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作者：曹海霞單位：山西財經大學經濟學院山西省社會科學研究院能源經濟研究所

礦產資源開發中的委托分析

基于礦產資源的所有權、管理權以及經營權的歸屬不同，礦產資源開發中的委托關系包括三層含義。首先，礦產資源一般屬于國家所有，然而國家是個抽象的概念，是一定范圍內的人群所形成的共同體形式，其權利無法具體界定到某個人。

那么，要行使國家對礦產資源的所有權，就需要把這種權利委托給中央政府或國務院，由后者代為管理，并受全體國民監督。這是一種政治意義上的委托關系。其次，在礦業大國，面對全國范圍內的礦產資源，中央政府或者國務院很難做到直接控制和全部管理，需要委托給中央政府各部門，例如國土資源部、礦產管理局等機構和各級地方政府去管理。然而，地方政府也不可能具體行使對礦產資源所有權的全部權能。它們必須通過人———礦產資源直接管理部門，如省、市、區的礦產管理局去管理，由上級部門負責監督。這是一種行政委托關系。最后，在市場經濟條件下，無論是中央政府的資源管理部門，還是地方各級政府的資源管理部門，從公平和效率的角度而言，都不可以直接經營礦產資源。必須通過行政劃撥或市場拍賣，將礦業權委托給國有或私營的企業，由企業自主經營、自負盈虧，實現礦產資源價值的最大化。這實質上是一種市場委托關系。不同的產權模式都會產生成本與風險。

資源開發中的人機會主義及其表現

新制度經濟學家威廉姆森首先提出“機會主義”這一概念，是指人們在追求自身利益時有一種狡詐的自利行為傾向，即故意扭曲事實真相、誤導、隱瞞、迷惑他人和混水摸魚。在委托者和者之間的利益博弈中，人常常基于自身利益的考慮偏離委托人的目標函數而采取機會主義行為，導致產生人損害委托人利益的問題，即所謂的“人機會主義”。在礦產資源開發中，作為人的機會主義行為突出表現為：道德風險、逆向、短期行為、腐敗、人共謀等等。

（一）道德風險與安全、環境事故頻發

基于委托理論的分析，道德風險是指委托的契約簽訂后，人一方擁有較為完全的信息，選擇通過隱藏自己的行動和信息而獲利。目前在我國，礦山企業既要致力于提高自身的經濟績效，還要完成各級政府部署的發展任務和各項約束指標，實際上面對的是多重任務的委托合同。在資源開發的過程中，中央政府與地方政府、地方政府與礦山企業間存在著嚴重的信息不對稱，這種不對稱主要表現在委托人對人的日常經濟行為和實際措施不能全面了解。因此，在自身利益最大化的動力和信息不對稱的掩蓋下，人就會充分利用在信息傳遞鏈條中對私有信息的控制優勢來應對委托人。在我國，礦產資源開發中的安全事故、環保事故瞞報就是道德風險模型下的典型案例。例如，2011年山西某煤業集團在無任何審批手續的情況下，借工程之名，強征農民耕地，瘋狂的毀壞草皮和植被并以露天形式長期盜采國家煤炭資源，而對上呈報和對外公開的始終是“風沙治理和封山育林”工程。礦主的唯利是圖與監管部門的玩忽職守共同構成了礦產資源開發中的“道德風險”。

（二）逆向選擇下的資源過度開發

依據委托理論，逆向選擇是交易雙方信息不對稱和制度安排不合理所造成市場資源配置效率扭曲的現象，而不是任何一個市場參與方的事前選擇。逆向選擇的一個經典案例就是喬治•阿克洛夫（GeorgeA.Akerlof）的檸檬市場，主要用來描述當產品的賣方對產品質量比買方有更多的信息時，低質量產品將會驅逐高質量商品，從而使市場上的產品質量持續下降的情形。

