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第1篇

政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實(shí)際上仍處于割據(jù)的狀態(tài)。財(cái)政改革取得了一定的成效，財(cái)政流量規(guī)模在不斷地?cái)U(kuò)大，其占GDP的比重在不斷地提高，但財(cái)政能力受整體制度的約束而難以增強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)總量（流量）在不斷地?cái)U(kuò)大，而公共債務(wù)也在飛速增長，這不只是表現(xiàn)在中央政府，也反映在地方各級(jí)政府。法律上禁止地方政府發(fā)行公債，但各級(jí)政府大搞"準(zhǔn)財(cái)政"活動(dòng)，政府融資在部門利益的推動(dòng)下迅速擴(kuò)大，未來資源被加速使用。另外，在轉(zhuǎn)型過程中，社會(huì)"推定"給政府的支出責(zé)任和義務(wù)也不斷增加，這使政府承受著很大的未來支出壓力。總而言之，我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有不斷擴(kuò)大的趨勢，或者說，正日漸超出社會(huì)公眾可接受的風(fēng)險(xiǎn)程度。

這種狀況的出現(xiàn)有某種必然性，從世界各國來觀察，也具有某種共性，這是在全球經(jīng)濟(jì)變革的大背景下出現(xiàn)的。就我國的情況來看，這是在國民經(jīng)濟(jì)的市場化、工業(yè)化、金融化和城市化的環(huán)境中產(chǎn)生的，是這種環(huán)境的變化速度超出了制度變遷的速度所導(dǎo)致的一種結(jié)果。因此，要究其原因的話，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不斷擴(kuò)大是制度安排出現(xiàn)時(shí)滯造成的。換句話說，這是改革滯后于發(fā)展所導(dǎo)致的。

進(jìn)一層分析，整個(gè)改革的滯后，形成了一種風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中各個(gè)過程和各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)不斷地積聚和集中，"百川納海"，致使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大。

一、"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的制度性存在

改革打破了"利益大鍋飯"，而"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"依然如故。我國改革是從物質(zhì)刺激入手的，使社會(huì)形成了多元化的利益主體，并使其各自有了明確的利益邊界，原來你中有我，我中有你的"利益大鍋飯"被徹底打破。這就是說，通過20多年的改革，形成了一個(gè)有效的激勵(lì)機(jī)制，各個(gè)不同層次的利益主體都有了強(qiáng)烈的利益動(dòng)機(jī)。企業(yè)（包括金融企業(yè)）、個(gè)人、各級(jí)政府及其各個(gè)部門的利益日漸清晰，由此形成了一種以"逐利"為動(dòng)力的競爭局面。

但另一方面，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的界定卻是相當(dāng)模糊的，甚至根本就沒有界定，仍在吃"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯".這導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，最后不得不由政府財(cái)政來兜底。1998年以來，政府幾次為四大國有銀行注資、通過成立資產(chǎn)管理公司處理其不良資產(chǎn)等措施（注：1998年為四大國有銀行注資2700億元人民幣，以充實(shí)其資本金；1999年成立四大資產(chǎn)管理公司為四大國有銀行剝離不良資產(chǎn)14000億元人民幣；2004年1月再次為中國銀行和中國建設(shè)銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準(zhǔn)備。），最典型地說明了"財(cái)政兜底"這個(gè)客觀事實(shí)。

（一）政府替國有企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

盡管自20世紀(jì)80年代以來，國企改革一直是整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革的中心，但無論是兩步"利改稅"、承包制，還是現(xiàn)代企業(yè)制度，都只是從激勵(lì)的角度調(diào)整了政府與國企的財(cái)政關(guān)系。1993年提出的"產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)"的國企改革目標(biāo)至今也沒有達(dá)到，"盈了歸己，虧了歸國家"的局面并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，政府承擔(dān)著無限的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。其關(guān)鍵在于忽視了風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)界定。給予了國企各種權(quán)利，如融資權(quán)、投資權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、分配權(quán)等各種權(quán)利，但經(jīng)營過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，如債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)等卻沒有規(guī)定由誰來承擔(dān)、承擔(dān)多少。可以說，我們是在無風(fēng)險(xiǎn)的假設(shè)條件下來進(jìn)行國企改革的。這樣一來，企業(yè)經(jīng)營者的避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)嚴(yán)重不足，在投、融資過程中往往是只注重短期利益，忽視未來的成本，從而使企業(yè)處于巨大的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)之中。因此，國企改革實(shí)際上從一開始就是以政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)為前提條件的。

在國企還沒有學(xué)會(huì)在市場這個(gè)大海中游泳之前，以由政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)的辦法來調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，也許在改革的初期有一定合理性。但這個(gè)改革初期的措施卻造成了嚴(yán)重的路徑依賴，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。

1.激勵(lì)與約束不對(duì)稱

搞活國企是以給企業(yè)看得見的物質(zhì)利益開始的。從20世紀(jì)70年代末的"企業(yè)基金"、"利潤留成"，到80年代的"利潤承包"，都以"減稅讓利"為主要的改革思路，寄希望于通過利益誘導(dǎo)來調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。到20世紀(jì)的90年代，提出轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改革思路從一味地"減稅讓利"轉(zhuǎn)到了落實(shí)"經(jīng)營自"上，試圖讓國企變成真正具有自我發(fā)展、自我約束能力的企業(yè)。但隨著國企經(jīng)營自的落實(shí)，卻造成了普遍的"內(nèi)部人"控制，所有者的監(jiān)督形同虛設(shè)，所有者的權(quán)益得不到保障，而且經(jīng)營者常常采取拿國有資產(chǎn)冒險(xiǎn)或大量借債的方式來追求自身的短期利益。在這種激勵(lì)與約束不對(duì)稱的條件下，國有資產(chǎn)的保值增值成了無法兌現(xiàn)的空頭支票。尤其在市場化進(jìn)程不斷深入，市場競爭日益激烈的環(huán)境下，強(qiáng)烈的逐利動(dòng)機(jī)更促使經(jīng)營者采取冒險(xiǎn)的舉動(dòng)，至于其背后的風(fēng)險(xiǎn)則考慮不多，甚至不予考慮。大量國企的這種行為造成嚴(yán)重的公共風(fēng)險(xiǎn)——經(jīng)濟(jì)效率的普遍低下。

這樣，激勵(lì)與約束不對(duì)稱造成的后果，不僅是導(dǎo)致政府擁有的經(jīng)濟(jì)資源減少（資產(chǎn)流失和資產(chǎn)收益流失），而且還會(huì)因國企的高風(fēng)險(xiǎn)偏好而帶來大量的債務(wù)，并通過"國企-銀行-財(cái)政"這根鏈條轉(zhuǎn)化為政府的債務(wù)。廣東國際信托投資公司的破產(chǎn)、中國農(nóng)業(yè)信托投資公司的清盤、大量國企實(shí)行"債轉(zhuǎn)股"等等，這些活生生的案例，最終都給政府帶來了大量的債務(wù)。這些債務(wù)的處理通常不透明，沒有在政府的預(yù)算報(bào)告中反映出來，從而表現(xiàn)為政府的隱性債務(wù)。

2.國企信息不透明

每一個(gè)國企的經(jīng)營績效幾乎都是一個(gè)"黑箱"，不僅社會(huì)公眾不了解，政府主管部門也未必清楚。許多在賬面上連續(xù)盈利的企業(yè)，實(shí)際上卻處于嚴(yán)重的虧損狀態(tài)。即使是改組上市的公司，這種狀況也未有實(shí)質(zhì)性的改變。盡管對(duì)信息披露有強(qiáng)制性規(guī)定，信息不透明也造成了多重的危害，如虛盈實(shí)虧，使所有者權(quán)益虛假；資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，使所有者權(quán)益受損；高風(fēng)險(xiǎn)投融資，給所有者帶來大量隱性債務(wù)；監(jiān)控失效，造成"內(nèi)部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隱藏了企業(yè)經(jīng)營過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，這不僅僅是給所有者權(quán)益造成潛在損害，而且會(huì)誤導(dǎo)政府宏觀決策，容易誤判國有經(jīng)濟(jì)的整體狀況。同時(shí)，這也給社會(huì)公眾造成錯(cuò)覺，致使相關(guān)利益者遭受損失。這些都會(huì)導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)，加大政府作為公共主體的未來支出壓力。

3.國企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)

人的問題一直都是各級(jí)政府的一塊"心病".對(duì)政府來說，不怕資產(chǎn)流失、不怕企業(yè)虧損，最怕國企職工的安置以及由此引起的社會(huì)問題。因此，長期以來，政府采取了一種"通過養(yǎng)企業(yè)來養(yǎng)人"的辦法，明明知道企業(yè)虧損嚴(yán)重，債臺(tái)高筑，但各級(jí)政府也是想方設(shè)法為企業(yè)籌資金、找貸款，讓企業(yè)茍延殘喘。其目的就是一個(gè)，把那些國企職工養(yǎng)起來，以減少公共風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定社會(huì)。在社會(huì)保障制度還不健全，或國企職工長期形成的對(duì)企業(yè)依戀心理沒有根本性的轉(zhuǎn)變以前，政府不得不以高昂的代價(jià)來穩(wěn)定國企職工。這樣一來，國企職工成了各級(jí)政府的"軟肋"，同時(shí)也成為經(jīng)營者轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的最佳借口。

