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第1篇

隨著我國財(cái)政體制全面改革，支農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，其下放后全面優(yōu)化了我國財(cái)政資金政策、加快了資金下?lián)芎蛨?zhí)行進(jìn)度、約束了財(cái)政資金運(yùn)用環(huán)節(jié)、提升了資金運(yùn)作效率，創(chuàng)新了財(cái)政管理機(jī)制、加強(qiáng)了各部門之間交流與合作，整合了各地方財(cái)政部門管理職能等，同時(shí)也證實(shí)了支農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)下放后的資金管理極其重要，支農(nóng)項(xiàng)目的順利進(jìn)行都主要取決于資金的運(yùn)用，所以，資金管理在支農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)下放后極其重要。

二、支農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)下放后財(cái)政資金管理存在問題

1.資金管理意識不強(qiáng)，項(xiàng)目資金制度規(guī)定模糊

支農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)下放后，由于一些地區(qū)和部門為方便獲取經(jīng)濟(jì)利益并不自愿下放項(xiàng)目審批權(quán)和資金管理權(quán)，極易出現(xiàn)放權(quán)不放錢的現(xiàn)象，使得支農(nóng)項(xiàng)目資金難以具體應(yīng)用到支農(nóng)項(xiàng)目上，嚴(yán)重影響了支農(nóng)項(xiàng)目的全面實(shí)施，影響了項(xiàng)目審批權(quán)下放的實(shí)效性。與此同時(shí)，一些地區(qū)管理支農(nóng)項(xiàng)目資金的意識不強(qiáng)，所制定和遵照的資金管理制度規(guī)定不夠完善，項(xiàng)目扶持對象、資金分配方式、資金核算和考核標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容不夠明確，并且在資金具體應(yīng)用過程中，支農(nóng)項(xiàng)目資金審批權(quán)和資金分配權(quán)也缺少相應(yīng)參考制度和標(biāo)準(zhǔn)。

2.資金分配不夠合理，財(cái)政資金難以物盡其用

支農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)下放后由于存在各種特殊原因，財(cái)政資金管理和分配難以完全適應(yīng)實(shí)際項(xiàng)目需要，資金分配存在不合理現(xiàn)象，財(cái)政資金并不能完全物盡其用。一方面是人為原因。一些單位或部門的財(cái)務(wù)工作人員少，管理工作強(qiáng)度大、幅度大，很難適應(yīng)和滿足支農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)下放后財(cái)政資金管理工作強(qiáng)度，從而影響了資金的具體運(yùn)用，減弱了財(cái)政資金在支農(nóng)項(xiàng)目中的重要作用；另一方面是政策原因。我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，對各地方、各部門、各行業(yè)的管理提出了新的要求，從而，財(cái)政資金使用和分配受到更多的關(guān)注，財(cái)政改革勢在必行。支農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)下放后在具體實(shí)施、資金管理方面規(guī)定不全面且不具體，缺乏必要的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變，因此支農(nóng)項(xiàng)目審批下放后財(cái)政資金管理缺乏科學(xué)性和規(guī)范性。

3.資金監(jiān)管不到位，審批權(quán)下放后易現(xiàn)盲點(diǎn)

支農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)下放后資金監(jiān)督管理明顯存在不足，一些地方財(cái)政部門將支農(nóng)項(xiàng)目資金下?lián)芎蟊悴宦劜粏枺瑢ω?cái)政資金的具體其使用情況并沒有進(jìn)行全面管理與監(jiān)督。首先是并未建立和健全支農(nóng)財(cái)政資金監(jiān)督管理體系，資金監(jiān)管不到位，審批權(quán)下放后的資金使用存在盲點(diǎn)。其次是一些地方財(cái)政部門對支農(nóng)項(xiàng)目財(cái)政資金使用情況監(jiān)管力度不大，并未對資金使用進(jìn)行核實(shí)，存在?？钗茨軐Ｓ玫默F(xiàn)象。最后是支農(nóng)項(xiàng)目專項(xiàng)資金監(jiān)督考核管理不夠規(guī)范，項(xiàng)目資金使用尚未形成流程化管理，財(cái)政資金監(jiān)督管理的方式、方法過于單一化，資金使用信息難以在相關(guān)部門之間實(shí)現(xiàn)共享，加大了支農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)下放后的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

三、加強(qiáng)支農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)下放后的財(cái)政資金監(jiān)管措施

1.支農(nóng)審批權(quán)下放后增強(qiáng)資金管理意識

首先，支農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)下放有利于有效靈活運(yùn)用資金，簡化了財(cái)政資金使用環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮出了財(cái)政資金在支農(nóng)項(xiàng)目中的重要作用；其次，支農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)下放后加強(qiáng)資金管理，應(yīng)當(dāng)全面增強(qiáng)其財(cái)政資金管理意識，制定相應(yīng)資金管理制度，宣傳資金管理在支農(nóng)項(xiàng)目中的重要性，提高了資金使用效率和質(zhì)量，更好的規(guī)范了資金運(yùn)用流程；最后，支農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)下放滿足了各級財(cái)政和部門對資金管理的要求，優(yōu)化和調(diào)整各級地方政府和各部門之間的關(guān)系，促進(jìn)各部門之間管理協(xié)作，增強(qiáng)各部門的職權(quán)與職能。

