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第1篇

全球金融市場的形成及發(fā)展趨勢

1.金融市場的形成

(1)貨幣的出現(xiàn)標(biāo)志著金融市場開始萌芽。

(2)以銀行為中心的現(xiàn)代金融市場初步建立。最早實行資本主義制度的英國也于1694年成立了英格蘭銀行，其成立標(biāo)志著現(xiàn)代銀行制度的確立，也意味著以銀行為中介的借貸資本市場的形成。

(3)證券業(yè)的發(fā)展是金融市場形成和完善的推動力。1609年，荷蘭成立了世界上第一個有形、有組織的證券交易所—阿姆斯特丹證券交易所，標(biāo)志著現(xiàn)代金融市場的初步形成。

(4)信用形式的發(fā)展使各類金融子市場得以形成和發(fā)展。股票和債券是兩種主要的證券信用工具。

2.金融市場的發(fā)展趨勢

(1)全球金融市場的一體化趨勢。

第2篇

【關(guān)鍵詞】金融市場退出 金融機構(gòu)破產(chǎn) 退出機制

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，是國民經(jīng)濟的“心臟”，對經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定起著至關(guān)重要的作用。隨著金融體制改革的深化和中國開放腳步的加快，中國金融機構(gòu)之間的市場競爭日益激烈。尤其是1997年亞洲金融危機過后，市場經(jīng)濟優(yōu)勝劣汰的經(jīng)濟規(guī)律與部分金融機構(gòu)經(jīng)營管理不善甚至嚴(yán)重資不抵債的矛盾日益突顯。為了維護金融穩(wěn)定，防范和化解金融風(fēng)險，使這些金融機構(gòu)退出市場已成為不可避免的趨勢。近幾年我國已在立法和實踐上進行了大量的探索和嘗試，但還遠(yuǎn)未形成一套積極高效的金融機構(gòu)市場退出機制。因此，適應(yīng)我國國情發(fā)展，實現(xiàn)我國金融機構(gòu)市場退出的規(guī)范化、制度化和法律化，顯得尤為迫切和重要。

一、市場退出的機制和原因

所謂市場退出是指金融機構(gòu)作為法人退出金融業(yè)，不再存續(xù)經(jīng)營。其核心是金融機構(gòu)法人資格的消滅，即該機構(gòu)的民事權(quán)利能力或行為能力被剝奪或喪失。從退出的原動力來看，金融機構(gòu)市場退出分為主動式退出和被動式退出兩種形式。主動式退出也稱為自愿式退出，其主要特點是“主動要求離市”。被動式退出也稱為強制性退出，是指由于法定的理由如資不抵債、嚴(yán)重違規(guī)經(jīng)營、客戶利益嚴(yán)重受損等，依據(jù)相關(guān)法律或行業(yè)制度，取消其經(jīng)營金融業(yè)務(wù)的資格，其主要特點為“被迫退市”。

我國金融業(yè)自建立以來，基本是以公有制為主體的壟斷性行業(yè)，政府一直以國家信用為后盾充當(dāng)金融機構(gòu)的“護航者”，因此以往我國金融業(yè)基本上不存在市場退出問題。到20世紀(jì)90年代中期，中國的金融業(yè)進入了前所未有的高速發(fā)展時期。金融機構(gòu)的種類迅速增加，出現(xiàn)了國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、農(nóng)村信用、城市信用、壽險公司、財險公司、信托公司、證券公司、財務(wù)公司、投資公司、基金公司和典當(dāng)行等名目繁多的金融市場微觀主體。截至1999年，全國共有金融機構(gòu)199011個，其中僅各類銀行業(yè)機構(gòu)就近4萬多家，全國金融從業(yè)人員也達(dá)到近300萬人。

但是，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，我國金融業(yè)的競爭日趨激烈，金融機構(gòu)經(jīng)營體制和經(jīng)營方式的缺陷不斷暴露，致使金融風(fēng)險迅速積累并逐步顯現(xiàn)出來。不良資產(chǎn)比例過高、管理粗放和信息失真等經(jīng)營劣化問題紛紛涌出，成為我國金融企業(yè)市場退出問題最主要的金融背景。而中央銀行實施的傳統(tǒng)救濟方法，既不符合市場優(yōu)勝劣汰的規(guī)律，也不能從根本上提高我國金融機構(gòu)的經(jīng)營水平，反而常使中央銀行背負(fù)巨大包袱。資料顯示，僅近幾年中國人民銀行在清理整頓信托投資公司、信用社和農(nóng)村基金會等工作中就發(fā)放了1400多億元再貸款。

在此背景下，政府放棄了對金融機構(gòu)一味予以保護的政策。以1995年9月中國人民銀行接管中銀信托投資公司為標(biāo)志，解決金融機構(gòu)市場退出問題開始成為我國銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)及信托業(yè)等各領(lǐng)域共同關(guān)注的熱點。