在某種意義上，經(jīng)營者以企業(yè)職工為"人質(zhì)"，可以不斷地向政府提出各種要求，政府的國企改革目標(biāo)往往在這種要求下變異為"安撫"政策，如提供"安定團(tuán)結(jié)貸款"、稅費(fèi)減免等等。曾經(jīng)風(fēng)靡一時(shí)的匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈所說的"軟約束"，在這種情況下就變得更軟了。但這時(shí)，政府與國企的關(guān)系已經(jīng)不再是"父子"關(guān)系，而是討價(jià)還價(jià)的"對(duì)手"關(guān)系。隨著這種關(guān)系的轉(zhuǎn)變，政府對(duì)國企的政策只能是"激勵(lì)＋激勵(lì)"，而約束仍是蹤影難覓。這種"單邊政策"的后果就是政府總是被動(dòng)地替國企承擔(dān)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。政府名義上是以國有資本承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)際上卻承擔(dān)了無限的支出責(zé)任和義務(wù)。1998年以來，盡管政府在社會(huì)保障和再就業(yè)等方面采取了多種措施，試圖把"養(yǎng)人"和支持企業(yè)分開來，減弱國企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)，但效果并不理想。

（二）公共預(yù)算對(duì)政府行為的軟約束

發(fā)展中國家的一個(gè)普遍現(xiàn)象是政府存在大量的預(yù)算外活動(dòng)，也就是說，政府行為和活動(dòng)并不受國家預(yù)算的嚴(yán)格約束。在我國尤其如此。

財(cái)政收入是政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動(dòng)都應(yīng)體現(xiàn)在政府的預(yù)算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次會(huì)議上所指出的："國家的預(yù)算是一個(gè)重大的問題，里面反映著整個(gè)國家的政策，因?yàn)樗?guī)定政府活動(dòng)的范圍和方向。"預(yù)算的形成過程本身就是一個(gè)決策過程，并以法律的形式確定下來，政府其他決策都應(yīng)建立在預(yù)算決策的基礎(chǔ)之上。但在我們現(xiàn)實(shí)生活中，政府的活動(dòng)并不受預(yù)算的限制。表面看來，這是預(yù)算外資金的存在所導(dǎo)致的。其實(shí)，不是因?yàn)榇罅康念A(yù)算外資金支撐了政府的大量預(yù)算外活動(dòng)，而是相反，政府的大量預(yù)算外活動(dòng)引致了大量的預(yù)算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式："預(yù)算內(nèi)保吃飯，預(yù)算外搞建設(shè)".在立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)缺乏嚴(yán)格監(jiān)督的情況下，預(yù)算無法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預(yù)算。

由于缺乏預(yù)算約束，政府活動(dòng)的范圍可以說"漫無邊際"，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預(yù)算。在這種行為方式下，政府產(chǎn)生了大量的"準(zhǔn)財(cái)政"活動(dòng)，其引發(fā)的后果不只是預(yù)算外資金的泛濫，削弱了健全的財(cái)政基礎(chǔ)，增大了財(cái)政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務(wù)。各級(jí)政府的各部門官員為了把事情干成，在預(yù)算沒有安排資金或安排的資金不夠的情況下，要么是通過收費(fèi)，要么是通過借債、欠賬等手段來解決所需的資金。一旦背下了債務(wù)包袱，最后交給財(cái)政兜著。短期內(nèi)，這不會(huì)造成什么大的問題，但若長期這樣，就會(huì)給政府財(cái)政累積下大量的不透明債務(wù)。其后果是不言自明的。

看起來，超越預(yù)算行事是一種消極的舉動(dòng)，實(shí)際上是不顧政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的短期行為，也許對(duì)短期的事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長有利，但在長期不可持續(xù)，累積的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)毀掉一時(shí)繁榮帶來的短期成果。

（三）中央與地方的財(cái)政關(guān)系模糊

在現(xiàn)行行政體制下，下級(jí)政府的一切債務(wù)實(shí)質(zhì)上都是上級(jí)政府的"或有債務(wù)"，上級(jí)政府承擔(dān)著替下級(jí)政府最后清償債務(wù)的潛在義務(wù)，而1994年的分稅制改革僅解決了一個(gè)利益的分配問題。

分稅制設(shè)立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個(gè)利益共享的機(jī)制。雖然中央政府在利益共享機(jī)制中具有更大的發(fā)言權(quán)，完全控制了稅權(quán)，而且也集中了超過50%的全國財(cái)政收入，但由于中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政活動(dòng)缺乏有效的監(jiān)督途徑和手段，地方政府實(shí)際上具有很大的財(cái)政自。沒有稅權(quán)，但地方可以"自賦"收費(fèi)權(quán)；沒有發(fā)債權(quán)，但可以借債；缺少發(fā)言權(quán)，但可以用地方公共風(fēng)險(xiǎn)來增加討價(jià)還價(jià)的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優(yōu)勢；但從另一個(gè)方面來看，在風(fēng)險(xiǎn)分配中，地方占有優(yōu)勢。下一級(jí)政府總是可以利用各種風(fēng)險(xiǎn)事件來巧妙地把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給上一級(jí)政府。當(dāng)下一級(jí)財(cái)政瀕臨破產(chǎn)的時(shí)候，上一級(jí)財(cái)政不可能袖手旁觀，置之不理。在風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不明晰、且沒有建立分擔(dān)機(jī)制的情況下，上一級(jí)財(cái)政往往承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)事件的全部風(fēng)險(xiǎn)。既然上一級(jí)財(cái)政不可能不最后兜底，那么，下一級(jí)財(cái)政就可以無視風(fēng)險(xiǎn)的存在，大肆從事各種"準(zhǔn)財(cái)政"活動(dòng)，以謀求政府任期內(nèi)的各種政績。因此，在既無風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，又沒有健全的監(jiān)控手段條件下，勢必會(huì)引發(fā)普遍的道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)增加，從而惡化整個(gè)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況。2002年，國家審計(jì)署對(duì)中西部10個(gè)省、市的49個(gè)縣（市）財(cái)政收支情況進(jìn)行了審計(jì)，發(fā)現(xiàn)下面4個(gè)問題：一是財(cái)政收入"水份"較大。二是人為隱瞞赤字現(xiàn)象普遍。截至2001年底，49個(gè)縣（市）中有37個(gè)累計(jì)瞞報(bào)赤字10.6億元，為當(dāng)年決算反映赤字的7.2億元的147%.三是債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。49個(gè)縣（市）截至2001年底，累計(jì)債務(wù)達(dá)到163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財(cái)力的2.1倍。四是欠發(fā)工資問題仍較突出。欠發(fā)的工資實(shí)際上是政府的負(fù)債（注：參見2003年7月4日《報(bào)刊文摘》。）。

總之，在政府與國企的關(guān)系中，政府總是最后承擔(dān)了國企的全部風(fēng)險(xiǎn)，給予國企的只是"激勵(lì)＋激勵(lì)".在政府的各個(gè)部門之間，各個(gè)部門都有權(quán)力在預(yù)算決策范圍之外進(jìn)行各種"準(zhǔn)財(cái)政"活動(dòng)，卻不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。在各級(jí)政府之間，下一級(jí)政府的所有債務(wù)實(shí)際上都是上一級(jí)政府的"或有負(fù)債".另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種"建設(shè)"，只享受由此帶來的各種好處，而風(fēng)險(xiǎn)卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風(fēng)險(xiǎn)約束的激勵(lì)，尤如脫韁的野馬，隨時(shí)可能把經(jīng)濟(jì)，社會(huì)之車帶入溝壑，甚至深淵。

改革的使命僅僅完成了一半——建成了激勵(lì)機(jī)制，而另一半——構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)約束（分擔(dān)）機(jī)制，還只是剛剛破題。打破"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"應(yīng)將是今后整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重心。

二、"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的制度性后果

利益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)，是市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本原則。作為經(jīng)濟(jì)原則，每一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體在追逐自身利益時(shí)，就必須承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，而且是低利低風(fēng)險(xiǎn)，高利高風(fēng)險(xiǎn)。這既是規(guī)則，更是一種理念，約束著各個(gè)經(jīng)濟(jì)利益主體的行為方式。只有這樣，市場競爭才會(huì)有序而富有效率。作為社會(huì)原則，它映射到社會(huì)的各個(gè)層面，政府也不例外。作為公共機(jī)構(gòu)，政府自身及其各個(gè)組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績、權(quán)力、影響力、經(jīng)濟(jì)利益等），也應(yīng)當(dāng)承當(dāng)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)（法律追究、行政處罰、經(jīng)濟(jì)損失、名譽(yù)掃地等），而不論其動(dòng)機(jī)是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動(dòng)才能有序而富有效率，公共利益才不會(huì)淪為一個(gè)誰都可以打的旗號(hào)。但"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"破壞了利益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)稱這條基本原則，并在長期的社會(huì)實(shí)踐中積淀為一種普遍的社會(huì)心理（如不找市場找市長），大家都只想得到利益，而不想承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的理念在我國還只是一顆幼苗，隨時(shí)都可能夭折。

在這樣一種環(huán)境下，由于失去了風(fēng)險(xiǎn)的約束，各級(jí)政府、各個(gè)政府部門在面對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)以及干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)過程中的態(tài)度、行為隨之發(fā)生變異，導(dǎo)致政府干預(yù)失當(dāng)，表現(xiàn)為追逐高風(fēng)險(xiǎn)，避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)和避險(xiǎn)能力嚴(yán)重不足。

（一）避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)不強(qiáng)

在廣義的公共部門內(nèi)，缺乏避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)是十分普遍的現(xiàn)象。無論是國企、國有金融機(jī)構(gòu)，還是各級(jí)政府和政府的各個(gè)部門，對(duì)于各項(xiàng)決策往往都強(qiáng)調(diào)了有利的一面，而忽視了可能引致風(fēng)險(xiǎn)的另一面。漠視風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度，使風(fēng)險(xiǎn)分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