2.完善資金管理模式，建立信息公開機(jī)制

根據(jù)當(dāng)前支農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)下放后的財(cái)政資金管理現(xiàn)狀，完善并創(chuàng)新相應(yīng)的資金管理模式，整合并靈活運(yùn)用社會(huì)資源，提升資金使用效率。適時(shí)與計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)相結(jié)合，全面實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化管理與數(shù)據(jù)信息資源共享，構(gòu)建科學(xué)合理的財(cái)政資金審批、運(yùn)用和審核系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息全覆蓋，建立健全相關(guān)數(shù)據(jù)信息管理制度，優(yōu)化信息采集、整理和分析流程，完善支農(nóng)項(xiàng)目財(cái)政資金投入和實(shí)際使用情況等數(shù)據(jù)庫，為資金管理提供有效的數(shù)據(jù)信息，使得整個(gè)財(cái)政資金管理工作更加方便、快捷。除此之外，建立信息公開機(jī)制，提高支農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)下放后的財(cái)政資金使用透明度，方便各部門、人士對資金運(yùn)用的管理和監(jiān)督。

第2篇

摘要：本文針對我國政府與事業(yè)單位之間分配關(guān)系長期不順，導(dǎo)致事業(yè)資源分配效率低下的缺陷，提出要正確認(rèn)識市場經(jīng)濟(jì)下事業(yè)單位的性質(zhì)，規(guī)范財(cái)政資金分配范圍；進(jìn)一步改革預(yù)算管理制度，改進(jìn)預(yù)算編制方式和方法，公平合理地分配各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)，達(dá)到事業(yè)資源配置的帕累托改進(jìn)，以更好地發(fā)展社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)。

關(guān)鍵詞：規(guī)范；政府；事業(yè)單位；分配關(guān)系

政府與事業(yè)單位的分配關(guān)系，主要表現(xiàn)在財(cái)政資金供給與社會(huì)事業(yè)發(fā)展以及社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)之間的資金配置方面。從我國財(cái)政實(shí)踐看，財(cái)政在事業(yè)資金分配問題上，長期來沒有理順政府與事業(yè)單位之間的分配關(guān)系。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府與事業(yè)單位的資金分配關(guān)系表現(xiàn)為“統(tǒng)收統(tǒng)支”的模式，即事業(yè)單位的所有收入全部上交國家財(cái)政，其發(fā)展事業(yè)所需支出則全部由國家統(tǒng)一撥款來滿足，事業(yè)單位對本單位事業(yè)發(fā)展所需的人、財(cái)、物無自，全部統(tǒng)一由國家計(jì)劃安排。這種制度在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，對于促進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展曾經(jīng)起到了一定的積極作用，但這種高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，也助長了事業(yè)單位“等、靠、要”的依賴思想，延緩了各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展；改革開放后，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的確立，政府與事業(yè)單位之間的分配關(guān)系也有所改變，由“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“經(jīng)費(fèi)包干”轉(zhuǎn)為“財(cái)政補(bǔ)助”。這種分配關(guān)系從本質(zhì)上說應(yīng)該符合市場經(jīng)濟(jì)下公共財(cái)政的分配要求，但在實(shí)際操作中，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下長期養(yǎng)成的思維定勢的影響、轉(zhuǎn)制過程中相應(yīng)法律、法規(guī)的缺位以及落后的預(yù)算管理制度，“財(cái)政補(bǔ)助”分配方式的優(yōu)勢未能得到充分體現(xiàn)。表現(xiàn)在：一方面政府仍然包攬過多，使有限的財(cái)政資金在事業(yè)發(fā)展需要與供給之間的矛盾更為突出；另一方面財(cái)政分配行為不規(guī)范，管理粗放，導(dǎo)致事業(yè)財(cái)務(wù)管理上存在諸多漏洞，造成事業(yè)資金使用的低效率。因此，要規(guī)范政府與事業(yè)單位之間的分配關(guān)系，必須進(jìn)一步改革預(yù)算管理制度，改進(jìn)預(yù)算編制方式和方法，規(guī)范財(cái)政資金分配行為，以合理配置事業(yè)資源。

