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一、伊犁河流域生態環保綜合治理取得的主要成績

堅持流域生態環境以法治理，率先制定了《伊犁河流域生態環境保護條例》。一是堅持科學立法，有法可依，加大伊犁河流域生態環保地方立法力度。為了貫徹依法治國基本國策和生態立州戰略方針，2011年9月1日起正式施行《伊犁河流域生態環境保護條例》，使伊犁河流域生態環境治理正式走上了法治軌道。為使重點行業高度重視生態環保工作，《條例》對水電資源開發、礦產資源開發、城鎮鄉村建設、交通設施建設、旅游設施建設等對生態環境影響較大的行業作出了專門規定，明確了水電開發企業是水電工程影響區域內生態環保和治理的責任主體，實施生態環境修復保證金制度；明確了禁止進行采礦活動的范圍，規定礦產資源開發單位應當采用先進技術和工藝，提高資源綜合利用率，減少污染物的排放；不得采用國家明令淘汰的落后工藝或者設備；交通設施建設應當修建野生動物通道等防護措施，減少對野生動物棲息環境的影響；在自然保護區、風景名勝區、森林公園內的道路設計方案應當經伊犁河流域生態環境保護委員會審核等嚴格條款。二是堅持有法必依，執法必嚴，加大伊犁河流域生態環境保護執法力度。為進一步加強伊犁河流域生態環境保護工作，2012年4月13日，州黨委、州人民政府決定成立了由州長擔任主任，分管副州長和駐州各單位主要領導為副主任和成員的“伊犁河流域生態環境保護委員會”，全面負責伊犁河流域的生態環境保護工作。委員會下設辦公室及生態環境保護專家評審組、生態環境保護監督指導組、聯合執法監察組負責《條例》的貫徹和落實。擔負行政指導、行政協議、信息共享、利益引導、合作共建、協商洽談、責任追究制和任期目標管理制；負責生態修復項目初步驗收、依法查處破壞生態環境的違法行為、糾正各類違法生產及開發活動等職能。2年來，在州黨委、州政府和伊犁河流域生態環境保護委員會的領導下，通過《條例》的嚴格執行，取得了顯著的執法成果。伊犁州直屬縣市累計關閉污染企業11家，淘汰產能落后企業139家，在伊犁河上游停建了已經規劃和建設的39家小水電站，對已經建成的小水電站，要求先做好植被修復工作，停止了部分破壞草原植被生態的工礦業開發項目。伊犁州黨委、政府按照“環境優先，生態立州”戰略要求，重新制定了州直縣市績效考核辦法，對昭蘇、特克斯、尼勒克、新源、鞏留五縣生態環境指標重于經濟指標，重點考核生態環境保護、旅游產業發展等。三是立法機構與執法機構相結合，確立了伊犁河流域生態治理基本法律框架。在伊犁州黨委的高度重視和直接領導下，伊犁州人大常委會和伊犁州人民政府針對伊犁河流域的生態保護和環境治理情況，先后制定了《伊犁哈薩克自治州伊犁河額爾齊斯河漁業資源保護條例》（2004.08.03）、《伊犁河流域土地開發管理條例》（2006．09.29）、《伊犁河流域生態環境保護條例》（2011．2．19）3部地方性法規；制定了《自治州政府關于切實做好草原生態保護補助獎勵機制實施工作的通知》（2011.01.05）、《自治州人民政府辦公廳關于印發2012年伊犁州直“新疆天山”申報世界自然遺產綜合整治工作方案的通知》（2012.04.01）、自治州十三屆人大常委會第12次會議《關于批準伊犁州生態文明示范區建設規劃(2013－2024)的決議》（2013．12．19）等17部地方規范性文件。地方性法規和規范性文件的制定實施，有效構建起伊犁州生態建設環境保護和改善民生的法律框架體系。