二、我國金融機構(gòu)市場退出的現(xiàn)狀和模式

近幾年來，在我國出現(xiàn)的金融機構(gòu)市場退出方面的典型案例有中銀信托整頓、中農(nóng)信公司關(guān)閉、申銀萬國證券公司合并和光大國際信托公司轉(zhuǎn)讓等。我國在處理金融機構(gòu)市場退出問題時主要采取財政性措施，具體可歸結(jié)為以下幾種。

1、救濟型

一般包括再資本化和債股置換兩種。前者即注資，如1998年3月財政部發(fā)行了2700億特別國債，用于補充國有獨資商業(yè)銀行資本金。這一次30年期的國債是由這四家商業(yè)銀行購買的，因為當(dāng)時存款準(zhǔn)備金率由13％降到8％，商業(yè)銀行正好用這筆資金購買國債。后者就是債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)，如1996年10月中國光大信托投資公司不能支付到期債務(wù)，而其中最大的債權(quán)人是一家國有石油公司和兩家國有商業(yè)銀行。于是中央銀行就決定把這些債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)，約50億元人民幣，從而避免了這家信托公司的倒閉。實際上，光大信托投資公司在后來3年也沒有收益，這種做法使債權(quán)人蒙受了損失。而因為這兩家商業(yè)銀行和石油公司都是中央財政獨資的，這一損失也是中央財政的損失。又如，2003年末財政部動用現(xiàn)存資本核銷中國銀行和建設(shè)銀行的損失類不良資產(chǎn)，繼而又動用450億美元外匯和黃金儲備對中、建兩行進行注資等。

2、管理型

重組整頓一直是我國金融機構(gòu)退出的主要路徑。一般先由監(jiān)管機構(gòu)接管危機金融機構(gòu)，后通過政府、監(jiān)管機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會協(xié)調(diào)，將危機金融機構(gòu)進行強制性重組改造，全部或部分并入其他機構(gòu)，而原有機構(gòu)法人由此退市，表現(xiàn)為業(yè)態(tài)合并、部分業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)換和資產(chǎn)剝離新設(shè)等。始于1998年的信托業(yè)第五次清理整頓到2003年已經(jīng)基本完成，清理整頓前的239家信托投資公司只有60家左右得以保留并重新登記。1999年國家設(shè)立的四家資產(chǎn)管理公司就剝離了國有商業(yè)銀行1萬多億的不良資產(chǎn) 。

3、制裁型

一般包括破產(chǎn)和關(guān)閉（撤銷）。前者指法院強迫被債權(quán)人且不能確保到期清償債務(wù)的金融機構(gòu)破產(chǎn)。后者指金融監(jiān)管機構(gòu)運用行政手段宣布對經(jīng)其批準(zhǔn)設(shè)立的、具有法人資格的、不可救助的、股東無力注資或救助失敗的期貨公司依法采取行政強制措施，終止其經(jīng)營活動，對其債權(quán)債務(wù)進行清算，最終消滅其主體資格的行為。在實踐中，我國往往采取后者。 迄今為止，我國只有1家金融機構(gòu)真正通過司法程序進行了破產(chǎn)，那就是1998年的廣東省國際信托投資公司由廣東省高級人民法院裁定因資不抵債而實行破產(chǎn)。此外，我國還沒有一家金融機構(gòu)是通過依法破產(chǎn)而退出金融市場的。

三、我國金融機構(gòu)市場退出存在的問題與不足

1、行政特征明顯

我國在實踐中對問題機構(gòu)的處理過多地依賴于行政手段，這種做法雖然是維護金融穩(wěn)定的必要手段，但也存在諸多弊端。第一，過多采用非市場化手段承擔(dān)損失，長期看對金融業(yè)本身的成長不利。表面上問題機構(gòu)被良性機構(gòu)所整合，但實際上并沒有真正提升相應(yīng)資產(chǎn)的競爭力，反而令保留機構(gòu)承擔(dān)了巨大的壓力，配置資源仍是計劃性手段，無法達(dá)到優(yōu)化整合的目的。第二，行政力量的主導(dǎo)特征往往使得金融機構(gòu)退出的市場行為嬗變?yōu)椤靶姓酝顺觥钡恼袨椋拐袚?dān)了過大的責(zé)任。無論是直接再貸款還是債轉(zhuǎn)股，最終都是中央銀行承擔(dān)了損失，因此依靠政府信用解決債務(wù)問題容易釀成政府的債務(wù)危機，甚至直接引發(fā)通貨膨脹。第三，政府擔(dān)保顯然不利于形成良性的競爭氛圍，更無法防范道德風(fēng)險。而由于缺乏市場力量的引入和配套，我國金融機構(gòu)的市場退出成本極高。