一、正確認(rèn)識市場經(jīng)濟(jì)下事業(yè)單位的性質(zhì)，規(guī)范財(cái)政資金分配范圍

所謂事業(yè)單位，通常是指為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的非贏利組織。長期以來大多數(shù)人認(rèn)為，事業(yè)單位是為社會(huì)提供必須的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的，因此，事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)由財(cái)政撥款解決。應(yīng)該說這一觀點(diǎn)不無合理性，因?yàn)槭聵I(yè)單位所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)與私人產(chǎn)品相比具有非競爭性和非排它性特點(diǎn)，收益外溢程度高，所產(chǎn)生的社會(huì)效益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益，一般市場投資主體是不愿涉及這一領(lǐng)域的。因此由財(cái)政撥款解決是理所當(dāng)然的。但是事業(yè)單位提供公共品所需的一切經(jīng)費(fèi)都由財(cái)政包攬卻是不盡合理的。因?yàn)槭聵I(yè)單位提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)屬于公共品中的準(zhǔn)公共品。所謂準(zhǔn)公共品是指介于公共品和私人品之間既具有公共品特性又具有私人品特點(diǎn)的產(chǎn)品，用集合的概念表述，就是公共品集合和私人品集會(huì)的交集。因此準(zhǔn)公共品既可以公共生產(chǎn)、公共提供，也可以公共生產(chǎn)、公共和市場混合提供，或市場生產(chǎn)、市場提供。準(zhǔn)公共品的這一特征，決定了政府對事業(yè)單位的資金供給范圍和資金供給數(shù)量，應(yīng)以事業(yè)單位產(chǎn)品的“公共性”程度為依據(jù)。

從我國目前的狀況來看，事業(yè)單位的類型比較復(fù)雜，有“公益性”的、有“經(jīng)營性”的、還有“公益性”和“經(jīng)營性”兼而有之的，具體涉及文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生、體育以及農(nóng)、林、水、氣、海洋、地質(zhì)、環(huán)保和工、交、商貿(mào)等部門。不僅不同事業(yè)行業(yè)的產(chǎn)品“公共性”程度不同，而且就是同一事業(yè)行業(yè)中的不同單位，其產(chǎn)品的“公共性”程度差別也較大。如教育，九年義務(wù)教育對于個(gè)人而言，無論在就業(yè)還是其他社會(huì)生活方面，都不具有明顯的競爭優(yōu)勢，但它卻能提高整個(gè)中華民族的素質(zhì)，因而“公共性”程度特別高，近似于純公共品；而成人教育，是個(gè)人需要調(diào)整知識結(jié)構(gòu)、提高學(xué)歷層次以增加個(gè)人的社會(huì)競爭優(yōu)勢而產(chǎn)生的，具有明顯的私人品性質(zhì)。這給事業(yè)單位的正確分類帶來了一定的困難。因此，我們在確定財(cái)政資金供給范圍時(shí)，不應(yīng)以行業(yè)類型為界，而應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，對不同事業(yè)性質(zhì)的單位加以分類，具體確定不同財(cái)政資金供給政策，提高財(cái)政資金的支出效益。一般來說，從公共財(cái)政理論出發(fā)，對于“公共性”程度較高的基本上屬于“公益性”的單位，由于所從事的事務(wù)基本代表社會(huì)共同利益和長遠(yuǎn)利益，其產(chǎn)品一般不能或者不宜企業(yè)、私人或者市場去生產(chǎn)和提供，只能公共生產(chǎn)、公共提供，因而所需要的經(jīng)費(fèi)，也基本上由財(cái)政來給予保障，如九年義務(wù)制基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)研究等；對于既具有“公益性”又具有“經(jīng)營性”特點(diǎn)的單位，雖然也屬于財(cái)政資金供應(yīng)范圍之內(nèi)，但由于其產(chǎn)品的“公共性”程度較之“公益性”單位的產(chǎn)品要低，若其經(jīng)費(fèi)也基本由財(cái)政包攬，實(shí)行公共提供，則這些單位的產(chǎn)品在消費(fèi)上就沒有相應(yīng)的價(jià)格予以約束，從而會(huì)引起過度消費(fèi)導(dǎo)致效率損失。因此，財(cái)政對這些單位的資金分配，一般應(yīng)在核定這些單位事業(yè)收支的基礎(chǔ)上給予定額或定項(xiàng)補(bǔ)助。至于補(bǔ)助范圍和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)按準(zhǔn)公共品“公共性”的不同層次來確定，財(cái)政對其的補(bǔ)助應(yīng)僅限于公共提供部分，即這類單位要按照國家政策規(guī)定組織一部分收入，收人抵補(bǔ)支出后的不足部分，財(cái)政可以核撥部分經(jīng)費(fèi)給予扶持，如非義務(wù)教育、公益性醫(yī)院等；對于“公共性”程度較低而私人消費(fèi)需求較高、基本上屬于“經(jīng)營性”的單位，應(yīng)逐步推向市場，在條件成熟時(shí)，與財(cái)政供給脫鉤，完全由市場去調(diào)節(jié)，如能馬上轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的技術(shù)開發(fā)研究、成人教育等。而對于事業(yè)單位內(nèi)部，其資金配置范圍也應(yīng)照此核定。事業(yè)單位應(yīng)改變“小單位”“大社會(huì)”的狀況，將后勤服務(wù)這種公共性程度較低、而私人需求程度較高的事務(wù)，原則上交由社會(huì)去辦。這不僅可節(jié)約單位資金，提高資金支出效益，而且可以實(shí)現(xiàn)后勤服務(wù)資源社會(huì)共享，使后勤服務(wù)資源的利用率更高，配置更為合理。

