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第1篇

一、公共管理與倫理的關系

“在某種意義上，有文字記載的社會已經是倫理化的社會了?！保?］（P2）這意味著，倫理學的產生具有悠久的歷史。因此，無論就理論還是就實踐而言，公共管理與倫理都存在密切的聯系。第一，倫理對公共管理行為具有重要的約束與規范作用。公共管理活動是在紛繁復雜、千變萬化的外部環境中進行的，許多時候需要其主體隨機作出選擇和決定，然而，剛性的管理規則卻無法也無力約束這些選擇。因此，具有對與錯、是與非、善與惡等基本價值取向的倫理在很大程度上就發揮了規制與約束的功能。甚至一定程度上可以認為，公共管理主體的良心、責任感、正義感是其接納與實現公共管理行為的依托。倫理既是實現社會控制的機制，也是傳統中國人的價值認同。［5］為此，公共管理主體在強化剛性規范的同時，還應該重視倫理道德的自律意識，以提高其倫理修養來彌補法律、法規等剛性約束的不足，形成對公共管理行為的倫理判斷。第二，倫理精神的踐行需要公共管理提供相應的制度與法律保障。內部控制與外部控制是保障倫理精神踐行的兩種有效方法。外部控制有倫理立法、倫理法規與倫理監督，內部控制主要是通過倫理教育、倫理激勵、倫理宣傳與倫理文化建設等方式來進行。而不論是外部控制還是內部控制，都應由相應的公共管理機構來完成的，這就關系到公共管理者的思想觀念、價值取向等問題，也涉及到許多具體的行政程序、管理方式和管理技術問題。這說明，公共管理能為倫理精神的踐行提供相應的保障。第三，公共管理必須在倫理框架下運作才具有實質合法性。公共管理的合法性有程序合法性與實質合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性，任何政治權威僅僅具有法律形式的合法性是遠遠不夠的，它還必須具有實質性的合法性。這種實質合法性就是合規范性，即合道德性，道德基礎才是公共管理最堅實的基礎。合道德性的實質意義在于，“政治統治的公正、正義，而公正、正義又體現在對于公民的權利與利益的保護上。如果失去了合規范性，形式合法性也就不具有任何實質性的意義，也就喪失了政治權威存在的理由?！保?］這意味著，公共管理必須在倫理道德的框架下運作才具有實質合法性。然而，縱觀人類歷史坐標，并不是公共管理運行的每個階段都具有實質合法性。在統治型與管理型公共管理模式下，由于行政與倫理的嚴重背離，其運行的實質合法性受到挑戰；而在行政與倫理高度統合的服務型模式中，倫理道德給予了公共管理有效運行的強力支撐，其實質合法性才得以逐步確認。