2、監(jiān)管預(yù)警吃緊

我國金融監(jiān)管的成本很高，不包括證監(jiān)會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會等在內(nèi)，僅中國人民銀行系統(tǒng)就有職工167萬人。隨著監(jiān)管力度的加大，監(jiān)管成本也在加大，但由此取得的社會凈收益卻不總是遞增的。此外，由于我國尚未建立一套完整高效的預(yù)警體系，往往使用“即時反應(yīng)”的危機機制處理模式，使得監(jiān)管部門背負(fù)沉重的壓力，爾后的清算補償?shù)雀呛馁Y費時。如廣州國投案，從1998年10月起到2001年6月底方告結(jié)束，期間僅清算組聘請的畢馬威、君信、渣打等三家中介機構(gòu)就派出200人工作了三個月之久才初步得出清算結(jié)果。如果充分發(fā)揮提前預(yù)警的作用，必將有利于對癥下藥，從而降低一系列相應(yīng)負(fù)擔(dān)。

3、可操作性不強

近年來，隨著我國的《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《金融機構(gòu)管理規(guī)定》及《金融機構(gòu)撤銷條例》等法律法規(guī)的實施和完善，尤其是自2007年6月1日起施行的新修訂的《企業(yè)破產(chǎn)法》，更是從法律上進一步明確了金融機構(gòu)可以破產(chǎn)，有助于我國建立規(guī)范的金融機構(gòu)市場退出機制。以《破產(chǎn)法》為例，其規(guī)定國務(wù)院可以制定有關(guān)金融機構(gòu)破產(chǎn)的實施辦法，金融監(jiān)管機構(gòu)可以擔(dān)當(dāng)破產(chǎn)申請人，提請法院啟動破產(chǎn)程序。這是我國立法工作的一大進步，但針對具體實施細(xì)節(jié)仍缺乏全面系統(tǒng)的規(guī)定，如條款所述“經(jīng)營管理不善”、“嚴(yán)重危害金融秩序”等，對于達(dá)到什么程度沒有規(guī)定，所要采取的措施也沒有明確。而且，我國目前金融機構(gòu)雖然以銀行為主，但證券公司、保險公司和其他機構(gòu)畢竟不能與銀行混同。因此，金融業(yè)不同于一般企業(yè)，金融業(yè)內(nèi)各業(yè)態(tài)也不應(yīng)似《破產(chǎn)法》里采用“一體化”對待的標(biāo)準(zhǔn)，而是應(yīng)當(dāng)在協(xié)調(diào)以上各法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，早日擬定金融機構(gòu)市場退出管理辦法及實施細(xì)則等，由專門機關(guān)依據(jù)具體標(biāo)準(zhǔn)采取對應(yīng)的政策和措施，提高市場退出的可操作性。

4、破產(chǎn)保障欠缺

我國的金融機構(gòu)普遍產(chǎn)權(quán)不清，機構(gòu)破產(chǎn)后由誰最終承擔(dān)改革成本、兌付儲蓄存款的資金，一直是困擾我們的問題。目前的基本原則是誰組建、誰管理就由誰負(fù)責(zé)，這種做法可能產(chǎn)生兩個不良后果。第一，這實際上是中國人民銀行在向流通中投放基礎(chǔ)貨幣，而此時流通可能不需要貨幣的增加，如果由此引起通貨膨脹加劇，那么這一救助成本就太大了。第二，地方政府雖然做了還款承諾，但能否兌現(xiàn)可能有兩種結(jié)果，對發(fā)達(dá)地區(qū)來說，也許還可以還上；但對于落后地區(qū)的財政來說，也許根本沒有償還的可能，這容易引起地方政府的道德風(fēng)險，最終濫用地方政府的擔(dān)保權(quán)。

四、改進金融市場退出機制的對策和建議

金融穩(wěn)定是金融監(jiān)管的中間目標(biāo)，但不是最終目標(biāo)。從長期看，金融穩(wěn)定與金融效率是統(tǒng)一的。沒有較高的金融效率就無法保證金融業(yè)的長期穩(wěn)定。因此，我們應(yīng)積極創(chuàng)造條件來完善以市場為基礎(chǔ)的金融機構(gòu)市場退出制度安排。

1、應(yīng)弱化行政干預(yù)，強化市場手段，引導(dǎo)我國金融機構(gòu)積極開展以購并為主的主動性市場退出

在金融機構(gòu)市場退出的制度安排上，把握引入市場手段建立市場激勵機制、政府按規(guī)則干預(yù)的原則。具體包括兩方面的制度建設(shè)。

（1）多渠道籌集援助資金。國外在救援有問題金融機構(gòu)時，資金來源十分廣泛。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，其對貨幣政策獨立性的要求也在提高，我國中央銀行采取直接發(fā)放信用貸款救助形式的弊端將會不斷顯現(xiàn)。因此，要逐漸開辟多樣化的援助資金，包括發(fā)行次級債券或特別國債籌集資金，由原有股東增資或引入新股東出資，中央銀行采取再貼現(xiàn)、有擔(dān)保的再貸款間接提供救助資金等手段，分擔(dān)損失。