通過規(guī)范財(cái)政資金分配范圍，對事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)該保的保，該壓的壓，該推向社會(huì)停止供給的，就應(yīng)停止供給。以此為契機(jī)來轉(zhuǎn)變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下長期形成的事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制，喚醒事業(yè)單位的市場經(jīng)濟(jì)意識，使事業(yè)單位的財(cái)務(wù)行為逐漸理性化，從而緩解資金供給與事業(yè)發(fā)展的矛盾，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展。

二、改進(jìn)事業(yè)經(jīng)費(fèi)分配辦法，合理確定事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)水平

財(cái)政事業(yè)經(jīng)費(fèi)的分配是否合理，關(guān)系到有限的事業(yè)資源能否配置于最適宜的使用方面上，也關(guān)系到事業(yè)單位發(fā)展事業(yè)的主動(dòng)性和積極性，是財(cái)政分配效率和公平的具體體現(xiàn)。一般地，在財(cái)政部門財(cái)力既定的情況下，事業(yè)單位從財(cái)政得到的經(jīng)費(fèi)水平的高低除了事業(yè)性質(zhì)差異的影響外，主要取決于預(yù)算編制方式和方法。因此選擇料學(xué)合理的預(yù)算編制方式方法，是公平、有效地分配事業(yè)經(jīng)費(fèi)、合理確定事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)水平的前提。目前我國各級財(cái)政預(yù)算編制較粗，不能反映部門和單位的全部收支情況，其編制方法也缺乏科學(xué)依據(jù)，對此必須在公平、效率的基礎(chǔ)上加以改進(jìn)。

（1）改變傳統(tǒng)的按部門、單位和按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)交叉編制預(yù)算的方式，實(shí)行部門預(yù)算。所謂部門預(yù)算，是指財(cái)政對各部門根據(jù)其職能和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的需要，統(tǒng)一編制反映該部門所有收入和支出的預(yù)算。傳統(tǒng)的按部門、單位和按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)交叉的預(yù)算編制方式，往往使一個(gè)主管部門和單位的經(jīng)費(fèi)涉及到財(cái)政部門多個(gè)處室，各部門編制和上報(bào)預(yù)算時(shí)需要區(qū)分財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源渠道，對所屬單位預(yù)算投資金性質(zhì)統(tǒng)一匯總，同時(shí)編制多個(gè)預(yù)算，分別報(bào)送財(cái)政部門相應(yīng)的預(yù)算分配職能機(jī)構(gòu)審批。如行政經(jīng)費(fèi)由財(cái)政的行政部門負(fù)責(zé)審批分配，離退休人員經(jīng)費(fèi)由財(cái)政的社保部門審批分配，基建經(jīng)費(fèi)由財(cái)政的基建管理部門審批分配，預(yù)算外資金由財(cái)政的綜合部門負(fù)責(zé)管理、核撥等。其結(jié)果使得各單位、部門的預(yù)算編制只保持了形式上的完整性，而實(shí)際預(yù)算所反映的內(nèi)容卻并不完整，單位自行組織的大量事業(yè)性收入、經(jīng)營性收入以及其他收入，并未包括在單位、部門的預(yù)算內(nèi)，削弱了預(yù)算的作用。此外，經(jīng)費(fèi)多頭管理，財(cái)政資源分割，在實(shí)際運(yùn)作中不僅容易引起財(cái)政各職能部門之間互相扯皮，弱化財(cái)政的管理職能，而且容易造成財(cái)政內(nèi)部各部門之間、財(cái)政與單位之間信息不對稱，使單位可以多頭討錢。編制部門預(yù)算，一是可以理順財(cái)政與部門之間的關(guān)系，強(qiáng)化預(yù)算約束，改變現(xiàn)行的一個(gè)部門多種資金渠道、多頭申請預(yù)算資金的做法，預(yù)算的編制將變得公開、公平、公正，從而防止預(yù)算分配過程中的黑箱操作，減少追加支出的隨意性；二是可以理順部門與單位之間的關(guān)系，部門預(yù)算將事業(yè)經(jīng)費(fèi)直接核定到二級單位和具體項(xiàng)目，可以避免部門擠占、挪用下級單位事業(yè)資金的現(xiàn)象，有利于加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，規(guī)范部門、單位的財(cái)務(wù)行為。