二、統治型公共管理模式：倫理被淪為行政的工具

統治型公共管理模式是農業社會的治理模式。農業社會是以地域、種族、家族等因素為基本依據而把治理對象隔離成不同部分，并在此基礎上制造不同身份群體間矛盾與沖突，然后分而治之的社會。王權專制的“統治型”社會要求整個社會根據統治的需要而在等級結構的基礎上組織起來，政府管理只不過是統治者私人管理的延伸，帶有強制性和明顯的暴力傾向。而統治者為了喚起并維持公眾對其“合法性”的認可，也竭力進行意識形態的宣教，差等正義論、君權神授論和王權至上論等皆是這一時期的典型表現。這樣，“國家就從一個自由處理自己事務的部落組織轉變為掠奪和壓迫鄰近部落的組織，而它的各機關也相應地從人民意志的工具轉變為獨立的、壓迫和統治自己人民的機關了。從此，人們一直在少數人的統治下生活，民主、自由被專制和奴役所取代?！保?］（P165）因此，在這一時期，國家對社會的管理實質上是一種不平等的統治。它以統治者為中心，以實現統治階級利益最大化為宗旨，以維護階級統治為主要任務，以統治者的任意專斷為管理方式。［8］（P17）正如馬克思所說，這是一種“輕視人、蔑視人，使人不成其為人”的治理模式。統治型公共管理模式是一種建立在權力關系基礎上的“權制”模式。在這種模式下，一切制度設計與安排都要圍繞鞏固和擴大統治權力而進行，它表現的也是是權力意志的物化。由于權力意志總是有馬克思所說的那種“任性”的特征，所以需要得到某種力量的矯正。法治是人們首先想到并認為理所當然的矯正工具，但由于其限制了權力的任意運行，歷代的統治者至多把它當作一種“邊緣化”的工具偶爾采用。如果有誰把“法治”抬高到首要地位，只能以失敗告終。法治對權力意志矯正的失敗讓人們再次思考什么才是權力的穩固外在約束力量，德治進入了人們的視野。一般認為，統治型模式中公共管理的質量取決于治理者的德性、能力和權謀，被統治者希望統治者是一個“有道明君”，而統治者為了權力的鞏固也愿意以德治的面目示眾，用德治對權治進行修飾、補充、完善，以為其統治謀求長久的合法性。這意味著，要矯正權力意志的“任性”特征，只能更多地求助于包含倫理精神與樸素道德規范的德治。這種道德規范首先介入到權力的邊緣地帶，一定程度上成為了矯正權力意志和約束權治行為的重要力量，在不與權力意志發生根本性沖突的條件下，是權治的一種有益的補充。因此，在統治型公共管理中，德治就有了不同于法治的命運———被統治者大力推崇，被統治者迫切期望，甚至一度超越“權治”而成為一種“主流話語”、“宏大敘事”。［9］但是，由于農業社會并不具備產生完整的、系統的倫理規范的經濟基礎、政治體制與民主法制，即使有些倫理因素在社會治理中發揮了作用，也只是以家庭為核心的一般倫理關系在政治活動中的映射，一旦與權力意志發生沖突與矛盾，權力意志就會表現出對道德規范與倫理精神的蔑視與排斥，從而使他們的矯正、約束、規制功能喪失殆盡。也許有人會說，與統治型公共管理模式相聯系的道德是與政治同構的，道德條目及其內含的價值準則具有極高的權威性，如中國儒家推行的道德理想就是作為政治理想而存在的，古希臘的柏拉圖所推行的理想國、亞里士多德所推行的城邦至高的善也是講求道德與倫理的表現。［10］但是，在統治型公共管理模式下，以柏拉圖與亞里士多德為代表的思想家所提出的正義與善其實只是一種差等的正義與善，其實質是承認人與人之間的先在不平等；而中國古代的德治思想“只能是一種理想，甚至是一種空想……如果統治型社會存在著一些可以判定為德治的形式與內容的話，那也只不過是權治的補充或輔助因素……‘德治’本身并不是一項根本性制度，而是作為手段而存在的，甚至，常常會淪為一種欺騙社會的幌子”。［11］（P177-178）也就是說，統治型公共管理模式下的德治往往是“權制”下的一種工具，維護的是統治階級的利益，宣揚的是臣民“愚忠與服從”的“美德”，這種無“德制”保障的德治是虛假的、隨意的德治，是工具性德治，因而其所蘊含的行政倫理也不過是“權治（制）”的工具和手段而已。“這種‘德治’并不是必然的，往往與少數開明的最高統治者（君主）聯系在一起，如果君主昏庸，也就沒有什么‘德治’可言……總之，統治型公共管理模式僅僅擁有了‘德治’的形式與外衣，實質上，并不是真正的‘德治’”。［12］（P179）可見，由于缺乏“德制”的保障，統治型公共管理模式下的德治僅是個人的信念、理想與修身養性，而不是制度化的要求。因此，從根本上說，對以暴力和以暴力為后盾的統治型公共管理模式，習俗化的家元倫理并不能減緩其強化人侵犯性品質的傾向，倫理道德無疑會隸屬并讓位于統治階級的利益與權力，并直接成為了統治階級催生臣民意識、強化人生而不平等的先在平等觀與差等正義論、維護穩固統治秩序的“工具”。