（2）引導(dǎo)我國金融機構(gòu)積極開展以購并為主的主動性市場退出。基于商業(yè)基礎(chǔ)社會，發(fā)達(dá)國家的金融機構(gòu)市場退出更加注重以購并為主的主動性市場退出，在20世紀(jì) 90年代掀起了一浪高過一浪的購并狂潮，并由此從外部治理和控制權(quán)市場的角度促進其內(nèi)部治理水平的提高。當(dāng)然這需要控制權(quán)市場的形成和完備的產(chǎn)權(quán)交易機制，我國尚需假以時日。但眾多“拉郎配”式的行政性重組必然會造成退出市場的諸多問題，因此我國應(yīng)該放寬持股資格限制，允許實力民營機構(gòu)參與股權(quán)多元化。除此之外，從配套政策措施上，可以嘗試推行“招標(biāo)制”的市場化重組模式，由專門機構(gòu)接管問題機構(gòu)，在清算及國家適當(dāng)注資后，支持優(yōu)秀金融機構(gòu)在吸引各方資源的基礎(chǔ)上參與問題機構(gòu)的兼并重組，從而引導(dǎo)市場資源實現(xiàn)優(yōu)化整合。

2、從事后的、注重審批和準(zhǔn)入控制的監(jiān)管，轉(zhuǎn)向事前的、以風(fēng)險為導(dǎo)向的、強調(diào)持續(xù)控制的監(jiān)管

傳統(tǒng)的機構(gòu)監(jiān)管模式在日益多元化的風(fēng)險面前已經(jīng)顯示出不適應(yīng)性。這主要是因為傳統(tǒng)的監(jiān)管強調(diào)實時監(jiān)管，強調(diào)行政審批和直接的資源分配，強調(diào)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的控制。而在市場經(jīng)濟條件下，風(fēng)險監(jiān)管必須有超前性和預(yù)警性，必須以風(fēng)險為導(dǎo)向，要強調(diào)持續(xù)的監(jiān)管，要有針對性和超前性、準(zhǔn)確全面地掌握金融機構(gòu)的真實財務(wù)狀況和經(jīng)營狀況，建立持續(xù)監(jiān)管的信息條件、風(fēng)險預(yù)警體系和處置體系等。在具體實施上，可先從簡單到復(fù)雜、從局部到全局選擇一系列動靜態(tài)指標(biāo)，賦予相應(yīng)權(quán)重，挑選部分試點機構(gòu)試行，并在試行中改進和完善，并最終推廣到整個金融體系。如圖1所示。

3、加強金融機構(gòu)市場退出的法律支持和可操作規(guī)范，使我國金融機構(gòu)的市場退出依法、有序、規(guī)范進行

立法機關(guān)和金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)盡快制定頒布有關(guān)金融機構(gòu)市場退出的法律法規(guī)以及與之相配套的實施細(xì)則，如《金融機構(gòu)市場退出法》、《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》和《金融機構(gòu)破產(chǎn)清算管理方法》等等。改變過去個案式的、缺乏超前性的工作流程與機制，完善監(jiān)管、懲罰等制度，增加對金融機構(gòu)分類基礎(chǔ)上的扶優(yōu)限劣，明確鼓勵優(yōu)秀公司做大做強的具體方法等。在此過程中，必須在借鑒國外金融機構(gòu)市場退出法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的金融現(xiàn)實，對適用范圍內(nèi)的市場退出界限與標(biāo)準(zhǔn)、市場退出的程序與原則等問題予以明確規(guī)定。

4、建立存款保險和投資者賠償基金制度，保護小儲戶的利益和維持金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性

存款保險不僅僅是一種保護存款人利益的補救措施，其對維護金融市場穩(wěn)定、提高金融市場效率更有著積極的意義。宜參照國外實踐的成功經(jīng)驗，盡快建立起適合我國國情的存款保險制度，組建全國性股份制保險公司，強制全部金融機構(gòu)及財政等部門參股，融投資、援助、解困、保險功能于一體，以保護存款人的利益和銀行資信。

投資者賠償基金可借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，成立投資者利益賠償基金組織，以公司化形式進行組織運作。初始資本可由國家財政撥付，但其成立后國家不再撥付資金，而是由包括金融機構(gòu)在內(nèi)的會員公司按照其總資產(chǎn)的一定比例繳納投資者利益保護基金。該保護基金必須逐年實際繳納，這主要是適用于被吊銷金融經(jīng)營資格或進入強制性清算程序的金融機構(gòu)的客戶的債權(quán)賠償?shù)取Ａ鞒虉D如圖2所示。