（2）擯棄“基數(shù)加增長”的編制方法，采用“零基預(yù)算”法?！盎鶖?shù)加增長”的編制方法，是以支出基數(shù)為基礎(chǔ)，再加上當(dāng)年影響支出增長的各種因素來確定當(dāng)年預(yù)算。這種方法雖然簡單易行，但很不公平，因?yàn)樗还茉兄С龌鶖?shù)是否合理，都得在此基礎(chǔ)上加上一個(gè)增長率。長期以來，我國預(yù)算編制從上到下基本上就是采用這種方法，造成預(yù)算只增不減，使財(cái)政本年度核定的支出指標(biāo)與實(shí)際情況差距較大，其結(jié)果是固化了財(cái)政資金在部門之間的分配格局。而且多年運(yùn)用下來，預(yù)算套預(yù)算，使得財(cái)政對事業(yè)部門、單位情況不清，重點(diǎn)支出項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)常常難以保證，經(jīng)費(fèi)分配在事業(yè)部門、單位之間苦樂不均現(xiàn)象突出，因而預(yù)算管理約束力不強(qiáng)，單位“尋租”行為嚴(yán)重。而零基預(yù)算，就是指在編制預(yù)算時(shí)，對預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)支出預(yù)算，采用一切從零開始、逐項(xiàng)審核確定的辦法，而不僅僅是修改上年預(yù)算或?qū)彶樾略霾糠?。它要求對預(yù)算單位預(yù)算年度內(nèi)每一科目和款項(xiàng)的支出需求，按照輕重緩急程度重新測算。最近幾年，雖然各地財(cái)政部門積極推進(jìn)預(yù)算管理改革，普遍建立了預(yù)算定額管理制度，一些地方也實(shí)行了“零基預(yù)算法”，但由于在實(shí)際操作過程中存在著一些不盡科學(xué)、合理的地方，如支出項(xiàng)目分類過于簡單、定額制訂缺乏科學(xué)依據(jù)以及資金供給與事業(yè)需求的矛盾限制了單位合理經(jīng)費(fèi)需求的滿足等，因此經(jīng)費(fèi)在事業(yè)部門、單位之間的分配仍然存在著一些不盡合理之處；此外，現(xiàn)行的一些法律法規(guī)和政策規(guī)定，對一些支出（如教育、衛(wèi)生、科技等）確定了一定的增長比例等，使得實(shí)際在編制預(yù)算過程中還需要或多或少地運(yùn)用基數(shù)法來安排預(yù)算。因此，為了充分體現(xiàn)零基預(yù)算的優(yōu)勢，一般地，對單位個(gè)人工資性支出，要求按編內(nèi)實(shí)有人數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)逐人核定；公用經(jīng)費(fèi)中的公務(wù)費(fèi)可分類分檔在科學(xué)制定合理定額的基礎(chǔ)上確定，其中會(huì)議費(fèi)要編制到每一次會(huì)議；業(yè)務(wù)費(fèi)可按近幾年人均業(yè)務(wù)費(fèi)水平和當(dāng)年特殊項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)逐項(xiàng)核定；設(shè)備購置費(fèi)、修繕費(fèi)等應(yīng)按單位購置、維修明細(xì)項(xiàng)目和可支配財(cái)力逐項(xiàng)核定。使單位所有支出因素和事項(xiàng)都能具體落實(shí)到每一個(gè)項(xiàng)目，避免單位再以基數(shù)爭指標(biāo)、爭經(jīng)費(fèi)，以此改變單位之間經(jīng)費(fèi)使用上苦樂不均的不合理現(xiàn)象，提高預(yù)算管理水平。

三、改變預(yù)算內(nèi)外資金管理“兩張皮”現(xiàn)象，規(guī)范單位預(yù)算管理行為

第3篇

關(guān)鍵詞：環(huán)保專項(xiàng)資金 分配 對策

一、引言

環(huán)保專項(xiàng)資金是指除行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)以外由各級環(huán)境保護(hù)部門會(huì)同各級財(cái)政等有關(guān)部門安排的專門用于環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)資金。按資金來源和管理渠道，中央財(cái)政環(huán)境支出資金可以分為中央預(yù)算內(nèi)基建投資、中央財(cái)政環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金和財(cái)政部每年安排給環(huán)境保護(hù)部的部門預(yù)算，環(huán)保專項(xiàng)資金主要用于飲用水源地防治、環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)、新技術(shù)新工藝示范、新農(nóng)村小康環(huán)保項(xiàng)目以及電廠脫硫技術(shù)改造等工程上，主要分配方式有項(xiàng)目申報(bào)法、因素分配法和中央統(tǒng)籌法。2003年，《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》指出，對排污費(fèi)中的10%設(shè)立中央環(huán)保專項(xiàng)資金，用于環(huán)境污染治理和防治?！笆晃濉逼陂g，財(cái)政環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金總額達(dá)到 746.33億元，占中央財(cái)政環(huán)境保護(hù)支出（約 1 666.53 億元）的 45%，切實(shí)用于環(huán)境保護(hù)的相關(guān)問題，這對環(huán)境的改善、人民福利的提升有很大的作用。然而在2004年，財(cái)政環(huán)保專項(xiàng)資金僅設(shè)立中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金和中央自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)資金兩項(xiàng)。中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金集中全國排污費(fèi)的 10%，用于污染防治的實(shí)施。“十一五”期間，隨著國家對環(huán)境保護(hù)高度重視，2007年設(shè)立了中央財(cái)政主要污染物減排專項(xiàng)資金、三河三湖及松花江流域水污染防治專項(xiàng)資金和城鎮(zhèn)污水處理配套管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”專項(xiàng)資金，僅就滇池治理投入的專項(xiàng)資金，自1993年治理滇池起，至今已投入超過600億元，預(yù)計(jì)從2008年到2020年，滇池治理投入資金將突破1 000億元；2008年開始設(shè)立中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金、2010 年開始設(shè)立重金屬污染防治專項(xiàng)資金。2004 年財(cái)政專項(xiàng)資金總量為 3.2億元左右，2010 年各主要專項(xiàng)資金總額已達(dá)到 240億元左右（其中城鎮(zhèn)污水處理配套管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)專項(xiàng)資金 110 億元）（孫寧、宋玲玲、程亮，2014）?？梢?，國家對環(huán)保專項(xiàng)資金投入數(shù)額越來越大，這也對環(huán)保專項(xiàng)資金的分配和監(jiān)管提出了很大的挑戰(zhàn)。