三、管理型公共管理模式：行政與倫理的背離

人類進入工業社會后，由于分工和交換的發展、工具的革新，生產力突飛猛進，社會的組織化、體系化程度迅速提高，機器化大生產帶來了以“效率”為中心的管理理念。為了消除經濟與社會發展的巨大障礙，一批批先進的思想家們高舉人本主義和民主主義的旗幟，對專制的意識形態和制度體系進行了無情的批判，由此引發了統治型公共管理模式的范式危機。在這種語境下，政府的統治色彩日益淡化，管理職能得到強化并居于主導地位，管理型公共管理模式由此產生。該模式以泰勒的科學管理原理與韋伯的官僚制為理論支撐，其主要特點是：以經濟、效率為主要價值取向，忽視公共行政中的責任與公平；強調管理技術、程序與規則，忽視了被管理者的情感需求與組織成員的創新精神；秉行價值中立的觀念，注重行政人員的專業化和技術化。顯然，與統治型公共管理模式相比，這一模式有巨大的進步。但是，由于它推崇的是龐大的官僚制機器，建立的是一套自上而下的權威與嚴密的等級秩序，偏重于科學分析和工具理性立場而忽視人類直覺、情感與道德的單向度思考，所以這種模式嚴重阻礙了個人倫理道德的自主性，剝奪了個人的任何內心情感，使進入其中的人只能有效率地執行別人的意志而不用發揮主觀能動性。正如庫珀所言，“進入官僚制以后，人們的良知就消失了”。［13］（P195）可見，這個歷史階段成長起來的公共管理模式陷入了科學化、技術化的追求中，喪失了價值考量，加劇了行政倫理的困境，因而它在一切涉及到人的存在與生活的問題時，都顯得格格不入。如果說官僚制確立的技術理性、價值中立原則是這一時期行政與倫理背離的理論基礎，那么整個社會陷入的一種效率至上、唯利是圖、一切向錢看的功利主義傾向則進一步加劇了行政與倫理的背離。梁漱溟認為，西方以功利和個人為主要價值取向的倫理文化雖在改造人類的物質生活條件方面取得了很大的成就，但在精神上卻因此受了傷，在道德上產生了墮落的危機。［14］（P76）受此影響，人們產生了有史以來最極端的向錢看的觀念，產生了拼命賺錢、精于計算的商業文明，人與人之間的關系、家庭血緣、愛情、友誼、相親和社會關系，統統受到商業性個人利益的玷污與腐蝕。［15］盧梭在《論人類不平等的起源中》曾對此有深刻的描述。他指出，在這種社會中，每個人出于自己的利益為自己指定的行為準則與公共理性為全體利益而指定的規則常常完全相反?！翱峙聸]有一個生活富足的有錢人不被他貪婪的繼承人暗中希望早點死去-甚至連他自己的兒女也是如此；沒有一個海上船只的事故不被另一些商人視為喜訊……人們不得不相互關愛卻又彼此傷害。由于職責，他們生來就是敵人，而由于利益，他們又相互欺騙?！保?6］（P81）這說明，這一時期所尊奉的個人主義和利己主義的價值標準致使個人權力和利益極度擴張，從而使倫理面臨缺失其存在的理論預設的危險，其直接影響是嚴重腐蝕了公共行政中公益至上的價值觀，破壞了辦事規則與制度規范，加劇了行政與倫理的進一步背離。此外，管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的倫理因素。管理型公共管理強調的是“法制”下的“法治”，突出的是權力的制約和權利的保障。它力求在權力分散的基礎上，對權力腐敗進行制度上的防范。然而，法律在限制權力的同時也從根本上排除了道德，在法律治理的明確性與可操作性的追求中，道德被看做了無關緊要的東西。［17］（P143）因此，公共行政中的法律和道德、行政與倫理就發生了背離，在需要權力制約的領域和需要用法來為公民權利的實現提供保障的領域，法制支配著一切。雖然以沃爾多與弗雷德里克森為代表的新公共行政學派不斷地重申與呼吁公共行政中道德規范的重要性，力挺公共行政的公共、公平、責任、公民精神等倫理價值，強調社會公平應與經濟、效率一同成為官僚制的三大支柱，但是在傳統公共行政的深遠影響下，在人們普遍確立的以法為綱領的治理理念的干擾下，公共領域與私人領域的道德秩序，道德規范只有在與法、與經濟效率不沖突的前提下才能得到認可。盡管人們也有意識把日常生活領域的道德規范帶入公共領域，但不道德的社會在人走入社會的時候卻對人進行了重塑，使人放棄了日常生活領域的道德。為此，張康之教授指出，“如果說統治行政還擁有虛假的道德外衣的話，那么管理行政連這一層面紗也撕破了，對于管理行政來說，完全封閉了倫理化的道路；它的法律制度化與科學化要求在本質上是反倫理的”。［18］（P103）管理型公共管理模式下倫理與行政的背離可見一斑。

