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一、文獻回顧

有關產權制度效率新的理論的出現，以及一些基礎性制度安排，如企業產權制度、土地產權制度的效率研究，則反映了目前兩個研究方向上深化、具體化以及兩種方法的融合。胡川(2006)分析了影響宏觀產權制度效率水平的制度完備性、制度中政權與產權的關系等因素。2007年趙德起、林木西提出了制度效率的“短板理論”，趙德起(2007)利用“短板理論”分析了國家在農村土地產權制度結構中所占比例、影響系數，認定國家強度對農村土地產權制度效率有著強有力的制約作用，現階段中國農村土地產權制度效率的水平可以通過調整國家強度得到提高。文獻顯示，從律法角度分析我國礦產資源產權制度效率的研究尚不多見，而以《十二五規劃綱要》賦予的、新的產權制度效率內涵及標準，審視、檢驗我國礦產資源產權制度法規體系的效率水平更具現實意義，它有利于識別、把握我國礦產資源產權制度主體結構和基本功能上的缺陷，為其修訂、完善指明方向，有利于為《十二五規劃綱要》的實施、尤其是其中“礦產資源有序開發、節約利用、環境友好”指導思想的貫徹執行提供有效的產權保障。

二、礦產資源產權制度的結構性特征與效率水平分析 

(一)我國礦產資源產權制度的效率含義與法律構成

根據《十二五規劃綱要》的指導思想、政策導向以及其中第六篇“綠色發展，建設資源節約型、環境友好型社會”和第十一篇“改革攻堅完善社會主義市場經濟體制”的主旨，本文礦產資源產權制度的效率包括兩重含義：一為礦業權取得、出讓、流轉提供正式的規則，實現礦業權市場配置的帕累托最優。二通過礦產資源所用權、礦業權、居民環境權等產權的界定、配置、交易和保護制度，為礦產資源勘探、開采、利用過程中形成的跨代及當代外部成本的內部化提供產權保證，也就是為礦產資源的有償使用制度、生態補償機制奠定產權基礎，實現跨代外部成本、環境外部成本的內部化、最小化。我國礦產資源產權制度的基礎是《憲法》、《礦產資源法》及其配套的行政法規，有效組成部分還包括《土地管理法》、《民法通則》、《物權法》、《環境保護法》等法律，礦產資源法規體系具體表現為由國家法律法規、部門法規以及地方法規三個層次制度等共同構成的系統(如表一)。1997年1月1日起施行的《礦產資源法》，1998年2月12日國務院得《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》，奠定了我國礦產資源法規體系的基礎。之后，國務院頒布一些相關的通知、政策，形成了國家層面的行政法規。而國土資源部、財政部、中國人民銀行、環境保護部的一系列礦產資源的法規、有關礦業權價款征收減免、礦產資源環境保護配套等政策，共同構成了我國礦產資源產權制度的部門法規。

(二)我國礦產資源產權制度的效率分析

礦產資源產權制度的效率首先取決于單項制度的有效性。柯武剛、史漫飛(2000)認為，制度效率由制度的“普適性”決定。制度普適性的涵義包括：制度不應在理由不充分情況下實施對個人與情境的差別待遇；制度應當是簡單且確定，清晰地傳達與理解違規應當得到的懲罰；制度應該穩定性同時有某種程度的開放性，變化不定的規則難以理解把握，但也要有一定的調整空間，以便行動者環境變化做出反應，避免僵化。表二是分析《礦產資源法》以及《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等基礎性法律、法規普適性效率的結果。毋庸置疑，這些基礎性的法律法規在確定性、開放性方面存在的明顯缺陷，會直接導致制度實施過程中的低效率水平。國家級法律法規如此，部門法規、地方法規受立法水平、職能權限、地方利益等因素的制約，這類非效率問題更加嚴重。礦產資源產權制度的有效性不僅取決于單項法的質量，也受制度體系各單項法相互耦合的情況，即制度配置狀況的作用。制度配置是指在制度系統中各項制度之間通過相互協調與匹配，使整個體系發揮最大的功效。為此，需要研究各種制度安排間的層次、關系及相互協調，確定體系的最佳結構。制度真空、制度沖突、制度耦合是三種制度體系配置的情形。制度真空與制度沖突是制度體系結構中存在漏洞與的矛盾，只有制度耦合是制度體系結構中各單項制度間協調一致、高度有序的狀態。制度真空與制度沖突削弱了制度體系的整體有效性有效配置制度體系，降低制度沖突、減少制度真空，最終實現制度體系的有效耦合，是提高制度體系有效性的關鍵。