二、伊犁河流域生態環保法治建設中存在的問題及成因分析

伊犁河流域生態環境保護法治建設中目前存在如下問題：1.伊犁河流域生態環境保護面臨的問題。一是水土流失現象依然嚴重；二是水利設施建設滯后對水域生態環境產生了一定的負面影響；三是水資源時空地域分布不均，水環境容量四季差異較大；四是土地荒漠化問題尚未得到根治；五是林地面積呈縮小趨勢，草地退化仍然嚴重；六是冰雪線不斷上升，固體水資源持續減少；七是生態多樣性受到不同程度的破壞；八是伊犁河流水容量和濕地面積日趨減少；九是由于生態環境的惡化造成自然災害頻發。2.伊犁河流域生態環境污染需要通過法治解決的主要問題。一是城鎮基礎設施不完善帶來的環境污染問題尚未徹底解決；二是農業面源污染問題給環境和人民身體健康帶來了一定的危害；三是畜禽養殖帶來的污染問題影響了農牧區農牧民的水源和生活區的環境質量；四是機動車尾氣污染問題日趨嚴重；五是影視服務業的污染問題影響了城市居民的健康；六是白色污染成為農田、草場和水域新的污染源；七是工業布局不合理造成了環境污染問題；八是電磁輻射成為環境污染的一個新問題；九是旅游開發影響了生態環境的建設和保護；十是礦產資源開發造成了許多生態破壞和環境污染問題。分析伊犁河流域生態環境保護法治建設中存在問題，其成因在于：一是部分政府部門生態建設和環境保護的決策和協調不到位。二是生態環保建設投入不足，基礎設施建設進展不平衡。三是環保管理保障措施不力，造成生態環境建設效益差。四是環保宣傳力度不到位，尚未形成良好的社會輿論氛圍。五是社會各界對環保工作參與不到位。六是單純追求增長速度仍然是經濟建設和生態建設出現矛盾的根本原因。七是缺乏對生態建設和環境保護的科學研究是決策失誤的重要原因。

三、加強伊犁河流域生態環保與改善民生互動法治建設的基本方略

（一）實施以人為本的環保優先，生態立州方略。環保優先，生態立州方略，是指在伊犁州長期發展中把環境保護擺在優先發展的戰略地位，以生態建設和環境保護為自治州立州之本的發展方略。其具體涵義是：以人與自然資源、人與人、人與伊犁社會發展和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮為基本宗旨，以建立自治州可持續的經濟社會發展模式，健康合理的消費模式及和睦和諧的各民族人際關系的科學發展戰略。生態立州方略倡導把建設資源節約型、環境友好型伊犁社會放在自治州新型工業化、現代化發展戰略的突出位置，力爭比較少的自然資源和環境代價支撐，實現自治州經濟社會又好又快發展，全面實現生態建設可持續，資源開發可持續，經濟社會均衡、協調、快速發展的目標。

（二）實施伊犁河流域縣市生態環保責任制方略。州直各縣市直接擔負著流域生態建設環境保護的義務和具體責任，伊犁州人民政府要明確規定州直各縣市擔負伊犁河在本縣市境內河段生態建設環境保護的目標任務、區域范圍、組織機構、人員經費和考核辦法等，并列入各縣市經濟建設社會發展規劃和工作計劃，與年終縣市工作和領導班子考核一同進行，保證各縣市認真履行在本縣市境內伊犁河河段生態環保治理責任和目標任務的落實。

（三）實施伊犁河流域生態民生聯動長效機制方略。流域生態環保既是生態文明工程，也是民生改善工程，各級政府要堅持民生為本價值取向，從民生改善工程的高度，統籌建設生態民生聯動戰略機制。要從提高河岸植被覆蓋率與防治水土流失、河水資源環保與人畜飲水安全、洪水災害生態綜合治理與保障流域群眾住房和生命財產安全等多方面構建防治體系，建立流域生態民生聯動戰略的長效機制。在流域“三農”建設發展現代特色農業中，要以改善民生為本，加快建立和完善生態補償機制及法治規范；注重突出重點、綜合施策，針對流域牧區、林區分布廣、面積較大的特點，振興牧業經濟和提高林業發展水平，改善牧民生產生活水平，解決增收致富奔小康問題，有針對性地提出地方立法和執法建設任務，以法治的形式對牧區、林區生態環保與牧民和林業工人民生改善互動發展實行剛性約束。

（四）實施伊犁河流域生態環境保護國家主體方略。建議將《伊犁河流域生態環境保護條例》提升為國家法規。伊犁河是一條國際河流，不僅對中國新疆范圍有影響，就是對哈薩克斯坦乃至中亞國家也有重大影響。建議伊犁州人大常委會和伊犁州人民政府組成一個立法專家組，在對《伊犁河流域生態環境保護條例》實施情況進行調查研究的基礎上，從國家和國際層面提出修改意見，通過自治州、自治區人大、人民政府報請全國人大和國務院，將伊犁州制定的《伊犁河流域生態環境保護條例》地方性法規，上升為由國務院制定實施，由全國人大常委會批準的《中華人民共和國伊犁河流域生態環境保護條例》國家法規，體現國家意志，以國家為主體在更大范圍產生更強有力的法律約束。

作者：王峻蓉王友文單位：北京市地鐵運營有限公司伊犁西部生態科學研究中心