在我國，由于長期以來以GDP作為衡量經濟發展與官員政績的關鍵指標，在礦產資源開發過程中，地方政府往往具有擴大資源開發規模的內在動力，特別是官員在掙取地方經濟發展的“政治資本”或贏取“政治選票”時更是如此。當“數字出官，官出數字”演變成一種官員晉升游戲規則后，追求短期行為的官員被提拔任用，而真正謀求地方長遠利益的官員則被冷落淘汰，其結果就和舊車市場中高質量的車最終退出市場一樣，表現出一種“選次棄優”的逆向選擇。毫無疑問，我國各級政府這種資源的爭奪戰加速了礦產資源的枯竭。

（三）內部人控制與腐敗

由于礦產資源所有權的高度分散，國民乃至政府很難對礦山企業的人（也即經理層）進行有效地干預，從而形成了“弱所有者，強經營者”的內部人控制模式。如果企業經理層為謀求自身的利益，利用自己的權力對所有者利益進行侵蝕，就會產生嚴重的腐敗。例如，國有礦山企業經理層中屢有發生的奢侈浪費與過度消費問題。企業經理人員的職位消費和個人支出賬戶無限制擴張，通過過度的在職消費，為自己謀取大量的灰色收入，或者通過頻繁而無實質內容的出國考察、公款旅游等行為侵占公司資產，損害委托人利益。此外，在礦產資源開發的過程中，偷懶、瀆職、欺騙等不良行為（甚至違法犯罪行為）也屢見不鮮，由于各級人行為的不可觀察性和不可驗證性，上述機會主義傾向十分嚴重。

（四）人合謀下的官商勾結

所謂的“人合謀”是指具有委托關系的組織機構或系統內的部分人除了和初始委托人達成的委托—契約（即主契約）之外，在上下層級人或同層級人之間為了其自身利益又達成的某種私下協議或子契約。這種私下協議或子契約與初始委托人的意愿不一致，有時甚至完全相反，往往以犧牲委托人的利益為代價來提高合謀者的效用。不對稱信息和不完全契約奠定了人合謀的基礎。礦產資源開發是一種多層級的委托—模式，下一級的人恰恰是再下一級的委托人，而礦產資源管理機構對礦業公司經理的監控實際上是一種“人監督人”的模式。在這種情況下，人合謀的情況不可避免。在我國，以煤炭開發領域中的“官煤勾結”最為典型，部分地方官員都直接或間接地與煤礦主有著經濟利益上的聯系，不少人甚至直接在煤礦擁有股份。他們串通起來，組成了利益小集團，以追求自身利益最大化為目標，不惜損害國家的利益。例如，在礦產資源劃撥或者產權出讓的過程中，少數官員通過黑色交易收取回扣、出賣礦山利益；或者利用手中的權力“入干股”、充當“保護傘”，甚至直接經營煤礦，嚴重危害國家和人民利益。

人機會主義的形成機制研究

在礦產資源冗長的委托與鏈中，由于契約不完善、信息不對稱以及利益不一致，委托人與人之間普遍存在一種利益博弈，由此產生了一系列問題。

（一）人機會主義行為的模型分析

我們以政府的礦業管理部門作為委托人，下一級政府及其礦業管理部門、礦業公司都作為人，（為了敘述方便，下文中將人統一為礦業公司）建立委托模型。為簡化模型，將人的道德風險、逆向選擇和人合謀等現象都歸為人機會主義的效用函數。在此基礎上，來考察委托人對人的監督行為和人可能做出的行為選擇。

1.模型假設。假設礦業公司可從管理部門獲得價值為D的某項獎勵性收益，在礦業公司存在機會主義傾向的情況下，該公司獲得的實際收益額變為D，D=d+△d。礦業公司采取機會主義行為，是有成本的，其機會主義成本為h0。管理部門如要對礦業公司的機會主義行為進行監督，也要付出一定的成本，即監督成本g0。管理部門在進行監督時如發現礦業公司有機會主義行為，則對其處以凈收益u倍的經濟處罰，即u（d-h），并處以x的非經濟處罰，效應為-（fx）；如發現礦業公司沒有機會主義行為，則不予以獎懲。