環(huán)保專項(xiàng)資金取之于民，更應(yīng)該用之于民。要建設(shè)服務(wù)型政府、改善政府的服務(wù)水平和質(zhì)量，就必須對如此龐大的資金數(shù)額進(jìn)行合理有效的監(jiān)督，以使環(huán)保專項(xiàng)資金做到科學(xué)、有效、及時(shí)和公正的分配，真正用到環(huán)境污染問題嚴(yán)重、環(huán)境污染防治設(shè)施項(xiàng)目、執(zhí)法能力建設(shè)和民生重點(diǎn)關(guān)注的問題上，促進(jìn)環(huán)保專項(xiàng)資金使用效率和管理水平的提高，改善環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。

二、環(huán)保專項(xiàng)資金合理有效分配的重要意義

自環(huán)保專項(xiàng)資金成立之日起，國家就在積極探索環(huán)保專項(xiàng)資金科學(xué)有效的管理方式方法，力圖使環(huán)保專項(xiàng)資金用到實(shí)處，提高財(cái)政資金的使用效率和對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。近年來，環(huán)保專項(xiàng)資金在水污染整治、空氣污染防治、噪音污染防治、土地資源的合理保護(hù)與有效開發(fā)、森林資源的合理利用、城市和農(nóng)村垃圾污染的處理等環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了積極的作用，環(huán)保專項(xiàng)資金真正地履行了國家公共服務(wù)的職責(zé)，有效地促進(jìn)了“環(huán)境代價(jià)小、經(jīng)濟(jì)效益好、可持續(xù)的環(huán)保新道路”的建設(shè)，加快了資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。

（一）是促進(jìn)國家宏觀環(huán)境政策實(shí)施、符合國家戰(zhàn)略規(guī)劃的有效途徑

國家環(huán)境保護(hù)的基本國策和相關(guān)的法律法規(guī)是實(shí)施環(huán)境保護(hù)工作的總依據(jù)，“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃是各級財(cái)政部和環(huán)保部門共同開展環(huán)境保護(hù)工作的總方針。環(huán)保專項(xiàng)資金有效的分配是實(shí)施相關(guān)環(huán)保規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的手段和過程；按照國家方針政策和宏觀調(diào)控政策，遵循成本效益的原則籌集和合理有效的分配環(huán)保專項(xiàng)資金，支持國家環(huán)境污染防治政策和戰(zhàn)略目標(biāo)；按照地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，做到有限度的政策傾斜；支持國家重點(diǎn)支持的環(huán)境產(chǎn)業(yè)政策和影響人們健康的重大環(huán)境問題的治理和防治，促進(jìn)國家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）是建設(shè)高效廉潔政府、促進(jìn)政府職能有效實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)需求

隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，社會(huì)大眾的民主意識逐漸加強(qiáng)，人民賦予政府支配、使用、監(jiān)管環(huán)保專項(xiàng)資金權(quán)利，政府就應(yīng)該認(rèn)真負(fù)責(zé)地履行確保環(huán)保專項(xiàng)資金合理有效分配、科學(xué)的使用和有效的監(jiān)督的責(zé)任；受托責(zé)任觀有效地制約著政府職責(zé)履行必須符合人民的意志，必須做好有益于人民的事。建設(shè)廉潔政府是現(xiàn)代化民主社會(huì)的基本特征，做廉潔政府，就應(yīng)該切實(shí)關(guān)注民生重點(diǎn)問題，把人民賦予的權(quán)利抓好，更要用好，切實(shí)有效地履行國家環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策，切實(shí)做到環(huán)保專項(xiàng)資金合理有效的分配，切實(shí)將財(cái)政資金用到實(shí)處，將環(huán)保專項(xiàng)資金用到民生重點(diǎn)關(guān)注問題、環(huán)境污染嚴(yán)重問題的治理、環(huán)境資源合理開發(fā)有效利用等問題上，真正發(fā)揮環(huán)保專項(xiàng)資金的作用，做到環(huán)保專項(xiàng)資金取之于民，用之于民。