對(duì)政府來說，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長是頭等目標(biāo)。至于如何去促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，采用什么手段，以及不同手段的風(fēng)險(xiǎn)成本大小，通常是不多考慮的。在政府預(yù)算內(nèi)財(cái)力較為緊張的情況下，政府會(huì)采用擴(kuò)大赤字，增發(fā)國債的方式來刺激經(jīng)濟(jì)。1998年實(shí)施的積極財(cái)政政策，就是通過調(diào)整預(yù)算來擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。這項(xiàng)政策原計(jì)劃只在短期內(nèi)實(shí)施，實(shí)際執(zhí)行一直延續(xù)到現(xiàn)在，達(dá)6年之久。其中隱含著哪些風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)術(shù)界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現(xiàn)出來。事實(shí)上，從一開始，實(shí)施積極財(cái)政政策有沒有風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)多大，并沒有展開討論，當(dāng)然也談不到對(duì)其進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。從我國的經(jīng)驗(yàn)來看，一項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施常常帶有濃厚的政治色彩，一經(jīng)決定，是不允許唱反調(diào)的。風(fēng)險(xiǎn)，是決策者常常忌諱的字眼。在這樣一種態(tài)度下，政策制定和調(diào)整不大可能去研究其中隱含的風(fēng)險(xiǎn)。

由于《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不允許搞赤字政策，上述辦法只有中央政府才能采用。因此，對(duì)地方政府而言，更傾向于采取預(yù)算外的支持形式，如利用地方金融機(jī)構(gòu)貸款、提供各種擔(dān)保（注：據(jù)筆者調(diào)查，至2002年10月底，某省歸財(cái)政部門管理的國際金融組織和外國政府貸款項(xiàng)目有50個(gè)，涉及到省級(jí)單位和18個(gè)市縣，其中由政府擔(dān)保的，占債務(wù)總額的62%.其中由省本級(jí)擔(dān)保的和市縣擔(dān)保的債務(wù)，分別占擔(dān)保債務(wù)總額的84.7%和15.3%.有的市縣債務(wù)水平很高，超出了當(dāng)?shù)氐某惺苣芰Γ湔畵?dān)保外債，加上外債的總額，占2001年地方一般預(yù)算收入的比率都超過了100%.）、對(duì)投資者給予某種承諾、設(shè)立"窗口公司"籌資等等。在各地方政府"政績"競爭的推動(dòng)下，各級(jí)地方政府的主要精力都是用在這方面。至于這樣做，引致的風(fēng)險(xiǎn)是什么，會(huì)不會(huì)給地方財(cái)政背上債務(wù)包袱，地方政府未來的支出壓力是否會(huì)增大等等問題，一般是不予考慮的。

據(jù)筆者調(diào)查，目前不少地方政府開展了大規(guī)模的招商引資活動(dòng)，不少省份甚至將招商引資定為各級(jí)政府的首要任務(wù)，并將招商引資任務(wù)層層分解，落實(shí)到單位和個(gè)人。這種運(yùn)動(dòng)式的招商引資，勢必以政府的大量承諾、優(yōu)惠政策為條件，其風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的。但當(dāng)招商引資被作為一種政治任務(wù)來完成的時(shí)候，其風(fēng)險(xiǎn)被徹底地拋在一邊。另據(jù)《南方周末》報(bào)道，在2003年的招商引資中，江蘇一些市縣在招商引資目標(biāo)管理考核辦法中規(guī)定，單位在年度考核中，完成任務(wù)不足年度任務(wù)一半的，其單位負(fù)責(zé)人向縣委、縣政府寫出書面檢查，限期內(nèi)仍不能完成的，按照干部管理權(quán)限對(duì)其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行誡勉，其班子成員不得提拔、調(diào)動(dòng)、晉級(jí)、評(píng)優(yōu)，連續(xù)兩年不能完成任務(wù)的，對(duì)其主要負(fù)責(zé)人予以免職處理（注：截至2002年10月底，該省拖欠中國進(jìn)出口銀行、財(cái)政部、建設(shè)銀行等轉(zhuǎn)貸的外債項(xiàng)目達(dá)到25個(gè)，拖欠面（占到期應(yīng)還款項(xiàng)目比率）92.6%，其中，省級(jí)占78.6%，市縣占21.4%.在拖欠債務(wù)中，政府擔(dān)保的債務(wù)拖欠占拖欠總額的92%.拖欠即違約，政府負(fù)有連帶責(zé)任，擔(dān)保債務(wù)就會(huì)轉(zhuǎn)化為政府的直接債務(wù)。從中不難看出政府擔(dān)保所引致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。）。這是一種嚴(yán)重的短期行為，完全不顧風(fēng)險(xiǎn)的做法，恐怕很快就會(huì)導(dǎo)致"雞飛蛋打"的局面。

至于對(duì)上級(jí)政府的各種轉(zhuǎn)貸資金，如過去的周轉(zhuǎn)金、現(xiàn)在的各種國際金融機(jī)構(gòu)貸款和外國政府貸款的轉(zhuǎn)貸資金、國債轉(zhuǎn)貸資金等等，地方政府多數(shù)都是全力爭取，根本不考慮還貸能力，有的甚至從一開始就沒有打算還款。如在實(shí)施積極財(cái)政政策期間，各地"哄搶"國債轉(zhuǎn)貸資金，就是一個(gè)生動(dòng)的實(shí)例。

由于缺乏避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)，地方政府由此背上了年復(fù)一年累積下來的沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，只得采取拖欠、逃債等方式來搪塞，使地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況惡化。但最后買單的可能還是中央財(cái)政。一方面，中央財(cái)政對(duì)地方政府的債務(wù)拖欠采取強(qiáng)制性的扣款措施，另一方面，中央財(cái)政又不得不加大對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，以至于連地方工資也要由中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付來撥付。這說明，地方的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)正在向中央轉(zhuǎn)移。

（二）避險(xiǎn)能力不足

"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"不僅造成了避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)的弱化，而且也使政府避險(xiǎn)能力不足。這是在既定體制環(huán)境下造就的一種結(jié)果。

1.風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)能力不足

前面已經(jīng)說過，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是政府在干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)過程中形成的。如果不能及時(shí)有效地識(shí)別公共風(fēng)險(xiǎn)，那么，政府在干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)時(shí)很容易出現(xiàn)偏頗，如出現(xiàn)政府介入不及時(shí)，錯(cuò)過了干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)的最佳時(shí)機(jī)，一旦介入，急于求成，往往介入過度，包攬?zhí)唷o論在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還是在社會(huì)領(lǐng)域，都有這類案例存在。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)一些破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的救助存在同樣的問題。這都反映出公共應(yīng)急能力不足，手足無措，匆忙應(yīng)對(duì)，從而導(dǎo)致了不惜代價(jià)的種種場景，使短期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大。

因此，避險(xiǎn)能力不足首先反映在風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)能力不足。這包括兩個(gè)方面：一是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度和理解，二是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分析。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取諱疾忌醫(yī)的態(tài)度，這是十分普遍的一種現(xiàn)象。學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)探討的熱情有加，而各級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府面對(duì)的公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況大都是諱莫如深。對(duì)一些發(fā)生的公共危機(jī)事件，多數(shù)都是采取隱瞞的方式來"內(nèi)部處理"，而不愿意對(duì)社會(huì)公布。在這種鴕鳥式的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度下，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的后果難以有深刻的理解。在認(rèn)識(shí)上是個(gè)侏儒，在行動(dòng)上不可能是個(gè)巨人。思想認(rèn)識(shí)上的局限性自然限制了對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的深入分析，包括對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)來源的分類、識(shí)別、評(píng)估等等，更談不上對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的跟蹤研究和全面監(jiān)控。

2.缺乏風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化的政策和體制

政策和體制是避險(xiǎn)能力的載體。政府避險(xiǎn)能力的高低是通過一定時(shí)期的政策和體制顯現(xiàn)出來。在"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的環(huán)境中，由于沒有風(fēng)險(xiǎn)約束，難以制定出和實(shí)施謹(jǐn)慎的財(cái)政政策，容易出現(xiàn)兩種傾向：一是在預(yù)算內(nèi)來談?wù)撜撸鲆曨A(yù)算外活動(dòng)給政府帶來的未來支出壓力。二是靜態(tài)地考慮當(dāng)前的情況，忽視未來各種不確定性所引致的風(fēng)險(xiǎn)。特別是當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)超出了本屆政府任期的情況下，這種傾向更為明顯。風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化的財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)是既全面評(píng)估財(cái)政狀況，又充分考慮各種不確定性的謹(jǐn)慎政策。

風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化體制是指不同層面的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度、準(zhǔn)備金制度、風(fēng)險(xiǎn)披露制度和有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度是風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化體制的基礎(chǔ)，它使風(fēng)險(xiǎn)在不同層面上相應(yīng)化解，減少公共風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)的頻率，同時(shí)也就減少了財(cái)政運(yùn)行的不確定性和政府未來支出壓力。準(zhǔn)備金制度是在出現(xiàn)突發(fā)性支出的情況下，保持財(cái)政穩(wěn)定性及可持續(xù)性的基本保證。風(fēng)險(xiǎn)披露有助于及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)累積。有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度是協(xié)調(diào)政府各個(gè)部門行為，保證前面各項(xiàng)制度有效運(yùn)行的后盾。當(dāng)缺少其中的某一項(xiàng)制度時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)外溢，并通過或明或暗的途徑轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這就意味著政府避險(xiǎn)能力的降低。從現(xiàn)實(shí)來看，我們還沒有建立起風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化的體制，這是導(dǎo)致避險(xiǎn)能力嚴(yán)重不足的根本因素。

