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【摘要】碳排放報告制度銜接排污許可證制度是強化重點排放單位碳排放管理、降低政企環境管理成本、響應環境管理制度改革的重要舉措。本研究結合兩套制度最新政策體系與改革形勢，借鑒排污許可證制度銜接環境評價制度的研究思路，針對能源消耗過程和工業生產過程，分別以火電行業和鋼鐵行業下兩個制度的管理要求為例，在梳理監測記錄數據類別、對比排放核算要求、找出數據監督管理差異和分析兩套制度數據關聯性的基礎上，從管控名錄、報送參數、數據系統對接和監管機制等四個方面提出銜接兩個制度的建議。建議兩個制度逐步統一管控名錄，匹配行業與產品代碼標識，逐步對接數據系統;建議排污許可證制度相應地補充能耗參數，完善監管機制。

【關鍵詞】碳排放報告制度;排污許可證制度;監督管理;制度銜接

我國已向國際社會承諾將于2030年左右使二氧化碳排放達到峰值并爭取盡早實現。現階段，碳排放報告制度是我國重點排放單位填報管理二氧化碳的核心制度，該制度是確保我國氣候減排目標得以實現的必要手段，是溫室氣體排放監管的重要依據［1］。我國碳排放報告制度的健全還需要進一步出臺相關立法［1，2］，與國外相比，我國正處于碳排放報告制度的建設及運行起步階段，法律依據尚不健全［2］。諸多研究顯示，溫室氣體排放與大氣污染同根同源、相互作用［3－5］，不過二氧化碳是不是大氣污染物一直是環境法學者爭議的焦點，新修訂的《大氣污染防治法》也忽略了碳排放管理，短時間內我國現行環境保護法律體系和環境管理體制無法為重點排放單位碳排放管理提供法律依據和法制保障［5］。我國大氣污染和氣候變化“各自為政”的歷史原因不再贅述。2018年生態環境部的組建給統籌溫室氣體與大氣污染物排放管控提供了新的機遇，也提出了更高的要求。現階段碳排放報告制度和排污許可證制度是我國重點排放單位填報管理二氧化碳和常規大氣污染物排放源的核心制度［6］，可以通過兩個制度的銜接強化碳排放管理。《生態文明體制改革總體方案》(中發〔2015〕25號)分別對排污許可證制度與碳排放報告制度直接或間接地提出了相應的建設要求。《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》(國發〔2016〕61號)明確要求有效控制我國溫室氣體排放，加強碳排放和大氣污染物排放協同控制。根據《控制污染物排放許可制實施方案》(國辦發〔2016〕81號)，排污許可證制度將建設成為固定污染源環境管理的核心制度，對固定污染源實施全過程管理和多污染物協同控制。優化我國碳排放報告制度、銜接排污許可證制度，可以為加快生態文明制度建設奠定基礎，為建立健全政府監管制度、社會監督制度、綠色金融體系、環境容量管理市場化機制等提供信息支持，也能協同應對兩個制度管控數據疊加、管理體系銜接有限以及環境管理成本較高等問題。伴隨著生態文明體制改革的推進，這兩方面制度建設都有了大幅發展［7，8］。目前，我國在兩個制度的銜接領域的研究仍處于探索階段。蔣春來等［6］基于排污許可證對碳排放權交易體系做了研究，認為可將碳排放的基本要求納入到排污許可證進行管理，研究成果及時響應了環境管理制度改革的需要。借鑒柴西龍等［9］、冉麗君［10］、林家睿［11］等研究分析排污許可證制度與環境影響評價制度銜接問題的方法，本研究側重關注碳排放權交易體系中的碳排放報告制度與排污許可證制度銜接優化的問題，在系統性地研究兩個制度管理體系的基礎上，通過分析重點行業排污許可證制度和碳排放報告制度對于環境管理數據要求的異同，從不同的角度提出制度銜接與優化的建議。

1制度要素對比

1.1實施環節與工作要求

雖然兩個制度的管理理念不同，但具體工作落實的主要環節卻類似，都大致包含環境權益確認、監測、記錄、臺賬管理、數據核算、信息報送、監督檢查、數據質量管理、違法違規處罰等環節。主要參與方涉及國家與地方主管部門、管控單位、第三方支持機構等，管理架構也類似。但排污許可證制度最終任務的落實更多需要縣市級主管部門的扎實推進，而碳排放報告制度則主要由省級主管部門負責組織推進。僅從技術的角度分析兩個制度各環節主要工作要求的話，排污許可證制度對排污數據的監測記錄、臺賬管理、信息報送、信息公開、違法違規處罰等方面的要求更嚴更具體，碳排放報告制度在環境權益確認、數據核算、生產運營數據質量管理等方面的操作更有及時性、真實性與客觀性的保證。