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第3篇

我國金融機構(gòu)退出的三種路徑

在我國，以公有制為主體的壟斷性行業(yè)是對銀行業(yè)長期以來的最突出描述。計劃經(jīng)濟體制下，銀行業(yè)附屬于政府，完全依靠行政計劃設(shè)立、運行。政府也一直以國家信用作后盾，充當(dāng)銀行金融機構(gòu)的保護人。因此，很長一段時間內(nèi)，我國銀行業(yè)基本上不存在市場退出的問題，銀行經(jīng)營者和廣大儲蓄債權(quán)人也根本意識不到這個問題。但是，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，經(jīng)濟全球化的漸次展開，銀行業(yè)金融機構(gòu)正在也必將從我國政府為其制作的襁褓中走入市場競爭的大海中，以獨立的法人主體身份自謀生存與發(fā)展。伴隨著競爭的日趨激烈，優(yōu)勝劣汰、適者生存的市場機制必將導(dǎo)致一部分不適應(yīng)市場經(jīng)濟的銀行被市場拋棄。縱觀我國已有的銀行退出歷史，退出的路徑有三種：

一是解散。它指已成立的銀行業(yè)金融機構(gòu)，因其章程規(guī)定或法律規(guī)定的事由出現(xiàn)，該銀行喪失了經(jīng)營能力或經(jīng)營必要，經(jīng)批準(zhǔn)撤銷登記后，銀行機構(gòu)消滅的法律行為。我國新《公司法》第一百八十一條規(guī)定，企業(yè)因下列事由可解散：公司章程規(guī)定的營業(yè)期限屆滿或者公司章程規(guī)定的其他解散事由出現(xiàn)：股東會或者股東大會決議解散：因公司合并或者分立需要解散：依法被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉或者被撤銷：人民法院依照本法第一百八十三條的規(guī)定予以解散。在我國以第3種方式為主，吸收合并完成后，有問題銀行應(yīng)予以解散。

二是行政關(guān)閉或撤銷。它是指運用行政手段對不可救助、股東無力注資、救助失敗的銀行依法關(guān)閉和組織清算，指定一家銀行金融機構(gòu)托管，在完成清算后宣布解散或撤銷。在我國以對海南發(fā)展銀行實施行政關(guān)閉，并由中國工商銀行接管為代表。這是我國采取的一種行政清算程序，它是銀行金融機構(gòu)市場退出的一種強制性清算程序。

三是破產(chǎn)。它是指支付風(fēng)險嚴(yán)重、資不抵債的銀行業(yè)金融機構(gòu)在股東放棄救助，或被銀行監(jiān)管機構(gòu)行政關(guān)閉后發(fā)現(xiàn)其財產(chǎn)不足以清償債務(wù)，經(jīng)銀行監(jiān)管機構(gòu)同意，有問題銀行金融機構(gòu)向人民法院申請破產(chǎn)或人民法院經(jīng)過審理后依法宣告其破產(chǎn)和對其進行破產(chǎn)清算的情形。破產(chǎn)是銀行金融機構(gòu)市場退出的司法程序，屬于被動型市場退出。

這三種路徑在我國現(xiàn)行的立法中已有所體現(xiàn)，比如《商業(yè)銀行法》規(guī)定的商業(yè)銀行的三種終止方式是“商業(yè)銀行因解散、被撤銷和被宣告破產(chǎn)而終止。”問題與反思

中國銀行業(yè)金融機構(gòu)的退出之路絕對不是一馬平川的高速公路，而是斷斷續(xù)續(xù)銜接而成的有諸多崎嶇之處的、正在逐步修建的高等級公路。由于我國銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出制度是在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟體制背景下在實踐中通過摸索逐步形成的初步框架，是一種被動且有點逼迫意味下形成的制度，因此，我國的銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出存在著諸多內(nèi)在的缺陷，值得我們?nèi)ド钊肫饰龊头此肌?/p>

政府對運作過程介入過深。行政干預(yù)色彩濃厚銀行業(yè)金融機構(gòu)的設(shè)立和退出本應(yīng)是一種市場行為，遵循優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)律，但由于銀行業(yè)金融機構(gòu)的性質(zhì)過于特殊，特別是我國正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，因此其設(shè)立和退出就難免帶有較強的行政色彩，準(zhǔn)入由行政控制，退出就難以避免行政性。因此，“市場問題由市場解決”的原則在銀行業(yè)金融機構(gòu)的市場退出中難以體現(xiàn)。如現(xiàn)有退出管理機構(gòu)一般是由地方政府牽頭，組成風(fēng)險處置領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)停業(yè)整頓或撤銷銀行的風(fēng)險處置，銀行市場退出更多地體現(xiàn)了政府干預(yù)的色彩。