3.缺乏具體的避險(xiǎn)方法

這是針對(duì)一些政府項(xiàng)目和操作性措施而言的。具體的避險(xiǎn)方法應(yīng)當(dāng)溶合在部門預(yù)算的編制過程之中。實(shí)際上，項(xiàng)目預(yù)算的編制過程，也就是對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程，包括該項(xiàng)目是否符合政府的政策目標(biāo)、是否符合立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、是否與其風(fēng)險(xiǎn)管理能力相匹配、是否有相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任，以及在整個(gè)項(xiàng)目周期中政府承諾與介入標(biāo)準(zhǔn)等等。由于部門預(yù)算的改革還沒有到位，項(xiàng)目預(yù)算的編制還較粗，基本上還談不上風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，更毋須說各種避險(xiǎn)方法的運(yùn)用了。

從這里也可看出，避險(xiǎn)能力的不足是一種"綜合癥"，非單一因素所致，只有通過改革的全面深化，并不斷提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問題的認(rèn)識(shí)，政府的避險(xiǎn)能力才能逐步得以提高。

三、公共風(fēng)險(xiǎn)的積聚與集中

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。尤其在我國，正處于急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各類公共風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻率加大，風(fēng)險(xiǎn)總水平大大提高。在既定的體制框架下，公共風(fēng)險(xiǎn)是人們的主觀活動(dòng)造成的，是各自從個(gè)人理性出發(fā)產(chǎn)生的不確定性的"合成謬誤".這需要政府運(yùn)用公共理性來糾正，即通過政府的干預(yù)來防止各種可能的"合成謬誤"的形成。

但如果現(xiàn)行體制存在許多的漏洞和缺陷，則社會(huì)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中及其各個(gè)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)就不能在相應(yīng)的層次化解掉，最后匯聚形成公共風(fēng)險(xiǎn)。這個(gè)過程是公共風(fēng)險(xiǎn)的形成過程，也是公共風(fēng)險(xiǎn)的積聚與集中的過程。而我們現(xiàn)實(shí)中"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的制度性存在，說明現(xiàn)行體制存在大量的漏洞和缺陷，為公共風(fēng)險(xiǎn)的積聚和集中提供了條件。"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"使企業(yè)、個(gè)人等經(jīng)濟(jì)主體的邊際風(fēng)險(xiǎn)得以轉(zhuǎn)移給社會(huì)，構(gòu)成公共風(fēng)險(xiǎn)，并最終轉(zhuǎn)化為政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如在環(huán)保制度很不健全的情況下，企業(yè)向江河排污超出許可范圍和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就難以抑制不當(dāng)?shù)膫€(gè)人理性，這將會(huì)造成公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，即未來邊際社會(huì)成本可能增加，政府財(cái)政的未來支出壓力加大。在經(jīng)濟(jì)市場化和工業(yè)化的過程中，這類因制度缺陷導(dǎo)致的公共風(fēng)險(xiǎn)不是在減少，而是在不斷增加。因此，在體制不完善的情況下，政府面對(duì)的公共風(fēng)險(xiǎn)就像滔滔洪水，在積聚與集中的過程中不斷擴(kuò)大。這使處于發(fā)散狀態(tài)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇。

而另一方面，政府對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的干預(yù)并非總是恰當(dāng)，由于避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)和避險(xiǎn)能力嚴(yán)重不足，這又使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。如政府對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)失當(dāng)，在介入時(shí)機(jī)、介入標(biāo)準(zhǔn)等方面出現(xiàn)失誤，就會(huì)導(dǎo)致干預(yù)成本增加，即增大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。特別是當(dāng)公共部門內(nèi)部不協(xié)調(diào)，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不清，"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"嚴(yán)重的情況下，政府在干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)過程中往往會(huì)產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)。如政府通過成立資產(chǎn)管理公司來化解金融風(fēng)險(xiǎn)，在處置金融不良資產(chǎn)過程中，避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)和避險(xiǎn)能力不足，很可能不但收不回幾個(gè)錢，甚至反而要搭進(jìn)去不少財(cái)政資金。若是這種結(jié)局，倒不如一次性核銷，這樣，財(cái)政成本更低。要防范這種情況的出現(xiàn)，就必須對(duì)政府干預(yù)給予嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。但問題是，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，政府干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)失當(dāng)?shù)睦颖缺冉允恰?/p>

"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的制度性存在從兩個(gè)方面導(dǎo)致了公共風(fēng)險(xiǎn)的集聚和集中：制度性缺陷和在這種制度下的政府干預(yù)失當(dāng)。這就像面對(duì)滔滔洪水，堤壩（制度）到處都在潰決，而抗洪措施（政府干預(yù)）又時(shí)常失誤，洪水泛濫（公共風(fēng)險(xiǎn)）將呈擴(kuò)大之勢。利益與風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不明晰，最終的結(jié)果是使風(fēng)險(xiǎn)不斷地向中央財(cái)政積聚和集中。國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，如虧損或破產(chǎn)，最后的債務(wù)清償總是轉(zhuǎn)移到各級(jí)政府身上；政府各部門的融資、擔(dān)保，債務(wù)清償?shù)呢?zé)任往往最后全部轉(zhuǎn)移到政府財(cái)政部門；下級(jí)政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，如工資拖欠、無力清償債務(wù)，上級(jí)政府很難"見死不救"，層層傳遞，最后中央兜底。本屆政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)總是可以"金蟬脫殼"，轉(zhuǎn)移給未來的政府。這種不以風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任界定為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)快速積聚和集中，從而使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)悄無聲息地急劇放大。

可見，"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制和行政體制的根本缺陷，也是導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)呈不斷擴(kuò)大趨勢的深層原因。如何打破"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"應(yīng)成為今后深化改革的核心內(nèi)容。

「參考文獻(xiàn)

（1）HanaPolackovaBrixi、馬駿主編：《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理：新理念與國際經(jīng)驗(yàn)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003年。

（2）Governmentatrisk，EditedbyHanaPolackovaBriXi，AllenSchick，TheWorldBank

（3）劉尚希：《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：一個(gè)分析框架》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2003年第5期。

第2篇

舉證時(shí)限制度是指負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定或法院指定的期限內(nèi)提出證明其主張的相應(yīng)證據(jù)，逾期不舉證則承擔(dān)證據(jù)失權(quán)法律后果的一項(xiàng)民事訴訟期間制度。[1]（P136）舉證時(shí)限制度，與舉證責(zé)任制度有著緊密的聯(lián)系。舉證責(zé)任是指在訴訟過程中，當(dāng)事人為避免對(duì)已不利的裁判，須承擔(dān)向法院提交證據(jù)對(duì)其主張加以證明，當(dāng)主張真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，因法院不認(rèn)可該事實(shí)的法律效力所承擔(dān)的不利訴訟結(jié)果。完整的舉證責(zé)任制度，應(yīng)當(dāng)包括舉證責(zé)任的承擔(dān)、舉證期限，舉證不能及逾期舉證的法律后果等。[2]倘若將舉證責(zé)任只偏面地理解為舉證責(zé)任的承擔(dān)，而允許當(dāng)事人隨時(shí)提出證據(jù)，個(gè)案的證據(jù)體系就是不確定的，法院將無法判定事實(shí)，亦不能判定當(dāng)事人未盡舉證責(zé)任而承擔(dān)不利的法律后果。然而所謂的舉證時(shí)限制度則包含了舉證期限及逾期舉證的法律后果，從而促使當(dāng)事人在一定期限范圍內(nèi)提供證據(jù)，形成相對(duì)穩(wěn)定的證據(jù)體系，有利于法院在此基礎(chǔ)上及時(shí)判定案件事實(shí)，并依法作出較為穩(wěn)定的合理判決。因此，舉證時(shí)限制度應(yīng)是舉證責(zé)任制度的有機(jī)組成部分，它構(gòu)成界定是否承擔(dān)不利裁判風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)臨界點(diǎn)。要完善舉證責(zé)任制度，就必須設(shè)立完備的舉證時(shí)限制度。

舉證時(shí)限制度作為一項(xiàng)完整的訴訟制度，期限和后果兩個(gè)方面的內(nèi)容必須同時(shí)具備，不可或缺，否則其制度的存在便失去了意義。[3]舉證期限是法律規(guī)定或法院指定的當(dāng)事人提出證明其主張或反駁的相應(yīng)證據(jù)的期間。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在舉證期限內(nèi)盡最大能力向法院提交證據(jù)以支持其主張或反駁。原則上舉證期限無論是以期日作為界定，還是以整個(gè)民事訴訟程序的某個(gè)階段作為界定，均應(yīng)由法律作出明確規(guī)定。同時(shí)，為了避免法定期限原則性過強(qiáng)的弊端，亦可由法院指定合適的期間，從而為訴訟程序更為有效、公正地運(yùn)作提供空間。因此，舉證期限應(yīng)當(dāng)包括法律規(guī)定和法院指定的期間兩種情形。證據(jù)失權(quán)是舉證時(shí)限制度的核心，是指當(dāng)事人逾越舉證期限則喪失證明權(quán)。由于證明權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴于證據(jù)提出權(quán)，[4]（P453）因此證據(jù)失權(quán)又體現(xiàn)為當(dāng)事人逾期舉證而導(dǎo)致的提出證據(jù)權(quán)利的喪失，并且此種失權(quán)狀態(tài)一直延及其后的所有程序，上訴審不因失權(quán)的證據(jù)而改判，再審也不因失權(quán)的證據(jù)而啟動(dòng)。當(dāng)然，不能一概而論，對(duì)于當(dāng)事人確有理由的逾期舉證，法院可以酌情予以采納。也就是說，證據(jù)失權(quán)的效力并非是絕對(duì)的，出于訴訟公正的考慮，可以對(duì)其加以適當(dāng)限制，但這種限制必須由法律明確規(guī)定嚴(yán)格的條件。