2.模型分析。以F1表示管理部門對礦業公司進行監督，F0表示不監督;以E1表示礦業公司采取機會主義行為，E0表示沒有采取機會主義行為。那么，礦業公司和管理部門間的博弈策略就會產生四種組合，分別為[F1，E1]、[F1，E0]、[F0，E1]、[F0，E0]，分別用A、B、C、D表示。委托人和人的收益函數如表1所示。式（1）表明，當p2=g/u（△d-h）時，管理部門對礦業公司進行監督和不進行監督的預期受益相等。當p2>g/u（△d-h）時，管理部門應該選擇監督；p2<g/u（△d-h）時，管理部門的最優選擇是不監督。監督成本g越高，則礦業公司采取機會主義的概率也就越大；處罰系數u越大，則礦業公司機會主義行事的概率就越小。

式（2）表明，p1=（△d-h）（/u（△d-h）+（fx））時，礦業公司采取機會主義和不采取機會主義的預期收益是相等的。當p1>（△d-h）（/u（△d-h）+（fx））時，礦業公司最優選擇是放棄機會主義；當p1<（△d-h）（/u(△d-h）+（fx））時，礦業公司的最優選擇是采取機會主義。礦業公司機會主義的凈收益d-h越高，管理部門實施監督的概率就越大；對礦業公司實施處罰的程度u（d-h）+（fx）越大，上級政府監督的概率就越小。總而言之，在礦產資源開發中，地方礦業管理部門和礦山企業從自身利益出發，利用信息不對稱的條件，采取機會主義利己行為的現象是的確存在的。

（二）人機會主義的深層次原因剖析

礦產資源開發中廣泛存在的人機會主義現象，不僅與所有者事實上的“缺失”有關，而且還涉及到成本巨大以及剩余索取權與控制權不對等等問題。

1.資源所有者虛位及權能分散。毫無疑問，我國礦產資源屬于全民所有，全體國民是國家財產的最終所有者。然而，由于每個國民對礦產資源的所有權份額是微乎其微的，更談不上對礦山企業中行使監督和控制權了。在這種情況下，各級政府和資源管理部門往往以所有者自居，使國家所有的礦產資源所有者權能極度分散。例如在我國的礦產資源開發中，發改委負責資源項目立項，行使重大項目投資權；國土資源部門負責行使資源管理監督權；財政部門行使資源資產的剩余索取權；國資委、安監局、組織部等部門都可以通過行政權介入到資源所有者權能的分割中，享有投資、收益、處分國有礦產資源資產的權力。因此，完整的礦產資源資產所有權實際上是被各級政府的各個部門把持著，真正意義上的國有資產所有權無法真正體現。不僅如此，所有權的分散使得對礦產資源的管理監督變成一種團隊協作，所有權的分享使得礦產資源的產權管理目標從“國家意志”逐漸蛻變為“部門利益”。部門利益不一致造成了礦產資源資產管理者經常越位和缺位。在這種情況下，相互推諉、互相扯皮以及“偷懶”等現象在礦產資源的監督管理中屢有發生。礦產資源資產這種所有權的多元化格局，既不能保障國家的所有者權益，又妨礙了礦山企業經營權的正常行使，使其不能依據市場需求組織經營管理活動。

2.礦產開發的成本巨大。如前所說，礦山企業在終極委托人與直接經營者間存在多層委托鏈條。在這個過程中，由于委托人目標函數與人目標函數不一致，加上存在不確定性和信息不對稱的原因，委托人與人之間要達成契約，是需要付出成本的，即所謂的“成本”，其不僅包括一般的契約訂立成本、執行成本以及監督成本，往往還需要支付較高的激勵成本、信息成本等。首先，礦產資源開發的縱向授權鏈形成后，作為國家各級資源管理部門的委托人的監督活動是一種監督費用很高的公共選擇，為抑制下級人的機會主義行為，需要設計出一套有效的激勵約束機制，并支付高昂的激勵成本，其激勵成本隨著礦產開發經濟規模的擴大而上升。其次，政府為了有效地監控礦產資源資產，必須從下級人處收集足夠的信息，并向下級各種規則和指令。然而，由于信息在傳遞過程中會發生累積性的信息損失，或者下級人可能有意封鎖信息或傳遞假信息，以實現自身效用最大化，最終所有者很可能根本得不到真實信息。最后，層層者的物質報酬和其他待遇在無形當中也增加了成本。事實上，鏈條越長，委托的層級越多，成本就越高，最初的委托人對層級越低的人的監督就越困難，即使能做到，恐怕也要付出高昂的費用。