（三）是有效利用有限資源、切實(shí)維護(hù)人民利益的根本需要

政府受人民之托，用人民的錢，理所當(dāng)然應(yīng)為人民辦實(shí)事、辦有益于人民群眾利益的事。環(huán)境資源是有限的，社會(huì)經(jīng)濟(jì)財(cái)富也是有限的，政府負(fù)有將最少經(jīng)濟(jì)資源以最經(jīng)濟(jì)、有效、科學(xué)的方式進(jìn)行管理，以最大的效益實(shí)現(xiàn)環(huán)保專項(xiàng)資金最小的投入，進(jìn)行科學(xué)的分配和使用，最大化的實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略目標(biāo)。政府部門應(yīng)有效地將環(huán)保專項(xiàng)資金用于自然生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，重點(diǎn)支持農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、土壤環(huán)境治理等項(xiàng)目；同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注資金分配中社會(huì)差異的問題，兼顧各階層、各領(lǐng)域、各地區(qū)的差異性，樹立科學(xué)發(fā)展的觀點(diǎn)，向污染嚴(yán)重的農(nóng)村和城市環(huán)境治理傾斜，重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境污染和環(huán)境保護(hù)問題，對經(jīng)濟(jì)效益差的城市和地區(qū)多補(bǔ)貼，對經(jīng)濟(jì)效益好的地區(qū)鼓勵(lì)拿出部分資金支持周邊地區(qū)環(huán)境保護(hù)相關(guān)設(shè)施、監(jiān)管能力和執(zhí)法能力建設(shè)；確?；菝裾咔袑?shí)落到實(shí)處，確保環(huán)保專項(xiàng)資金的分配規(guī)范、有效，切實(shí)保護(hù)人民權(quán)益，建設(shè)清正廉潔、為人民服務(wù)的政府。

三、環(huán)保專項(xiàng)資金分配存在的主要問題

環(huán)保專項(xiàng)資金分配作為“規(guī)劃-投資-資金分配-項(xiàng)目實(shí)施-績效管理”的總體財(cái)政投資管理體系中的重要環(huán)節(jié)，環(huán)保專項(xiàng)資金是否做到科學(xué)、合理、有效的分配，直接關(guān)系到后續(xù)的項(xiàng)目實(shí)施和績效管理工作的有效開展。國家也在積極探索環(huán)保專項(xiàng)資金分配方式，從“十一五”期間的項(xiàng)目申報(bào)法、因素分配法和中央統(tǒng)籌法等較為單一的分配方式向“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“以獎(jiǎng)促治”和“定向支持”等多種分配方式轉(zhuǎn)變，有效地促進(jìn)了資金分配的科學(xué)合理性，發(fā)揮了財(cái)政資金對環(huán)境污染治理和保護(hù)的積極作用。然而，環(huán)保專項(xiàng)資金分配過程中仍然存在著很多問題，具體表現(xiàn)在環(huán)保專項(xiàng)資金分配過程中的及時(shí)性、有效性、科學(xué)性和公平性等方面。

（一）環(huán)保專項(xiàng)資金分配缺乏及時(shí)性，制約項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程和效果的實(shí)現(xiàn)

按理說，環(huán)保專項(xiàng)資金應(yīng)該在計(jì)劃下達(dá)時(shí)隨計(jì)劃撥付，對相關(guān)項(xiàng)目給予資金支持，然而在實(shí)際工作中，常常由于環(huán)保專項(xiàng)資金來源的財(cái)政撥款、預(yù)算外資金和其他資金并沒有按計(jì)劃到位，或資金到位率低，導(dǎo)致環(huán)保專項(xiàng)資金不能按計(jì)劃的時(shí)間撥付，影響了項(xiàng)目的實(shí)施。具體表現(xiàn)在：一是項(xiàng)目資金分配審批程序復(fù)雜，撥付時(shí)間滯后直接影響到項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程。二是環(huán)保專項(xiàng)資金遭層層截留或被挪作他用，導(dǎo)致項(xiàng)目資金來源不足，有的單位不得不自籌資金，制約了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程和效果的實(shí)現(xiàn)。

（二）環(huán)保專項(xiàng)資金分配缺乏有效性，沒有最大發(fā)揮專項(xiàng)資金的使用效率

環(huán)保專項(xiàng)資金是國家重點(diǎn)撥付用于環(huán)境保護(hù)與治理的財(cái)政資金，應(yīng)該以最小的支出實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出效能，提高資金分配的有效性；環(huán)保專項(xiàng)資金應(yīng)該分配到有利于提高社會(huì)效益、人民福利和環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，提高環(huán)保專項(xiàng)資金分配的效果性。在有效性方面，環(huán)保專項(xiàng)資金分配主要存在以下問題：一是資金分配數(shù)量與實(shí)際需求差距大，分配數(shù)額不足。如在2008年至2010年黃河流域水污染防治與水資源保護(hù)專項(xiàng)資金的審查中，發(fā)現(xiàn)甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南6個(gè)省區(qū)的45項(xiàng)水土保持項(xiàng)目資金總?cè)笨?.77億元，占規(guī)劃工程總投資5.04億元的54.96%，其中有1.91億元是地方配套資金，占資金總?cè)笨诘?8.95%，影響了水土流失治理任務(wù)的完成。資金撥付不足，資金供應(yīng)鏈中斷，導(dǎo)致項(xiàng)目中斷，甚至項(xiàng)目的取消，許多項(xiàng)目無法實(shí)施，發(fā)揮不出環(huán)保專項(xiàng)資金的效益。二是資金撥款到位較遲，資金多次撥付，導(dǎo)致項(xiàng)目施工進(jìn)程緩慢。很多中央撥款項(xiàng)目，應(yīng)在年初撥付到位，結(jié)果年末才下達(dá)；有的項(xiàng)目本年撥付，下年才到位；有些項(xiàng)目申請資金一次下?lián)埽霞壊块T分成幾次才撥付到申請單位。這種撥款支付方式增加了很多的中間環(huán)節(jié)，造成了不必要的人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)與損失。撥款不及時(shí)，也導(dǎo)致了項(xiàng)目進(jìn)程緩慢，影響項(xiàng)目及時(shí)竣工驗(yàn)收。三是項(xiàng)目安排過多，資金分散。有些部門為了多上幾個(gè)項(xiàng)目，多做幾個(gè)環(huán)保工程，對環(huán)保項(xiàng)目審批不嚴(yán)密，只要是項(xiàng)目都分配資金，只注重公平性而沒有集中主要的資金辦大事，資金過于分散，降低了環(huán)保專項(xiàng)資金的使用效率和效果。