二、舉證時(shí)限制度的價(jià)值取向

任何制度的存在和發(fā)展都應(yīng)有其內(nèi)在的價(jià)值取向，舉證時(shí)限制度當(dāng)然也不例外。為了進(jìn)一步論證在我國設(shè)立舉證時(shí)限制度的合理性，有必要把它納入整體訴訟程序中深入分析舉證時(shí)限的制度價(jià)值。

（一）舉證時(shí)限制度有利于實(shí)現(xiàn)程序公正

程序公正觀念是以產(chǎn)生、發(fā)達(dá)于英國法為美國法所繼承的“正當(dāng)程序”（duepress）思想為背景而形成和展開的。[5]（P4）公正是訴訟程序所追求的首要價(jià)值，包括實(shí)體公正和程序公正。當(dāng)事人提訟是為了追求公正的裁判結(jié)果，訴訟結(jié)果的公正則有賴于程序公正的保障。而程序公正的實(shí)現(xiàn)都是通過具體的訴訟實(shí)踐行為表現(xiàn)出來的。舉證責(zé)任制度要求當(dāng)事人就自己的主張?zhí)峁┳C據(jù)進(jìn)行證明，其中舉證時(shí)限制度通過設(shè)置提供證據(jù)的期限，為當(dāng)事人雙方創(chuàng)設(shè)了進(jìn)行訴訟行為的平等機(jī)會(huì)，以實(shí)現(xiàn)訴訟程序上的平等。也就是說，舉證時(shí)限制度所提供的這種訴訟機(jī)會(huì)的平等保障，才是訴訟實(shí)體公正的真正基礎(chǔ)。舉證時(shí)限制度還促使當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)履行提供證據(jù)的責(zé)任，從根本上保證了雙方能夠就對(duì)方的請(qǐng)求主張和證據(jù)進(jìn)行充分的準(zhǔn)備及辯論，防止了在法庭審理中出現(xiàn)“突然襲擊”而使一方處于不利的訴訟境地，同時(shí)還可以有效地防止那些故意不提出證據(jù)，濫用其權(quán)利隨時(shí)提出新證據(jù)來拖延訴訟的行為。另外，舉證時(shí)限制度一定程度上排除了法院的主動(dòng)調(diào)查取證行為，法院確認(rèn)事實(shí)一般只能依據(jù)當(dāng)事人所提供的證據(jù)判定，這也有利于實(shí)現(xiàn)訴訟程序公正。

（二）舉證時(shí)限制度有利于提高訴訟效益

訴訟效益反映的是訴訟程序的成本與受益、投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系。二者的比值越小，則效益越高。雖然公正在訴訟領(lǐng)域的意義始終具有根本性，但沒有效益的公正不是真正的公正，訴訟效益與訴訟公正應(yīng)當(dāng)是辨證的統(tǒng)一體。因此必須在保證訴訟公正的前提下，通過程序優(yōu)化，盡可能地降低訴訟成本，提高訴訟效率，爭取最大化的社會(huì)效益。[6]（P259）

舉證時(shí)限制度通過對(duì)故意拖延訴訟的規(guī)制，有效地節(jié)約了當(dāng)事人的訴訟成本，也避免了法院重復(fù)開庭而擴(kuò)大的訴訟成本的投入，提高了審判的效率，節(jié)約了司法資源，顯然符合訴訟效益的要求并能保障其最大限度地實(shí)現(xiàn)。[7]首先，舉證時(shí)限制度在一定程度上限制了開庭后新證據(jù)的提出，使法院在穩(wěn)定的證據(jù)集合體的基礎(chǔ)上一次開庭集中審理，就能達(dá)到查清事實(shí)、分清是非的目的，及時(shí)審結(jié)案件，不但節(jié)約了物化成本，而且提高了審判效率，縮短了辦案周期，實(shí)現(xiàn)了訴訟效益。其次，舉證時(shí)限制度通過對(duì)隨時(shí)提出證據(jù)的限制，使訴訟程序一次性經(jīng)過，減少了不必要的程序重復(fù)，同時(shí)節(jié)約了當(dāng)事人的訴訟開支和司法資源，客觀上提高了法院解決糾紛的能力，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)了訴訟效益。

（三）舉證時(shí)限制度有利于維持程序安定

程序安定是指民事訴訟的運(yùn)作依法定的時(shí)間先后和空間結(jié)構(gòu)展開并作出終局決定，從而使訴訟保持有條不紊的穩(wěn)定狀態(tài)。[8]（P2）首先，舉證時(shí)限制度的設(shè)置使得當(dāng)事人的舉證成為訴訟中的一個(gè)確定的階段，由原來反復(fù)跳躍于各訴訟階段造成程序動(dòng)蕩的不安定因素，變?yōu)橥七M(jìn)各階段順利進(jìn)行的基礎(chǔ)的穩(wěn)定因素，使程序的有序性得到實(shí)現(xiàn)。其次，舉證時(shí)限制度有利于裁判既判力的穩(wěn)定和司法權(quán)威的維護(hù)。一方面可以使得在某個(gè)審級(jí)中

已經(jīng)過的訴訟階段里當(dāng)事人得訴訟行為和法官的判斷因期間得完成而獲得不可逆性；另一方面可以使在現(xiàn)有證據(jù)基礎(chǔ)上作出得正確裁判甚至已生效并執(zhí)行完畢的裁判不至于因當(dāng)事人的延遲舉證或偶然發(fā)現(xiàn)的新證據(jù)而被，從而保障既決裁判的穩(wěn)定效力，實(shí)質(zhì)上亦是對(duì)司法權(quán)威的尊重。

（四）舉證時(shí)限制度有利于更新訴訟觀念

我國現(xiàn)行民事訴訟法實(shí)行的是“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的實(shí)事求是和有錯(cuò)必糾的原則，以追求客觀真實(shí)作為訴訟的直接目的。但是，基于訴訟程序的公正、效益和安定的價(jià)值取向，以及人的認(rèn)識(shí)能力的客觀限制，客觀真實(shí)是無法真正實(shí)現(xiàn)的。因此，有必要代之以“法律真實(shí)”的訴訟觀念。法律真實(shí)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵在于，它在形式上是主觀的，即存在于法官的內(nèi)心和主觀之上，但它在內(nèi)容上則是客觀的，即是主觀對(duì)客觀的能動(dòng)反映，是形式和內(nèi)容的有機(jī)統(tǒng)一。在價(jià)值取向上，法律真實(shí)正體現(xiàn)了只有通過正當(dāng)程序才能發(fā)現(xiàn)實(shí)體真實(shí)的理念。[9]法律真實(shí)只能是建立在證據(jù)基礎(chǔ)上的，這就使得法官在作出裁判時(shí)，必須以證據(jù)為基礎(chǔ)。舉證時(shí)限制度的設(shè)立，有利于個(gè)案證據(jù)體系的完成和完善，這恰恰是法律真實(shí)理念的真切體現(xiàn)。如果個(gè)案中證據(jù)體系無法建立，或初步建立即被新的證據(jù)摧毀而使法官賴以作出裁判的證據(jù)體系長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，就無法實(shí)現(xiàn)程序公正和訴訟效益，嚴(yán)重威脅程序的安定性。因此，舉證時(shí)限制度的創(chuàng)設(shè)在更新訴訟觀念上也起到積極作用。

（五）舉證時(shí)限制度有利于完善訴訟體制

首先，舉證時(shí)限制度使民事訴訟法上的舉證責(zé)任制度落到了實(shí)處，得到完善。舉證時(shí)限制度是針對(duì)負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人所設(shè)定的，若當(dāng)事人在法律規(guī)定或法院指定的期限內(nèi)無正當(dāng)理由完不成舉證，則要承擔(dān)不利的法律后果。這不僅有利于督促當(dāng)事人積極舉證，同時(shí)也可使舉證責(zé)任的敗訴風(fēng)險(xiǎn)切實(shí)得以實(shí)現(xiàn)。另外，舉證時(shí)限制度的設(shè)立，一定程度上排除了法院的調(diào)查取證，進(jìn)一步完善了訴訟機(jī)制。

其次，舉證時(shí)限制度的設(shè)立，必然要求諸如證據(jù)交換制度等相關(guān)的配套制度和保障制度，同時(shí)也要將一定時(shí)限內(nèi)的證據(jù)提出置于相應(yīng)的程序和階段中。參照法、德和日本等國家的立法例，這實(shí)質(zhì)上是一種審前準(zhǔn)備程序。也就是說，設(shè)立舉證時(shí)限制度必然要將審前準(zhǔn)備程序納入民事訴訟法體系中，從而有利于進(jìn)一步推進(jìn)民事審判方式改革和促進(jìn)民事訴訟體制的完善。

三、我國舉證時(shí)限制度的規(guī)定與完善

雖然我國民事訴訟法未明確規(guī)定舉證時(shí)限制度，且司法實(shí)踐中長期以來實(shí)行的都是證據(jù)隨時(shí)提出主義，但我國民事訴訟制度并不排斥限時(shí)舉證。民事訴訟法關(guān)于人民法院審理期限的規(guī)定，也隱含著舉證時(shí)限的內(nèi)容。最高人民法院《關(guān)于適用〈民事訴訟法〉若干問題的意見》第76條規(guī)定，人民法院可以指定當(dāng)事人提交證據(jù)的合理期限，可視為我國舉證時(shí)限制度的雛形。《海事訴訟特別程序法》第84條亦規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在開庭審理前完成舉證。然而這些規(guī)定雖明確了當(dāng)事人在一定期限內(nèi)舉證，但并未涉及逾期舉證的失權(quán)效果。《若干規(guī)定》則在民訴法規(guī)定的基礎(chǔ)上，一方面通過對(duì)民訴法第75條關(guān)于人民法院指定期間的進(jìn)一步解釋，明確了逾期舉證的法律后果；另一方面通過對(duì)民訴法第125條和第179條關(guān)于“新的證據(jù)”的解釋，明確了舉證期間的例外情況，可謂確立了真正意義上的舉證時(shí)限制度。當(dāng)然，這還只是司法解釋的一次嘗試，舉證時(shí)限制度還有待通過立法來進(jìn)一步完善。