文中制度效率的內涵要求礦產資源產權制度實現三重功效，即：礦業權市場配置的帕累托最優，跨代外部成本的內部化、最小化，以及環境外部成本的內部化、最小化。具體分析現行的礦產資源產權制度的法規體系，考察其運行的實踐過程，發現現行制度在環境外部成本的內部化功效上表現最為微弱。而究其原因，在于“環境利益＝環境公益＝國家環境公益”的認識誤區，以及重“環境污染防治”、缺乏充分自然資源保護的制度規定。根據曉紅(2011)的理解，解決這一難題最有效的方法是：修訂現行的《環境保護法，建立環境資源產權的界定、交易制度，讓環境資源作為再生產的要素進入生產成本，形成環境利益平衡機制的多元化形態。在現行的礦產資源產權制度法規體系中，最早制定、頒布、實施的是《民法通則》(1986年)，最近的是《物權法》(2007年)、《關于進一步規范探礦權管理有關問題的通知》(2009年)和《關于建立健全礦業權有形市場的通知》(2010年)，我國礦產資源產權制度法規體系整體跨越20年時間，多項法規分布在不同的時空背景中，相容性、一致性、耦合性難免受損。同時，為適應《十二五規劃綱要》中轉變發展方式的需要，礦產資源產權制度法規體系整體的開放性和完備性也需關注。

礦產資源產權制度法規體系可能存在的、潛在的非效率因素，可以通過本文界定的礦產資源產權制度效率的內涵、現行法律法規體系的內容與功效、以及我國礦產資源產權制度運行的實踐等三方面的比對得以凸現，如圖三所示。現行制度中存在的制度真空狀態，不同層次法規之間的沖突，與單項法規的非效率因素共同作用，降低了礦業產權的流動性，并使礦產資源利用效率始終處在較低水平上。統計數據驗證了以上的分析。據統計，截至2008年底，全國礦業開發占用和損毀土地約330萬公頃，2007年土地復墾率低于12%，而發達國家如美國、澳大利亞等的土地復墾率則是65%。同樣，截至2007年只有20余個省市通過市場方式實施礦產資源的有償出讓制度，全國15萬個礦產企業中也只有2萬余個礦產企業通過市場競爭機制獲得采礦權。資源的利用率以我國主要能源資源煤炭為例。2004年我國煤炭資源回采率的數據顯示全國煤礦平均的采區回采率是64%，平均的礦井回采率是46%。2007年，我國煤礦平均的資源回收率是30%，不足國際先進水平的一半，發達國家如美國、德國、澳大利亞等的資源回收率都保持在80%左右。

三、結論及啟示

在“十二五”開局之年，根據《十二五規劃綱要》的主旨，從律法角度分析我國礦產資源產權制度的效率水平，發現：我國礦產資源產權制度法規體系中各單項法規普遍存在的確定性、開放性缺陷，降低了各單項法規有效性；在包括《土地管理法》《物權法》、《礦產資源法》、《環境保護法》在內的國家大法中，完備礦業權屬性，明確居民環境權，確立地役權以及礦地使用權與其他土地使用權的優先順序，是提高礦產資源產權制度法規體系有效性的關鍵；小型礦、小小型礦產權制度的立法，實踐中自發形成的產權流轉制度的合法化，也不能忽視；下位法與上位法的一致性、耦合性，是發揮礦產資源產權制度法規體系基礎功效的保證。清理、修訂、補充與完善我國礦產資源產權制度的法規體系，是貫徹資源節約、環境友好、生態保護以及可持續發展，促進生態文明建設的制度保證。（本文作者：武瑞杰單位：鄭州大學西亞斯國際學院、西安交通大學經濟與金融學院）