事實證明，銀行機構(gòu)退出成為政府行政職能的組成部分既不符合效率原則，又令政府不堪重負(fù)。一方面資產(chǎn)清收變現(xiàn)困難，效率不高，如海發(fā)行至今還沒有清算完成，另一方面財政買單使廣大民眾無法形成風(fēng)險意識，還令政府包袱沉重。因此在銀行退出的制度設(shè)計中，就要明確市場的基本作用，由市場選擇退出者和完成退出程序，這也符合我們整個經(jīng)濟改革的基本策略。而市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟，在市場退出中就要明確法律調(diào)整的基礎(chǔ)作用，由法律來規(guī)制銀行市場退出的制度，而不是行政干預(yù)和政府主導(dǎo)。

法律體系缺位 雖然新破產(chǎn)法確定了銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)也同時適用《企業(yè)破產(chǎn)法》，但龐雜的法律體系仍缺乏系統(tǒng)健全的退出法律依據(jù)。目前，我國對銀行業(yè)金融機構(gòu)實行市場退出的法律法規(guī)依據(jù)主要有《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行金融機構(gòu)管理規(guī)定》、 《企業(yè)破產(chǎn)法》、 《公司法》、《銀行金融機構(gòu)撤銷條例》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等。這些法律、法規(guī)數(shù)量多，交叉混雜，但同時又對銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出的方式、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序等都沒有作出具體而系統(tǒng)的規(guī)定，缺乏可操作性。

鑒于當(dāng)前龐雜的銀行業(yè)市場退出法律體系，應(yīng)由國務(wù)院專門制定統(tǒng)一的金融機構(gòu)破產(chǎn)法規(guī)。我們看到，在新破產(chǎn)法立法體例方面，我們已經(jīng)確定了銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)也適用《企業(yè)破產(chǎn)法》，但又同時規(guī)定國務(wù)院可以制定有關(guān)銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)的實施辦法，為國務(wù)院制定統(tǒng)一的金融機構(gòu)破產(chǎn)法規(guī)提供了法律依據(jù)，而現(xiàn)在，這一實施辦法就在緊鑼密鼓的籌備之中，筆者不久前參加的由銀監(jiān)會、國際金融公司、亞開行舉辦的研討會可以說就是一次對此辦法的研討和預(yù)熱。

關(guān)閉標(biāo)準(zhǔn)缺乏專業(yè)性根據(jù)國際經(jīng)驗，普通公司的破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)有兩個：“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”和“資不抵債”。而銀行金融機構(gòu)的破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)還有第三個――“監(jiān)管破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)”。《企業(yè)破產(chǎn)法》沒有針對銀行金融機構(gòu)規(guī)定這第三個破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，出于其調(diào)整主體廣泛性的考慮，我們可以理解。但是，在我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》中，都規(guī)定了銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)有撤銷銀行金融機構(gòu)的權(quán)力，確立了商業(yè)銀行破產(chǎn)和被撤銷并行的市場退出體制。如果此種情況延續(xù)下去，銀行金融機構(gòu)的“監(jiān)管破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)”在實踐中將只能主要通過行政關(guān)閉撤銷來確立和實施，在真正的主要市場退出制度――破產(chǎn)中，反而芳蹤難覓了。

同時，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第39條規(guī)定，“銀行業(yè)銀行金融機構(gòu)有違法經(jīng)營、經(jīng)營管理不善等情形，不予撤銷將嚴(yán)重危害銀行金融秩序、損害公眾利益的，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)有權(quán)予以撤銷”。該撤銷的條件規(guī)定得過于原則，留下了較大的自由裁量空

間，不利于判斷撤銷行為是否妥當(dāng)。建議參考《美國聯(lián)邦存款保險法》第11條(c)款(5)項，對我國關(guān)閉銀行金融機構(gòu)的條件予以細(xì)化。這些條件包括：存款機構(gòu)資不抵債：重大浪費：不安全和不合理經(jīng)營；故意違反停止和終止命令：隱匿或拒絕向合法監(jiān)管者、檢查者提供其賬簿、文件、檔案、資產(chǎn)和有關(guān)事物；無力償債；虧損，存款機構(gòu)已經(jīng)發(fā)生或可能發(fā)生的虧損將耗盡其所有的或?qū)嶋H上的所有資本，如果沒有聯(lián)邦援助，其資本將不可能充足：違法：存款機構(gòu)同意：被保險人資格參保資格的停止；資本不足未能改正：資本嚴(yán)重不足；犯有洗錢罪。注意，在此銀行“關(guān)閉”、“破產(chǎn)”與“倒閉”語義相同。而這13項關(guān)閉條件中，不僅全部包含了銀行破產(chǎn)的三種完整標(biāo)準(zhǔn)，還細(xì)化了其他一些專業(yè)條件。這樣不僅解決了銀行破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)缺乏專業(yè)化的問題，而且在關(guān)閉條件中同時對監(jiān)管機構(gòu)過大的自由裁量權(quán)進行了規(guī)制。