《若干規(guī)定》第34條規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在舉證期限內(nèi)向人民法院提交證據(jù)材料，當(dāng)事人在舉證期限內(nèi)不提交的，視為放棄權(quán)利。對(duì)于當(dāng)事人逾期提交的證據(jù)材料，人民法院審理時(shí)不組織質(zhì)證。但對(duì)方當(dāng)事人同意質(zhì)證的除外。可以說，這就明確規(guī)定了舉證時(shí)限和證據(jù)失權(quán)制度，必將具有重大的理論和實(shí)踐意義。關(guān)于舉證時(shí)限的確定問題，《若干規(guī)定》第33條規(guī)定了法院指定和當(dāng)事人協(xié)定兩種方式，即人民法院送達(dá)案件舉證通知書時(shí)指明舉證期限或者由當(dāng)事人協(xié)商一致并經(jīng)人民法院認(rèn)可而確定舉證期限。顯然，本規(guī)定并未把舉證期限限定在訴訟程序的某個(gè)階段，而是交由人民法院指定（指定的期限不得少于30日）或當(dāng)事人協(xié)定。按照司法解釋的原意，人民法院首先應(yīng)為當(dāng)事人指定舉證期限，同時(shí)亦鼓勵(lì)當(dāng)事人協(xié)商確定舉證期限。[10]（P192）至于證據(jù)失權(quán)制度，第34條的規(guī)定亦體現(xiàn)了強(qiáng)化當(dāng)事人訴訟契約的觀念，即原則上排除逾期提交的證據(jù)材料，但經(jīng)對(duì)方當(dāng)事人同意質(zhì)證的除外。同時(shí)，針對(duì)當(dāng)事人在舉證期限內(nèi)提交證據(jù)確有困難的，第36條規(guī)定，當(dāng)事人可以在舉證期限內(nèi)向人民法院申請(qǐng)延期舉證，經(jīng)準(zhǔn)許，可以適當(dāng)延長舉證期限。可以說這是為了體現(xiàn)訴訟公正，而對(duì)第34條作的有益補(bǔ)充。另外，為了確保舉證時(shí)限的履行，《若干規(guī)定》第37條至40條規(guī)定了證據(jù)交換制度，并且明確規(guī)定交換證據(jù)之日舉證期限屆滿。

由于舉證時(shí)限制度本身與所謂新的證據(jù)是一對(duì)天生的矛盾，舉證時(shí)限制度體現(xiàn)了程序的不可逆性，與此相反，允許新的證據(jù)的提出就必然引起程序的反復(fù)性和不安定性，恰恰是對(duì)程序不可逆性的背叛，直接弱化了舉證時(shí)限制度對(duì)程序的固定作用。為了平衡這一矛盾，《若干規(guī)定》第41條、第44條對(duì)民訴法第125條與第179條關(guān)于“新的證據(jù)”的規(guī)定作了限制性解釋，以限制新的證據(jù)出現(xiàn)的情形，并通過第46條關(guān)于由于新的證據(jù)的提出造成損失的承擔(dān)的規(guī)定對(duì)當(dāng)事人施加壓力，以督促當(dāng)事人遵守舉證時(shí)限的規(guī)定。但是，關(guān)于新的證據(jù)的規(guī)定，在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)也只能是舉證時(shí)限制度的例外情形，而這種例外在實(shí)際效果上形成了對(duì)舉證時(shí)限制度的限制。因此，《若干規(guī)定》所確立的舉證時(shí)限制度實(shí)質(zhì)上只能是一種相對(duì)化的舉證時(shí)限制度。[11]

通觀《若干規(guī)定》關(guān)于舉證時(shí)限制度及相應(yīng)的證據(jù)交換制度的規(guī)定，我們可以看出，《若干規(guī)定》只是在我國現(xiàn)有法的范圍內(nèi)，對(duì)舉證時(shí)限作了規(guī)范，是對(duì)現(xiàn)行法的解釋，雖沒有突破現(xiàn)有法關(guān)于舉證時(shí)限的規(guī)定，但卻是民事證據(jù)制度上的一次創(chuàng)舉。同時(shí)基于民訴法的約束及司法現(xiàn)狀的要求，對(duì)一些問題的規(guī)定并不徹底。筆者認(rèn)為在今后修改民訴法時(shí)，可考慮主要從以下方面加以完善。

第一、立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定舉證時(shí)限的終點(diǎn)。舉證時(shí)限終點(diǎn)是舉證時(shí)限制度中最為關(guān)鍵的問題，直接關(guān)系到當(dāng)事人訴訟權(quán)利的行使，關(guān)系到舉證時(shí)限制度的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。目前關(guān)于舉證時(shí)限的終點(diǎn)問題，我國理論界主要有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)定于一審法庭辯論終結(jié)之時(shí)；[12]（P93）另一種觀點(diǎn)則主張將其定為法庭開庭審理之期日。[3]筆者認(rèn)為，隨著包括證據(jù)交換制度在內(nèi)的一系列證據(jù)規(guī)則體系的設(shè)置和功能完善的審前程序的建立，我國宜參照世界上大多數(shù)國家的作法，將舉證時(shí)限的終點(diǎn)明確規(guī)定在旨在明確爭點(diǎn)和證據(jù)的審前程序終結(jié)之際。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)允許根據(jù)案件具體情況，由法院指定合理的舉證期限或由當(dāng)事人協(xié)定舉證期限，但無論是法院指定還是當(dāng)事人協(xié)定都應(yīng)當(dāng)服從于法定的舉證時(shí)限終點(diǎn)，即都應(yīng)限定在審前程序終結(jié)之前。

第二、立法應(yīng)確立嚴(yán)格意義上證據(jù)失權(quán)的法律效果。作為舉證時(shí)限制度的核心，證據(jù)失權(quán)是指逾越舉證期限而提出的證據(jù)喪失相應(yīng)的證明效力。雖然世界上大多數(shù)國家的舉證時(shí)限制度都有例外規(guī)定，即允許特殊情況下提出新的證據(jù)，但這些例外規(guī)定都有相當(dāng)嚴(yán)格的條件。一般都是在當(dāng)事人確有客觀原因不能在舉證時(shí)限內(nèi)提出證據(jù)，可能嚴(yán)重影響裁判公正的前提下才允許提出新的證據(jù)，并且大都是限定在裁判生效之前的一審或二審中。《若干規(guī)定》雖然對(duì)新的證據(jù)作了限

制性解釋，減少了新的證據(jù)出現(xiàn)的情形，但其范圍還相當(dāng)廣泛。有必要從立法上進(jìn)一步嚴(yán)格新的證據(jù)的提出條件，排除那些非因客觀原因逾期提出證據(jù)的法律效力，從而確立嚴(yán)格意義上的證據(jù)失權(quán)制度。

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第3篇

關(guān)鍵詞：政治文化；政治現(xiàn)代化；文化社會(huì)學(xué)；公民文化

現(xiàn)代化理論作為一種廣泛的社會(huì)思潮，為社會(huì)的發(fā)展提供了一種新的社會(huì)發(fā)展模式和理論分析方法。現(xiàn)代化思潮是一種泛社會(huì)化的、多域化的社會(huì)思潮，包括社會(huì)領(lǐng)域的全面現(xiàn)代化。而政治現(xiàn)代化作為現(xiàn)代化思潮之一域，從廣義而言，是一個(gè)變革而發(fā)展的概念，即從傳統(tǒng)政治模式向現(xiàn)代政治模式的嬗變過程。這一過程或是因內(nèi)在諸條件的成熟而轉(zhuǎn)化，即稱“內(nèi)生型”政治現(xiàn)代化；或是因一個(gè)較先進(jìn)的政治系統(tǒng)對(duì)較落后的政治體系的沖擊而進(jìn)化，亦稱“外源型”政治現(xiàn)代化。回溯西方的政治現(xiàn)代化過程是一種早熟內(nèi)生型政治進(jìn)化過程，一般經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)發(fā)民一文化啟蒙——政治變革——政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的全面互動(dòng)的嬗變過程。而中國的政治現(xiàn)代化是后滯外源型，缺少政治現(xiàn)代化的內(nèi)在條件，其政治現(xiàn)代化進(jìn)程必須選擇實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的主體力量及其內(nèi)在的社會(huì)制度，并充分地發(fā)揮其優(yōu)勢，從而推動(dòng)現(xiàn)代化全方位發(fā)展。

一、政治現(xiàn)代化的一般理論

文化社會(huì)學(xué)研究的興起為建構(gòu)政治現(xiàn)代化理論提供了一個(gè)嶄新的分析視野，它揭示出政治文化與政治現(xiàn)代化之間存在著某種互動(dòng)關(guān)系。現(xiàn)代化與政治現(xiàn)代化的銜接點(diǎn)具有相當(dāng)?shù)纳炜s性，這種伸縮性可能主要取決于政治文化的變動(dòng)速率。

