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改革開放早期，出于GDP、財政和政績的考慮，地方政府低價供地招商引資成為常態(tài)，劃撥土地的大規(guī)模供應(yīng)也集中發(fā)生在這一時期。2004年國務(wù)院出臺的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中明確提出，“除按現(xiàn)行規(guī)定必須實行招拍掛的土地外，工業(yè)用地也要創(chuàng)造條件逐步實行招拍掛出讓”；2006年《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》規(guī)定,“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標(biāo)準(zhǔn)”。工業(yè)用地自此告別了劃撥使用的歷史，但此前已經(jīng)劃撥使用的工業(yè)用地尚未建立起有效的退出機制。劃撥土地最顯著的特點就是“無償無期限”，由此導(dǎo)致的劃撥工業(yè)用地大量閑置與低效利用問題也非常突出。尤其是一些建立發(fā)展較早的大型國有企業(yè)，都占據(jù)了較好區(qū)位的地塊，由于種種原因企業(yè)早已停工停產(chǎn)，但受制于劃撥土地有限的權(quán)能結(jié)構(gòu)，國有企業(yè)盤活劃撥低效工業(yè)用地的辦法不多、積極性也不高。以安徽省最大的工業(yè)企業(yè)——馬鋼（集團）控股有限公司為例，近10年被動收儲的閑置低效劃撥工業(yè)用地中，僅商服用地二級地以上范圍內(nèi)的土地就有近千畝。如何破解國企劃撥工業(yè)用地閑置低效利用之困，充分挖掘存量土地潛力，成為當(dāng)前發(fā)展中的重要議題。

完善閑置低效用地處置和認(rèn)定辦法

現(xiàn)行《閑置土地處置辦法》中對閑置土地的定義為：“國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。”從該定義可以看出，該辦法并未涉及取得多年、早已開發(fā)完成的閑置低效工業(yè)用地。這就有必要完善閑置低效用地的認(rèn)定制度，包括重新定義閑置用地和加強閑置低效利用劃撥工業(yè)用地的集約利用評價等。而對該類土地進行集約利用評價應(yīng)注意以下兩點：一是政府主導(dǎo)而非土地使用權(quán)人主導(dǎo)。低效利用劃撥工業(yè)用地的集約利用評價應(yīng)當(dāng)由政府來主導(dǎo)，委托第三方評估機構(gòu)具體實施，用政府的公信力和第三方機構(gòu)的獨立性共同保證評價結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。二是重點考量的因素。應(yīng)重點從投入、產(chǎn)出效益等角度來衡量，而不從利用程度、利用強度角度來衡量。

加大低效利用劃撥工業(yè)用地的收儲力度

完善土地收儲法律法規(guī)。關(guān)于土地使用權(quán)收回的法律規(guī)定，《土地管理法》第58條及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第47條第1款相關(guān)的表述分別為：因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的，可以收回國有土地使用權(quán)；無償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的，政府應(yīng)當(dāng)無償收回其劃撥土地使用權(quán)。因此，強制收儲正在占有或使用的閑置低效利用土地，并沒有適用的法律法規(guī)作依據(jù)，實踐中多都是只能同土地使用權(quán)人協(xié)商，達成收儲協(xié)議。提高土地收儲價格。筆者認(rèn)為，收儲價格應(yīng)當(dāng)在充分考慮成本、規(guī)劃、預(yù)期收益等因素基礎(chǔ)上差異化確定。一是應(yīng)當(dāng)考慮原土地使用權(quán)人的成本因素，包括土地取得成本（征遷補償、安置費等）、開發(fā)建設(shè)成本（土地五通一平的開發(fā)成本和地上建、構(gòu)筑物建設(shè)成本）及搬遷等成本；二是應(yīng)當(dāng)結(jié)合該地塊的規(guī)劃用途考慮土地變性和土地用途轉(zhuǎn)換產(chǎn)生的土地增值收益分配，待該地塊出讓后，將土地出讓金按照一定比例返還給原土地使用權(quán)人。三是政府部門還應(yīng)從土地閑置、低效利用造成的長期損失和土地收儲對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局調(diào)整和城市規(guī)劃統(tǒng)籌的高度來綜合考慮該類土地收儲的效益，適當(dāng)提高土地收儲價格。

探索盤活閑置低效利用劃撥工業(yè)用地的新路徑

如何調(diào)動和激發(fā)原土地使用權(quán)人對于盤活低效利用劃撥工業(yè)用地的積極性，不再抱著“劃撥工業(yè)用地”這塊“雞肋”，歸根結(jié)底是要讓其獲得更多的利益。近年來，地方盤活低效利用劃撥工業(yè)用地的探索和實踐日益增多，也為尋找盤活閑置低效劃撥工業(yè)用地的路徑提供了借鑒。閑置低效土地用于養(yǎng)老服務(wù)。2014年出臺的《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》，提出鼓勵盤活存量用地用于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。在原土地用途符合規(guī)劃的前提下，可不改變土地用途，允許補繳土地出讓金（租金），辦理協(xié)議出讓或租賃手續(xù)；企事業(yè)單位對城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房進行改造和利用，興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，可以享受土地稅收及出讓金返還優(yōu)惠，土地使用性質(zhì)也可暫不變更。養(yǎng)老服務(wù)是當(dāng)前非常熱門的行業(yè)，在供地政策、土地出讓金、土地稅收等方面給予原土地使用權(quán)人優(yōu)待，一定程度上能提高其參與盤活低效工業(yè)用地的積極性。對閑置低效土地進行“三舊改造”。廣東、福建等省對于閑置低效的舊廠房，推出“三舊”改造配套措施，推出多元化的改造路徑供原土地使用權(quán)人選擇，不僅大大提高了土地收儲價格，讓原土地使用者享受土地出讓收益分成，而且從土地用途轉(zhuǎn)換、土地出讓金上給予政策支持，鼓勵原土地使用權(quán)人參與閑置低效土地的再開發(fā)。2015年頒布的《廣州市舊廠房更新實施辦法》規(guī)定舊廠房原土地使用者若選擇政府收儲完成舊廠房更新，土地收儲后出讓為保障性住房外的居住用地的，根據(jù)容積率的不同，最高給予土地出讓成交價款50％的補償款；舊廠房原土地使用者也可以按要求申請自行改造。這些措施盤活了閑置低效劃撥工業(yè)用地。如廣州摩托集團公司位于廣州市新港西路82號黃金旺地的舊廠房已停產(chǎn)空置多年，雖然廠房建筑結(jié)構(gòu)狀況完好，但由于之前的政策原因，沒有得到合理利用，處于嚴(yán)重閑置低效利用狀態(tài)。近年來，根據(jù)“三舊”改造政策，原土地使用者廣州摩托公司聯(lián)合多家專業(yè)資產(chǎn)運營公司共同合作出資，成立廣州聯(lián)合交易園區(qū)經(jīng)營投資有限公司，對閑置低效的舊廠房進行改造建設(shè)并投入運營，年租金達1.15億元，不僅完成了二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換，舊廠房也變成了環(huán)境優(yōu)美的產(chǎn)業(yè)園。

作者：陳劉忠 單位：馬鋼控股有限公司資產(chǎn)經(jīng)營管理公司