3.剩余索取權與控制權不對等。在礦產資源開發中，各級人都受到上一級委托人委托，代表礦產資源的最終所有者對礦山企業進行監督和控制。但是，根據上文分析過的各種原因，各級并不能完全代表最終所有者利益，他們也有自身的利益最大化目標。我們可以假設，如果某一權利主體行使某項控制權能夠帶來的剩余為100萬元，那么，要使他放棄該項控制權，至少需要向他提供不低于100萬元的補償，如果該權利主體只能占用剩余的百分之一，那么只要向其提供不低于1萬元的補償就可以促使其放棄所擁有的控制權。在資源國有的情況下，對于礦產資源的主管部門或管理者來說，他們在礦山企業中的所有權份額微乎其微的，由于行使礦產資源監督和控制權所帶來的剩余的份額也是微乎其微的。張維迎（1995）指出，剩余索取權和控制權的不統一將導致廉價的投票權。內部人只須花一定的成本，就可以收買這種廉價的投票權，從而導致事實上的“內部人控制”，即企業的內部成員掌握了企業的控制權，牟取私利，進而危害投資者利益。

結語

事實上，在礦產資源開發中，由于所有權與經營權的分離，委托問題不可避免，只能通過進一步完善制度設計來把委托風險降低到最低程度。理論上說來，可以建立一套有效約束人行為，激勵人為達到委托人的目標而努力工作，從而實現委托人與人雙方“帕累托最優”的機制。結合我國礦產資源開發的實踐，我們對防范地方政府和礦山企業的機會主義行為建議如下:

（一）建立科學的人行為激勵機制

激勵機制事實上就是一種合約設計。政府管理部門以GDP增長為基礎的晉升激勵和企業以經濟利益最大化為基礎的績效考核，在加大資源開發力度、發展地區經濟的積極性方面曾經發揮了重要作用，但隨著資源型地區轉型發展的深入，這種激勵機制的各種不良后果也越來越明顯。因此，應對上述考核體制進行修正，改變單一的政績和經濟激勵機制，一方面加強地方政府行使公共權力的社會激勵，加大對社會公正、民眾福利、環境保護等考核指標的激勵力度；另一方面通過股份制改革，使礦山企業的各級管理經營者通過持有股票合理分享一定的剩余索取權，從企業經營效益上升中取得收益。此外，還可以考慮引入資源產權使用者競爭機制。通過競爭機制打破原有完全按行政隸屬關系接受委托使用的格局，實現人之間的良性競爭，達到防止資源與權力高度集中而產生的腐敗現象。

（二）強化對礦業開發行為的監督約束機制

首先，加強礦產資源開發活動的法律約束，應盡快完善礦產資源開發方面的法律、法規，從調控礦產資源開采方向和總量兩個方面對地方政府的資源開發行為予以合理規范。進一步完善地方行政權力的監督體制，強化各級人大對本級政府的監督職能，盡可能地減少監督成本，增強地方政府行政運作的透明度。通過行之有效的措施來降低政府機會主義的凈收益，同時，增大對政府人的經濟處罰和非經濟處罰力度，來降低政府人的機會主義行為取向。其次，完善市場約束經營者的功能。通過建立礦山企業問責制度，規范經營者的經營管理行為，培育負責任的經營管理者，降低成本；通過建立和完善經理人市場，形成一個客觀評價、選擇和淘汰經理的外部市場機制來選擇優秀的經營者，改變過去企業經營者由上級主管部門任命的干部任免式的單一用人機制，建立經營者能上能下和優勝劣汰的機制，達到礦業經理人才資源的最優配置。