制定專門的金融機構(gòu)接管重組制度十分必要

出于保護廣大金融消費者和維護銀行金融體系穩(wěn)定的考慮，世界范圍內(nèi)，當(dāng)金融機構(gòu)尤其是大型存款類銀行業(yè)金融機構(gòu)陷入財務(wù)困境時，公共政策的首選必然是救助和重組，而不是破產(chǎn)清算。同樣，出于構(gòu)建和諧社會、維持企業(yè)經(jīng)營的考慮，《企業(yè)破產(chǎn)法》在規(guī)定上對企業(yè)重整非常重視，除規(guī)定破產(chǎn)清算程序外，還著重規(guī)定了破產(chǎn)重整和破產(chǎn)和解程序。但筆者認(rèn)為目前《企業(yè)破產(chǎn)法》關(guān)于破產(chǎn)重整、和解程序?qū)鹑跈C構(gòu)適用性不強。

首先，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定的“接管、重組”程序，與破產(chǎn)重整程序在一定程度上存在沖突。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第38條規(guī)定，銀行監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)依法對銀行業(yè)金融機構(gòu)實行接管或者促成機構(gòu)重組。而這時就會出現(xiàn)問題，即當(dāng)銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)已經(jīng)對某商業(yè)銀行實行接管或重組時，該商業(yè)銀行的債權(quán)人或債務(wù)人又同時向法院申請啟動破產(chǎn)重整程序，兩種程序如何協(xié)調(diào)，誰為優(yōu)先?是把監(jiān)管機構(gòu)直接放前面，即直接規(guī)定在行政“接管、重組”期間，法院不受理債權(quán)人或債務(wù)人申請啟動破產(chǎn)重整程序的申請呢，還是讓監(jiān)管機構(gòu)自己內(nèi)部協(xié)調(diào)，即間接規(guī)定債權(quán)人、債務(wù)人啟動破產(chǎn)重整、和解程序也要像破產(chǎn)清算一樣，按照《商業(yè)銀行法》第71條規(guī)定“經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)同意”?

其次，缺少救助、重整財務(wù)手段的法院很難作為主持協(xié)調(diào)金融機構(gòu)重整的法律主體。試想連監(jiān)管機構(gòu)都不愿重組或重組失敗而同意其進入破產(chǎn)程序的金融機構(gòu)，法院作為一個門外漢主持重整的難度將有多大?金融機構(gòu)重組，大量資金的投入和金融工具的使用通常是必不可少的。而資金救助、尋找購買方等重組手段是法院肯定相對缺乏的。顯而易見，專門的“金融機構(gòu)接管、重組”程序比法院主導(dǎo)的破產(chǎn)重整、和解程序更為有效。這也是美國多數(shù)金融機構(gòu)，同時包括證券公司不適用美國《破產(chǎn)法》重整程序的原因。在美國，《破產(chǎn)法》除了不適用于銀行外，美國證券公司的市場退出也由證券投資者保護公司(SIPC)主導(dǎo)，其雖然適用美國《破產(chǎn)法》的清算程序，但也不適用其中的重整程序。因此，司法權(quán)的主導(dǎo)性和終局性是值得肯定的，但特殊領(lǐng)域中，限于法院的特點，不能統(tǒng)而概之。具體就銀行退出而言，就是必須建立處置問題銀行的專業(yè)化接管、重整制度。

市場退出機制設(shè)計

銀行業(yè)金融機構(gòu)的市場退出是銀行金融體系的自動穩(wěn)定器，市場機制發(fā)揮正常作用只能建立在其規(guī)范化基礎(chǔ)之上。只有建立完善的市場退出機制才可以主動和積極引導(dǎo)我國銀行業(yè)的順利發(fā)展。

退出方式由被動型向主動型平穩(wěn)過渡被動型退出只是在發(fā)生危機時為化解銀行金融風(fēng)險的被動之舉，而在世界范圍內(nèi)，特別是金融發(fā)達(dá)國家，卻更加注重主動型市場退出。主動型的市場退出不僅可以提高國內(nèi)法人銀行的國際競爭力，而且增強了本國銀行的競爭實力和發(fā)展后勁，擴大了本國在全球金融市場上的份額。出于全球競爭和金融安全的考慮，我國的銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出制度的注意力就不能仍停留在低層次上，只關(guān)注被動退出，對于銀行業(yè)金融機構(gòu)之間按市場競爭原則進行的商業(yè)收購兼并等主動型市場退出也要給予足夠的重視，這將有利于我國銀行業(yè)金融機構(gòu)依據(jù)發(fā)展和競爭的需要積極開展戰(zhàn)略性重組，有利于新型銀行業(yè)金融機構(gòu)通過收購兼并迅速擴大規(guī)模和壯大實力。

