十三條規定，道路交通事故認定書只作為處理交通事故的證據使用，當事人如果認為認定書錯誤，可以在訴訟程序中指出，法院有權對公安機關作出的交通事故認定書不予采信，重新確定交通事故的責任，不會影響當事人的合法權益。的確，《道路交通安全法》第七十三條規定了交通事故認定書僅作為處理交通事故的證據使用，最高人民法院《關于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第二十七條也規定當事人有相反證據推翻交通事故認定書的，人民法院有權不確認認定書的證明效力①。但是，民事訴訟與行政訴訟的證據規則不同，民事是誰主張誰舉證，行政訴訟是被告舉證。如果允許當事人對道路交通事故認定行為提起行政訴訟，公安機關交通管理部門若沒有證據證明其作出的交通事故認定書合法有效，就要承擔敗訴的法律后果，舉證責任在被告公安機關交通管理部門；而在民事訴訟中，當事人要想否定認定書的證明效力，必須要向人民法院舉證推翻交通事故認定書的證據，舉證義務在當事人。最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》第二條規定：“當事人對自己提出的訴訟請求所依據的事實或者反駁對方訴訟請求所依據的事實有責任提供證據加以證明。沒有證據或者證據不足以證明當事人的事實主張的，由負有舉證責任的當事人承擔不利后果?！钡谄呤邨l規定：“人民法院就數個證據對同一事實的證明力，可以依照下列原則認定：國家機關、社會團體依職權制作的公文書證的證明力一般大于其他書證……”可見，公安交警部門制作的事故認定書的證明力大于其他證據，人民法院一般會直接采信并確認其相應的證明力；法院在審理相關案件中，當事人要想推翻事故認定書中的責任認定，難度很大；事實上，在司法實踐中，人民法院的確很少改變事故認定書中的責任認定。因此，僅依靠在訴訟階段的證據采信來糾正錯誤的道路交通事故認定行為，這樣的制度設計，不利于當事人的權利救濟，不利于對當事人合法權益的保護。依靠在訴訟中證據采信來糾正認定書錯誤的制度設計，也不利于社會公信力的確立。如果法院在訴訟階段大量不采信認定書的證明力，公安機關交警部門行政執法的公信力如何確立？如果法院在訴訟階段直接不采信認定書的證明力，還可能會導致不利的一方當事人認為法院存在司法腐敗，也不利于司法公信力的確立。再說，按照此制度設計，如果法院在訴訟階段沒有采信認定書的證明力，原認定書又沒有經過合法程序予以撤銷或宣布無效，原認定書效力何定、是否還有效？原認定書作出的相關責任人員是否要追究責任、如何追究？如果公安交警部門對道路交通事故認定行政不作為或程序違法，當事人又如何救濟？

行政訴訟的重要價值在于對行政權的法律監督?！兜缆方煌ò踩ā坊乇芰水斒氯藢Φ缆方煌ㄊ鹿收J定行為是否可以提起行政復議和行政訴訟問題，全國人大法工委《答復》規定：“交通事故責任認定行為不屬于具體行政行為，不能向人民法院提起行政訴訟。”目前，對道路交通事故認定行為不服，當事人唯一的救濟途徑，只能依據公安部《道路交通事故處理程序規定》的規定，向上一級公安機關交通管理部門提出書面復核申請①，但這只是公安機關內部的一種監督機制，并不是第三方中立機構的審查，復核結論的公正性、準確性會受到當事人的質疑。這一行為實際上成了公安機關最終決定的行政行為，缺乏應有的司法監督。這樣的法律設計和制度安排，不符合行政法的基本原理，不符合依法治國的基本理念。沒有制約的權力必將被濫用，絕對的權力導致絕對的腐敗。行政權是國家公權力的重要組成部分，行政權的行使猶如一把雙刃劍，有積極和消極雙重作用；一方面行政權的運行對于維護社會程序，增進公共利益，保障公民、法人和其他組織的合法權益起著重要的作用；另一方面如果行政權行使不當或者被濫用，則有可能破壞社會秩序，損害公共利益，侵犯公民、法人或其他組織的合法權益。孟德斯鳩曾說“凡有權者都易于濫用權力，這是萬古不易的經驗，有權的人都是最大限度地使用手中的權力。從事物的本質來看，要防止這樣的濫用權力，就必須以權束權?！保?］154目前，交警在道路交通事故認定中職務犯罪的高發態勢，也說明需要對道路交通事故認定行為加強法律監督?？赡苡腥藭J為，目前我國機動車量飛速增長，道路交通事故數量大幅增加，如果允許當事人對道路交通事故認定行為提起行政訴訟，勢必導致公安機關交警部門忙累于訴訟，影響行政效率。但筆者恰恰認為，正因為道路交通事故數量大幅增加，不允許當事人對這一認定行為提起行政訴訟，會影響越來越多人的合法權益，越需要加強法律監督。不能以影響行政效率為借口，不允許當事人對這一認定行為提起行政訴訟，剝奪當事人的訴權。提高行政效率的目的是為了更好地保護人民的權益和增進人民的幸福，如果把提高行政效率當作目的，有可能效率越高，對人民的權益損害越大。法律的基本價值在于保護人權，行政效率與保護人權相比，保護人權是第一位的。隨著我國法治進程的深入、公民法律意識的增強，勞動者申請工傷認定的案件也越來越多，《工傷保險條例》就規定了當事人對行政管理部門的工傷認定行為不服，可以申請行政復議和提起行政訴訟。

總之，自《道路交通安全法》實施以來，法院對道路交通事故認定行為提起的行政訴訟不予受理。這一制度安排存在缺陷，使得道路交通事故認定行為缺乏應有的法律監督，不符合依法治國的理念。允許當事人對道路交通事故認定行為提起行政訴訟，這既有利于保護當事人的合法權益，又有利于加強對這一行為的司法監督，保障道路交通事故認定的公平公正，增強行政執法的公信力。今年是《道路交通安全法》頒布十周年②，筆者希望，立法機關在未來修訂時能增加對道路交通事故認定行為提起行政訴訟的規定。（本文作者：萬尚慶單位：安徽師范大學法學院）