1.2重點行業數據填報要求

排污許可證制度與碳排放報告制度在數據類型上的主要交集是在直接生產系統中發生的原輔材料及燃料消耗情況(活動水平數據)上。以火電行業為例，排污許可證制度主要管控的是固定污染源的排污情況，因此用于輔助計算污染物排放量的原輔材料及燃料消耗情況是生產過程中的量，與廠區配套的宿舍、食堂、澡堂、運輸、外購電熱都不是考慮的重點。而碳排放報告制度主要關注的是整個報告主體溫室氣體尤其是二氧化碳的排放情況，既包括直接排放也包括間接排放，因此輔助生產設施(包括移動排放源)與附屬生產設施的能耗情況都在核算邊界內。除能源消耗過程中排放外，本研究還以鋼鐵行業為示例，比較了工業生產過程排放。鋼鐵行業生產過程中的排放(能源消耗除外)主要測量記錄熔劑(白云石、石灰石等)消耗量、電極消耗量(電爐煉鋼及精煉爐中)、外購含碳原料(生鐵、鐵合金、直接還原鐵等)消耗量。對于這類活動水平數據，排污許可證制度還需要補充電極消耗量，碳排放報告制度還需要補充脫硫劑消耗量。

2制度銜接出發點

2.1協同推進生態環境目標

我國在2030年左右碳排放要達到峰值，同時要堅決打好污染防治攻堅戰，確保到2035年美麗中國目標基本實現。2020年后的10～15年是協同實現環境保護與應對氣候變化有關目標的重要時期。統籌實現兩個制度的優化銜接，有利于協同推進相關生態環境目標。

2.2響應國家機構改革要求

2018年3月，十三屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，批準成立中華人民共和國生態環境部。原環境保護部關于排污許可證制度的管理職責與國家發展和改革委員會關于碳排放報告制度的管理職責均整合到新組建的生態環境部的管理職能之中，這為進一步加強兩項制度的協同管理提供了重要機制保障。

2.3響應環境管理制度改革要求

《控制污染物排放許可制實施方案》(國辦發〔2016〕81號)明確，排污許可證制度的定位是固定污染源環境管理制度的核心，其他有關環境管理制度都會逐步與排污許可證制度銜接協調，且相關制度所需要的環境管理數據都會從排污許可證制度中獲取。碳排放報告制度在國內管控的對象主要也屬于固定排放源，從這個角度看，碳排放報告制度可以作為排污許可證制度支持的銜接政策之一。

2.4降低企業和政府的數據管理成本

兩個制度的管理目的與側重點不同，造成對數據管理的要求也不同，但對于同時納入排污許可證制度和碳排放報告制度的企業來說會帶來不必要的數據管理成本。同時，由于暫無成型的信息溝通和數據共享機制，對于類型重疊的參數，不同業務主管部門也要額外花費人力去建設數據報告系統、核實數據的真實性，增加了有關部門相應的管理成本。實現兩個制度的有效銜接，有利于降低企業和政府的管理成本。

3結論與建議

碳排放報告制度是開展溫室氣體排放管控工作的重要支撐，而排污許可證制度是固定污染源環境管理制度的核心。建議兩個制度逐步統一管控名錄，匹配行業與產品代碼標識，逐步對接數據系統;排污許可證制度相應地補充能耗參數，完善監管機制。

3.1逐步統一重點管控名錄

排污許可證制度將建設成為固定污染源環境管理的核心制度，碳排放報告制度可以依托排污許可證制度全面掌握重點單位二氧化碳排放情況。首先確保碳排放報告制度覆蓋的工業類重點排放單位都要納入排污許可證制度的重點管理排污單位中，其次推動碳排放報告制度覆蓋的工業類重點排放單位逐步覆蓋排污許可證制度的重點管理排污單位，最后統一兩個制度覆蓋的重點單位名錄。