1　政治現(xiàn)代化的社會(huì)學(xué)意涵

現(xiàn)代化作為一個(gè)世界歷史進(jìn)程，反映著人類社會(huì)從傳統(tǒng)一元社會(huì)體制向現(xiàn)代多元社會(huì)體制發(fā)展所引起的變動(dòng)。

布萊克試圖從歷史發(fā)生學(xué)意義上對(duì)現(xiàn)代化加以理解，認(rèn)為“現(xiàn)代化”一詞指的是近幾個(gè)世紀(jì)以來，由于知識(shí)的爆炸性增長導(dǎo)致源遠(yuǎn)流長的改革進(jìn)程所呈現(xiàn)的動(dòng)態(tài)形式。現(xiàn)代化的特殊意義在于它的動(dòng)態(tài)特征以及它對(duì)人類事務(wù)的影響的普遍性。它發(fā)軔于那種社會(huì)能夠而且應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變、變革是順應(yīng)人心的信念和心態(tài)。

而作為理性發(fā)展的政治現(xiàn)代化，它的發(fā)生、發(fā)展必然存在一定的客觀性，而其最終成為現(xiàn)實(shí)卻必須借助人在客觀性運(yùn)作下的主觀取向。因而要切實(shí)了解政治現(xiàn)代化，尤其是某一具體國家的政治現(xiàn)代化，以及某一場具體的政治現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)，必須從以下四個(gè)層面人手：

1　政治效能化——形式目標(biāo)模式

所謂政治效能即政治效率和政治能力。政治效率是指國家的政治管理效率，其核心是政府的行政管理效率。政治能力主要是指國家或中央政府將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力。政治現(xiàn)代化意味著政治系統(tǒng)能力的增強(qiáng)和效率的提高。社會(huì)的發(fā)展需要政治系統(tǒng)的功能不斷增強(qiáng)，政府的活動(dòng)范圍和規(guī)模也隨著政治現(xiàn)代化水平的提高而擴(kuò)大。在現(xiàn)代社會(huì)，政府開始管理一些在傳統(tǒng)社會(huì)中不屬于政府職責(zé)范圍之內(nèi)的事務(wù)，如促進(jìn)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，組織公共教育，興辦社會(huì)福利，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，并將政府的決策有效地貫徹到社會(huì)的各個(gè)層次。在政治現(xiàn)代化過程中，政治機(jī)構(gòu)與政黨以及經(jīng)濟(jì)、文化、宗教社會(huì)等機(jī)構(gòu)逐漸分化。政治機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門亦逐步分化，分別承擔(dān)各自比較確定的任務(wù)，彼此既分工又合作，互相制約，互相協(xié)調(diào)，使政治系統(tǒng)得以更有效率地發(fā)揮其功能。政治效能化一般體現(xiàn)在：(1)政治體系高度一體化。這具體表現(xiàn)在：政治體系內(nèi)理性權(quán)威的確立；決策統(tǒng)一；權(quán)力集中。(2)政治體系內(nèi)高度分工、功能專業(yè)化。這樣的政治體系有兩大特征：一是權(quán)責(zé)明晰，每一個(gè)部門都有特定的和有限的職權(quán)；二是角色分配合理，每一個(gè)政治角色的功能都趨于專業(yè)化，在此基礎(chǔ)上，形成復(fù)雜的有機(jī)的結(jié)構(gòu)和過程的一體化。一體化與分化是統(tǒng)一的，分化是一體中的分化，一體是分化基礎(chǔ)上的一體。(3)政治體系擁有完善的決策系統(tǒng)。這包括：能夠科學(xué)合理地制定政策；能夠強(qiáng)有力地執(zhí)行政策；擁有完備的監(jiān)督系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)，核查所定政策的實(shí)施情況并及時(shí)反饋。(4)適應(yīng)能力和突發(fā)性危機(jī)處理能力不斷增強(qiáng)。在現(xiàn)代化過程中，必然會(huì)出現(xiàn)心理沖擊、利益分化、利益改變、人員流動(dòng)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、觀念更新等現(xiàn)象。政治體系必須有能力控制和協(xié)調(diào)這些現(xiàn)象。政治體系必須能夠吸納經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)動(dòng)員帶來的新生的政治力量和高漲的政治要求，保持政治穩(wěn)定。

2　政治民主化——實(shí)質(zhì)目標(biāo)模式

民主是人類社會(huì)文明程度和進(jìn)步狀況的標(biāo)志。在傳統(tǒng)社會(huì)，與自給自足的農(nóng)業(yè)社會(huì)相適應(yīng)，政治是以政治權(quán)力個(gè)人壟斷為標(biāo)志的專制政治。在現(xiàn)代社會(huì)，與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的是政治代表性與政治參與性，是以平等、自由、人權(quán)、法治為目標(biāo)的民主政治。政治現(xiàn)代化即由專制政制向民主政制的轉(zhuǎn)變。政治民主化通常體現(xiàn)在：(1)政治體系的最大限度的民主化，尊重和體現(xiàn)人民的意愿和意志，政治體系以人民作為政策的對(duì)象、受益人，政治的服務(wù)功能突出。(2)政府信息公開化，這既是民主政治的客觀要求，也是民主政治發(fā)展的方向。(3)政治體系的法制化，即依靠嚴(yán)格的法律制度和司法制度，司法工作能夠獨(dú)立、公正地進(jìn)行。(4)政治資源分配的公正性，即政治資源的分配主要是依據(jù)個(gè)人的成就而不是依據(jù)歸屬關(guān)系、宗法關(guān)系。(5)非結(jié)構(gòu)性的組織自主性，如利益集團(tuán)、政黨、大眾傳媒具有較大的獨(dú)立性，能夠充分表達(dá)自己的意志和意愿，并通過自主的活動(dòng)影響政府的決策過程。因此，中國政治民主化的進(jìn)程是：第一步是確立民主的性質(zhì)，明確規(guī)定公民的民利，樹立民主建設(shè)的目標(biāo)；第二步是建立民主制度，著重強(qiáng)調(diào)民主在技術(shù)上的可操作性；第三步是全力實(shí)踐民主，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的和諧，只有通過實(shí)踐民主，民主的性質(zhì)才能得到體現(xiàn)，民主制度才能夠不斷完善，民主才會(huì)成為一種生活方式、思維習(xí)慣、文化品格，政治現(xiàn)代化的長期目標(biāo)才會(huì)實(shí)現(xiàn)。

3　政治制度化——形式與實(shí)質(zhì)統(tǒng)一目標(biāo)模式

從文化社會(huì)學(xué)的視野而言，政治文化的水平是影響政治現(xiàn)代化的重要因素。作為社會(huì)的意識(shí)形態(tài)，政治文化對(duì)社會(huì)政治、法律乃至經(jīng)濟(jì)制度有著巨大的反作用。無論是政治制度的制定和執(zhí)行，還是政治民主化的推進(jìn)，都必須有良好的國民教育水平作為基礎(chǔ)，都需要有一種先進(jìn)的政治文化作為精神動(dòng)力支持。阿爾蒙德在探討政治現(xiàn)代化時(shí)便將與結(jié)構(gòu)分化、專業(yè)化、自主化等政治現(xiàn)代化過程相適應(yīng)的價(jià)值觀和態(tài)度的出現(xiàn)，以及在公民中服從法律的意志和參與政治的傾向的形成，作為政治現(xiàn)代化的一項(xiàng)不可缺少的內(nèi)容。實(shí)踐證明，作為一個(gè)國家，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治現(xiàn)代化必然遇到政治文化的更新問題。換言之，政治現(xiàn)代化進(jìn)程必然伴隨著政治文化的更新。政治文化的更新，主要是指社會(huì)參與型政治文化的形成。在這種參與型政治文化中，人們對(duì)政治體系的認(rèn)同、情感、評(píng)價(jià)，較多地達(dá)成共同趨向，這樣就為政治現(xiàn)代化提供了一種穩(wěn)定的心理基礎(chǔ)和文化氛圍。

二、政治文化與政治現(xiàn)代化的互動(dòng)關(guān)系

政治文化與政治現(xiàn)代化的互動(dòng)關(guān)系是政治發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，是公民政治認(rèn)同感的平衡點(diǎn)。正如阿爾蒙德所言：“政治發(fā)展一方面是社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的結(jié)果，但它另一方面越來越成為現(xiàn)代化的原因。”因此，政治文化與政治現(xiàn)代化的互動(dòng)是政治發(fā)展和民主國家政治發(fā)展的內(nèi)在需求。

政治文化與政治現(xiàn)代化之間的互動(dòng)關(guān)系可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行考察。

1　政治文化是政治現(xiàn)代化的背景和必要內(nèi)容。每一個(gè)政治體系都必須建立與之相適應(yīng)的政治文化，任何政治現(xiàn)代化都是在一定的政治文化背景下發(fā)生的，原有的政治文化自身積淀的厚度和受到?jīng)_擊破壞的程度往往決定著政治現(xiàn)代化的途徑、方式和實(shí)際效果。從文化社會(huì)學(xué)而言，政治現(xiàn)代化本身包括文化層面的現(xiàn)代化，所以，與現(xiàn)代化相吻合的政治文化的更新是政治現(xiàn)代化不可缺少的重要內(nèi)容。政治文化的現(xiàn)代化并不是指這一文化層面的孤立的現(xiàn)代化，而是指在文化層面上形成適合制度現(xiàn)代化的內(nèi)容。政治現(xiàn)代化是一個(gè)多層面的政治變遷的過程，其核心是制度創(chuàng)新。政治的發(fā)展尤其是制度創(chuàng)新總是要求新的政治文化與之相適應(yīng)，必須有一個(gè)適合政治發(fā)展的文化環(huán)境。因此，政治文化的現(xiàn)代化與政治現(xiàn)代化是一個(gè)統(tǒng)一體內(nèi)的相互影響的不同層次，是部分改變與整體改變之間的關(guān)系。政治文化的改變是整體改變的一部分，這一部分的改變將帶動(dòng)其他部分的改變，也會(huì)促進(jìn)整體的改變。而政治現(xiàn)代化要求其構(gòu)成部分隨之發(fā)生改變，即政治文化與政治現(xiàn)代化的和諧發(fā)展和與時(shí)俱進(jìn)。