建立預(yù)警機制，為風(fēng)險處置提供依據(jù) 問題金融機構(gòu)形成的重要原因之一就是金融機構(gòu)風(fēng)險預(yù)警機制的不完善。此外，預(yù)警機制的不完善還會加大對問題金融機構(gòu)的識別難度以及市場退出的成本。為此，政府應(yīng)在借鑒美國CAMEL評級系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，按照管理、支付、清償?shù)雀鞣矫娴哪芰y行業(yè)金融機構(gòu)分為正常機構(gòu)、有問題機構(gòu)和危機機構(gòu)，建立、健全我國金融機構(gòu)的風(fēng)險評估系統(tǒng)，依據(jù)評估結(jié)果確定問題金融機構(gòu)和重點監(jiān)控對象，并結(jié)合不同機構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險的特點，建立這些機構(gòu)的風(fēng)險管理檔案，以此強化對金融體系的監(jiān)管。

創(chuàng)新金融機構(gòu)破產(chǎn)主導(dǎo)模式 世界范圍內(nèi)，銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)主要可歸為兩種模式：一種是法院主導(dǎo)，統(tǒng)一適用破產(chǎn)法；第二種是監(jiān)管機關(guān)主導(dǎo)，適用銀行業(yè)金融機構(gòu)的特別法，法院只對債權(quán)確認(rèn)等程序中的個案糾紛保留有限的司法審查權(quán)。第一種模式為歐洲大陸多數(shù)國家，以及英國、澳大利亞、新加坡等國家所采用。第二種模式以美國為代表，強調(diào)銀行破產(chǎn)在破產(chǎn)申請人、破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、清償順序、社會影響等方面具有不同于普通公司破產(chǎn)的特殊性。在美國，銀行并不像普通商事公司一樣適用破產(chǎn)法典，而是適用《聯(lián)邦存款保險渤。《聯(lián)邦存款保險法》詳細(xì)規(guī)定了資產(chǎn)清收、資產(chǎn)處置、清算程序和清償債務(wù)的順序。《聯(lián)邦存款保險法》吸收了幾乎所有國會制訂的與銀行破產(chǎn)有關(guān)的法案。其規(guī)定法院不主持銀行清算，而是由聯(lián)邦存款保險公司主持。我國的銀行破產(chǎn)，從法律層面看，規(guī)定屬于第一種模式，即法院主導(dǎo)銀行破產(chǎn)；從法規(guī)層面和操作層面看，則屬于第二種模式，即行政監(jiān)管當(dāng)局主導(dǎo)銀行破產(chǎn)。特別是2001年頒布的《銀行金融機構(gòu)撤銷條例》在一定程度上強化了“關(guān)閉撤銷”與“清算”合一的機制。實踐中債權(quán)人對行政主導(dǎo)的清算效率和公正性曾多有質(zhì)疑，主要就是因為清算規(guī)則不夠明確。

此次出臺的《企業(yè)破產(chǎn)法》在立法體例方面，確定了銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)也適用《企業(yè)破產(chǎn)法》，法院主導(dǎo)，可能也是對現(xiàn)有實踐不滿的一種回應(yīng)。但我們又不得不承認(rèn)銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)確實有其特殊性，而新破產(chǎn)法第134條就規(guī)定國務(wù)院可以依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》和其他有關(guān)法律制定有關(guān)銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)的實施辦法。而鑒于《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《保險法>規(guī)定了金融監(jiān)管機構(gòu)享有撤銷金融機構(gòu)的行政權(quán)力，可以預(yù)測，上述兩種模式的混合可能會成為我國銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出的主要模式。這種混合模式可以說是國際經(jīng)驗與中國國情相結(jié)合的一種創(chuàng)新，成功與否還有待實踐的進一步檢驗。對此，筆者持謹(jǐn)慎的樂觀態(tài)度。

建立存款保險制度，對存款人提供充分保障 存款保險制度是指一個國家為保護存款人利益和維護金融秩序的穩(wěn)定，通過法律形式建立的一種在銀行因意外事故破產(chǎn)時進行債務(wù)清償?shù)闹贫龋钤缙鹪从诿绹Ｔ撝贫仁侵赣山?jīng)營存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)，按照所吸收存款的一定比例，向特定的保險機構(gòu)繳納一定的保險金，當(dāng)投保金融機構(gòu)出現(xiàn)支付危機、破產(chǎn)倒閉或者其他經(jīng)營危機時，由特定的保險機構(gòu)通過資金援助、賠償保險金等方式，保證其清償能力。這個保險金的比例通常按照資本充足率的50％計提。