3.2補充非直接生產系統能耗參數

要成為固定污染源環境管理的核心制度并銜接碳排放報告制度，排污許可證制度應涵蓋其他相關環境管理制度涉及的重點參數信息。為更好地銜接碳排放報告制度，排污許可證制度應酌情選擇納入重點單位電力與熱力企業的消耗情況，甚至車輛等移動排放源燃料消耗情況，其中，購入電力按照來源(如:電網、自備電廠、可再生能源、余熱等)填寫用電量，消耗熱量包括余熱回收、蒸汽鍋爐或自備電廠消耗的熱量。

3.3匹配代碼標識，逐步對接數據系統

環境信息的共享和跨部門的數據打通是環境管理的趨勢，不同的數據管理系統之間的數據需求標準要逐步統一。排污許可證制度對于重點排污單位的行業與子行業代碼以及產品代碼的要求不夠明確，碳排放報告系統有關的碳排放核算與報告指南中的計算方法是與行業類型掛鉤的，同時計算產品碳排放強度也需要明確的產品代碼。建議在現有基礎之上細化排污許可證平臺的代碼標識，逐步與碳排放報告系統中的行業分類、產品分類統一，這對于排污許可證系統來說也是一個優化考慮。對于重點單位生產過程的環境管理要求，在后續逐步推進數據系統對接的工作中，如果面對的是排污許可證制度與碳排放報告制度兩個數據管理體系，可在生產過程化石燃料消費、有關原輔材料使用情況等參數上先進行相互補充與關聯，根據《控制污染物排放許可制實施方案》(國辦發〔2016〕81號)政策定位，可以將排污許可證制度作為環境數據的統一出處，碳排放報告制度直接從排污許可證制度中調取有關數據用于計算。未來碳排放報告制度中對于報告頻率、周期和時間節點的設計可考慮與排污許可證制度的要求逐步一致。

3.4統籌完善數據監管機制

監管機制對于數據真實性的保證有積極作用，這對于環境權益交易市場來說是至關重要的。碳排放報告制度可以在現有基礎之上加大重點單位碳排放信息公開的力度，以接受社會監督。排污許可證制度關注的是污染物排放濃度和總量不超過許可的上限值，對于限值以下的實際排放情況并未設計細致的核算要求。在銜接排污權交易制度之前，排污許可證制度可依舊采取執法的形式進行監督檢查，但建議增加排污許可證系統中對碳排放報告制度中計算碳排放所需的活動水平數據由第三方機構核查的安排，這樣不僅可以保證各級碳排放權交易市場的穩定運行，還可以作為排污許可證制度數據質量管理的補充手段。如果排污許可證制度考慮從實質上銜接排污權交易制度，尤其是若考慮要建立好排污權交易二級市場，可對重點管理的排污單位的生產經營數據與排污數據統一實施第三方機構核查制度。

參考文獻:

［1］崔金星．論我國統一碳市場MRV機制的法律構建［C］．2017年全國環境資源法學研究會論文集，1090－1097．

［2］孫天晴，劉克，等．國外碳排放MRV體系分析對我國的借鑒研究［J］．中國人口資源與環境，2016年第26卷第5期增刊．

［4］柴發合，支國瑞，等．空氣污染和氣候變化:同源與協同［M］．中國環境出版社，2015．

［5］周小光，張建偉．關于大氣污染與氣候變化協同治理的法律思考［J］．社會科學論壇，2017(5):220－228．

［6］蔣春來，等．基于排污許可證的碳排放權交易體系研究［J］．環境污染與防治，2018，40(10):1198－1202．

［7］生態環境部規劃財務司許可辦．中國排污許可制度改革:歷史、現實和未來［N］．中國環境報，2018．

［8］生態環境部應對氣候變化司．中國碳排放交易市場建設進展及下一步工作考慮［J］．環境保護，2018(15)．

［9］柴西龍，鄒世英，等．環境影響評價與排污許可制度銜接研究［J］．環境影響評價第38卷第6期，2016(11):25－27．

［10］冉麗君．實現排污許可與環境影響評價有效銜接的建議［C］．中國環境科學學會學術年會論文集，2016:1372－1375．

［11］林家睿．淺析如何實現環境影響評價制度與排污許可制度的有效銜接［J］．法制與社會，2018(6)，25－26．

作者：常維 劉文博 崔永麗 魯成鋼 劉洪銘 單位：生態環境部對外合作與交流中心氣候變化與碳排放核證中心