2　政治文化是政治現(xiàn)代化的重要手段。從文化社會(huì)學(xué)而言，政治文化與政治現(xiàn)代化之關(guān)系表現(xiàn)在：(1)政治文化的變革直接推動(dòng)政治現(xiàn)代化的進(jìn)程。外來文化的沖擊，現(xiàn)代化進(jìn)程的推動(dòng)以及社會(huì)動(dòng)員都會(huì)引起政治文化的變革。這種變革會(huì)直接作用于政治現(xiàn)代化的進(jìn)程，政治取向的改變，意味著對(duì)傳統(tǒng)政治取向的政治權(quán)威、政府機(jī)構(gòu)、政治體制作出了新的評(píng)價(jià)和判斷，提出了新的要求，這樣就直接推動(dòng)了政治的發(fā)展，(2)政治文化創(chuàng)造適合現(xiàn)代政治生存與發(fā)展的環(huán)境。一方面是對(duì)某些新的政治價(jià)值觀念的傳播，廣大社會(huì)成員接受或者未必接受，卻能夠了解這些新的價(jià)值觀念，這就是政治社會(huì)化的過程。另一方面則是更新舊的價(jià)值觀念，或者未必更新舊的價(jià)值觀念，而是對(duì)它產(chǎn)生懷疑，這樣就破壞或動(dòng)搖了傳統(tǒng)社會(huì)賴以存在的文化基礎(chǔ)，這兩方面的作用即使并不一定造成政治文化的深刻變革，然而卻醞釀和形成了變革所需要的氣氛和社會(huì)普遍的懷疑心態(tài)，為準(zhǔn)備迎接變革和接受變革的事實(shí)創(chuàng)造了所必需的政治文化環(huán)境。(3)政治文化培育現(xiàn)代政治人。政治文化是抽象的政治人，政治人是具體的政治文化的實(shí)現(xiàn)。政治體系最終是靠人的政治活動(dòng)來支撐的。文化是人的一種生存樣態(tài)，政治文化與政治活動(dòng)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)是政治人。現(xiàn)代政治需要現(xiàn)代政治人。政治文化無論是從微觀上提高公民個(gè)體的政治素質(zhì)，還是從宏觀上轉(zhuǎn)變整個(gè)國民的政治價(jià)值觀，都為政治現(xiàn)代化提供了主體保證。

3　政治現(xiàn)代化推動(dòng)政治文化的現(xiàn)代化。政治現(xiàn)代化意味著由傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代化社會(huì)的政治諸方面的深刻變革，它包括制度的、心理的和行為的多層面。無論是權(quán)威的理性化、政府系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)分化與功能專業(yè)化，還是政治參與的大幅度的擴(kuò)展，都要求人們的政治認(rèn)知對(duì)象、認(rèn)知水平、價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)、政治態(tài)度、政治情感和期望發(fā)生改變。因?yàn)楝F(xiàn)代化過程的各個(gè)方面都對(duì)政治文化產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖擊，政治取向目標(biāo)本身已發(fā)生了重大的變化，人們已經(jīng)不可能固守舊有的政治取向。可以說，這種條件下的政治文化的更新是在現(xiàn)時(shí)的政治現(xiàn)代化發(fā)展的推動(dòng)下或者是在對(duì)現(xiàn)代化的期盼下發(fā)生的。沒有現(xiàn)時(shí)的現(xiàn)代化的推動(dòng)或者未來的現(xiàn)代化的召喚，與現(xiàn)代化同一方向、同一性質(zhì)的政治文化的更新是難以大規(guī)模發(fā)生的。

三、政治文化和政治現(xiàn)代化的匯接點(diǎn)——構(gòu)建中國特色的公民文化

公民文化是一種參與型的政治文化。在公民文化里，政治活動(dòng)與政治傳播媒介的接觸、政治討論和對(duì)政治事務(wù)的關(guān)心的頻率較高。公民具有理性的政治能動(dòng)性，他愿意并且能夠參與政治，但又同政治保持適當(dāng)?shù)木嚯x。公民在主動(dòng)和被動(dòng)之間有著穩(wěn)定的平衡。它既使政府有權(quán)力，同時(shí)又保證政府有責(zé)任。概而言之，公民文化適合于維持一個(gè)穩(wěn)定、有效的民主政治秩序。

21世紀(jì)中國政治現(xiàn)代化將進(jìn)入建立高度民主的政治制度和培育成熟的公民文化的階段。因此，構(gòu)建公民文化成為我國政治理論和政治實(shí)踐研究的一個(gè)重要課題。那么，如何構(gòu)建公民文化?公民文化是多種因素綜合作用的結(jié)果。當(dāng)代中國政治現(xiàn)代化的現(xiàn)狀是構(gòu)建公民文化的基點(diǎn)。

1　本土資源承繼——傳統(tǒng)政治文化的創(chuàng)造性型構(gòu)

所謂傳統(tǒng)政治文化當(dāng)然主要是指經(jīng)過中國歷史的演變而積淀下來的具有相關(guān)性的思想之整體，但構(gòu)成這一整體的每一個(gè)組成部分或每一個(gè)元素未必相涵相濡，它們之間可能是多元并存的，也可能相輔相成，甚至是對(duì)立沖突的。其中有些組成部分或元素具有極高的游移性、獨(dú)立性，即它并不為傳統(tǒng)政治文化所專有；還有一些組成部分或元素的功能是可型塑的，即它在傳統(tǒng)政治文化中可能是消極的，或主要是消極的，但若將它移植到公民文化中來則會(huì)起到積極的作用，或主要起積極作用。因此，雖然傳統(tǒng)政治文化自身不能生長出現(xiàn)代政治文化，但這并不意味著應(yīng)將其完全拋棄，然后徹底重建或者全盤西化。因?yàn)榧热粋鹘y(tǒng)政治文化是構(gòu)建公民文化理論無法擺脫的理論背景，這就要求我們必須通過思維的抽象，對(duì)中國傳統(tǒng)政治文化的內(nèi)容進(jìn)行甄別，作不同的歸類，然后在這個(gè)基礎(chǔ)上，對(duì)傳統(tǒng)政治文化的現(xiàn)代意義加以開掘，實(shí)現(xiàn)其創(chuàng)造性型構(gòu)。

2　社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展——中國群眾文化的合理性轉(zhuǎn)化

中國在改革之前，政治意識(shí)形態(tài)的范圍擴(kuò)充到了前所未有的地步，超出了作為政治運(yùn)動(dòng)指導(dǎo)原則的思想體系的常規(guī)含義。可以說，一切社會(huì)意識(shí)均成了意識(shí)形態(tài)的內(nèi)涵，它包括思想、法律、道德、哲學(xué)、藝術(shù)、宗教等社會(huì)意識(shí)的各種形式，概言之，一切社會(huì)現(xiàn)象，除了社會(huì)存在，就是社會(huì)意識(shí)，也就是意識(shí)形態(tài)，把科學(xué)理論和學(xué)術(shù)分歧政治化。而中國現(xiàn)代政治形態(tài)卻有著如下特征：(1)在治理方式上，從以人治和德治為主走向以法治為主；(2)在經(jīng)濟(jì)管理上，從“全能政府”和“經(jīng)驗(yàn)政府”向“有限政府”和“科學(xué)政府”轉(zhuǎn)變，同時(shí)確立了社會(huì)主義初級(jí)階段的理論，從而承認(rèn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展和非按勞分配的分配方式存在的合法性，進(jìn)而承認(rèn)了市場經(jīng)濟(jì)體制的合法性；(3)在社會(huì)建設(shè)主序方面，從單一的政治需求轉(zhuǎn)向政治文明、精神文明和制度文明協(xié)調(diào)發(fā)展，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀；(4)在執(zhí)政黨的建設(shè)上，堅(jiān)持“依法執(zhí)政、依法從政”，從民主理論和法治理論尋求執(zhí)政黨的正當(dāng)性和合法性；(5)在內(nèi)外發(fā)展因素上，參與全球化發(fā)展，尋求全球化發(fā)展契機(jī)，以寬闊的胸懷投入到全球化發(fā)展中去。總之，現(xiàn)代中國的意識(shí)形態(tài)政治化色彩日益淡薄，而經(jīng)濟(jì)功利色彩日益占據(jù)主導(dǎo)地位，利益結(jié)構(gòu)日益明晰化。與此同時(shí)，中國政治文化理論還為改革開放政策提供了一整套的合理性論證，為改革開放消除了意識(shí)形態(tài)障礙。可以看出，群眾文化之所以能夠?qū)崿F(xiàn)合理轉(zhuǎn)化，關(guān)鍵在于，首先確立了合理轉(zhuǎn)化的根本原則：解放思想，實(shí)事求是；進(jìn)而找到了群眾文化合理轉(zhuǎn)化的理論基點(diǎn)——以改革理論代替“無產(chǎn)階級(jí)下繼續(xù)革命”理論，以科學(xué)的群眾理論代替“群眾運(yùn)動(dòng)天然合理”的民粹主義色彩的群眾理論。

3　外來資源汲取——對(duì)西方政治文化的調(diào)適和整合