（三）環(huán)保專項(xiàng)資金分配缺乏科學(xué)合理性，影響資金的分配效果

環(huán)保專項(xiàng)資金的分配應(yīng)該堅(jiān)持科學(xué)的觀點(diǎn)，要堅(jiān)持以效益為最終出發(fā)點(diǎn)，科學(xué)地確定分配的重點(diǎn)區(qū)域，做到?jīng)Q策的科學(xué)性。目前存在的問題主要表現(xiàn)在：一是資金分配結(jié)構(gòu)不合理。環(huán)保專項(xiàng)資金在安排上應(yīng)該向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，向環(huán)境污染重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，向資金需求量大的重點(diǎn)項(xiàng)目傾斜。然而，在資金分配的過程當(dāng)中，有的審核部門不審查項(xiàng)目申請，沒有根據(jù)縣、區(qū)、市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，按照實(shí)際情況科學(xué)合理地制定資金分配計(jì)劃，一味地追求分配的平均，忽視了分配的效率性，導(dǎo)致資金分配效率不高，沒有發(fā)揮出財(cái)政資金應(yīng)有的作用。比如在農(nóng)村飲水安全工程資金分配上，資金分配計(jì)劃不夠科學(xué)，有些地方簡單按照飲水不安全人口數(shù)量或者行政區(qū)域平均分配資金，未能區(qū)分輕重緩急，突出重點(diǎn)，因地制宜，導(dǎo)致部分資金投入與工程實(shí)際需要不完全相符。有些地方實(shí)施的諸如“連片供水”等地方性工作計(jì)劃與國家下達(dá)的年度計(jì)劃未有效銜接，導(dǎo)致工程建設(shè)進(jìn)度快慢不一，影響了農(nóng)村飲水安全工作階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是職能交叉，多方資金來源，多頭下?lián)苜Y金。環(huán)保專項(xiàng)資金多由環(huán)保部門直接分配，直接下?lián)?，但也有部分的專?xiàng)資金由財(cái)政部直接下?lián)艿街鞴懿块T，這種交叉的資金分配體系使得同一個(gè)項(xiàng)目存在向環(huán)保部門申請資金的同時(shí)，主管部門又再次就該項(xiàng)目向環(huán)保部門申請。如在2010年，浙江省新都熱電有限公司桐鄉(xiāng)垃圾焚燒項(xiàng)目、浙江省嘉興市市區(qū)（中環(huán)路內(nèi)）污水收集管網(wǎng)項(xiàng)目、重慶市永川區(qū)一環(huán)路污水干管工程項(xiàng)目、重慶市石柱土家族自治縣城南片區(qū)污水管網(wǎng)項(xiàng)目、深圳市福永污水處理廠配套污水干管工程等5個(gè)項(xiàng)目單位重復(fù)申報(bào)中央污水垃圾處理資金3 946.15萬元，占審計(jì)抽查中央專項(xiàng)資金的0.41%。而相關(guān)部門審計(jì)不嚴(yán)，是環(huán)保專項(xiàng)資金重復(fù)下?lián)艿闹饕?。三是資金超范圍申報(bào)，虛報(bào)項(xiàng)目、虛領(lǐng)資金。有的項(xiàng)目不符合政策的規(guī)定，不符合環(huán)保專項(xiàng)資金的申請條件，但為分得環(huán)保專項(xiàng)資金這塊“大蛋糕”，很多企業(yè)違規(guī)虛報(bào)項(xiàng)目，弄虛作假，以各種名目進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，由于監(jiān)管手段不到位，導(dǎo)致分配出去的專項(xiàng)資金并沒有用在實(shí)際需要的項(xiàng)目上。

四、有效的解決環(huán)保專項(xiàng)資金分配過程中出現(xiàn)問題的建議

環(huán)保專項(xiàng)資金分配的科學(xué)、合理、有效，直接影響到專項(xiàng)資金績效的發(fā)揮，影響環(huán)境污染治理的效果與人民福祉的提高，為此，本文提出如下建議。

（一）提高環(huán)保資金分配的及時(shí)性，保證資金按時(shí)到位