四、服務型公共管理模式：行政與倫理的統合

從管理型公共管理模式的整體來看，它的法制安排與政治體制安排之間存在相當大的悖論，法制要滿足市場經濟自由平等的要求，而政府體制則以層級化的設置去把法制付諸實施。并且，在法制變成現實的過程中，時時處處都能看到行政命令發揮著主導作用。政府對行政生活的全面干預直接帶來了政府職能的擴張與行政規模的龐大，導致了機構臃腫、人浮于事、、繁文縟節、力不從心，由此也帶來了越來越多的批判與質疑，管理型公共管理模式在20世紀后期出現了全面的危機。為此，從20世紀70、80年代起，西方發達國家相繼掀起了新一輪政府改革運動，力圖解決與超越管理型公共管理模式的諸多弊端。該運動呈現出以下三種傾向：一是市場化傾向。主張企業化政府，顧客化公民，并運用現代管理技術，實現全面質量管理和無縫隙流程再造，以提高政府的靈活性、回應性、責任感；二是民主化管理趨向。主張通過政府再造以實現社會公共行政的公平和正義；主張政府與公民社會的合作治理，構建協商合作的治理網絡。三是強調服務型公共管理的理念。認為服務型公共管理應強調社會本位、公民本位、權利本位和服務本位，以權力共享、公民參與、合作共治為運行方式，使政府和公民各自回歸社會契約的原始邏輯設定，真正踐行還權于民的努力方向。新一輪政府改革運動為服務型公共管理模式的產生奠定了堅實的基礎。服務型公共管理模式是人類社會從工業社會向后工業社會轉型而興起的管理模式，也是行政共和主義的重要載體。他從公民性的視角出發，對公民意識與公民精神提出了更高的要求，也對行政倫理提出了更高的挑戰。［19］這一挑戰意味著，該模式要在揚棄統治型、管理型公共管理模式隔絕式、分化式的控制機制的基礎上，從事“統合”的工作。通過“統合”，把一切領域、一切方面的積極成果綜合成社會發展的動力，以糾正由諸種分化而造成的消極效應。顯而易見，作為規制人類行為的基本道德準則，倫理是首要統合的對象。

1、市場經濟的倫理訴求呼喚服務型公共管理模式中行政與倫理的統合。市場經濟使個人利益得以凸顯，并追求一種個人主體意識的增強和個體自我價值的實現，造成了公共利益與個人利益領域的分離。在市場經濟的影響下，新公共管理倡導的企業化政府改革造就了一批對公共服務缺乏熱情、道德水平低下的公務員隊伍，致使政府腐敗與不道德行為越來越多。［20］（P82、158）在這種情境下，整個社會面臨一系列價值預設的缺失。例如，市場化中人們的價值迷失與人格裂變，全球化、信息化背景下公共領域與私人領域界定的模糊性，科學性原則下公共行政標準的統一化與社會價值、社會文化的多元化之間的沖突，理性官僚制下公共組織片面追求效率而對公平導向的價值理性的背離和貶損，人們在市場化與全球化中“我是誰”、“我找誰”、“我信誰”的絕望吶喊。這表明，市場經濟對行政倫理提出了新的訴求，這種訴求使倫理與道德的重要性得以彰顯，善、應當、公平、正義、公共利益等概念重新引起了全社會的關注。也就是說，此種背景下的公共管理必然要協調由于利益分化與沖突所引起的各種利益關系的緊張狀態，維護社會的和諧有序，體現人類社會發展追求公平正義的價值取向，這一取向呼喚著行政與倫理的統合。

2、對公共利益的共同追求是服務型公共管理模式中行政與倫理統合的基礎。在服務型公共管理模式下，行政與倫理在價值取向上是一致的，即都是為了公共利益。公共性、服務性與合作共治性是服務型公共管理模式的根本特征。其中，公共性又是其根本要義之所在。在公共管理的具體實踐中，公共組織是公共利益的代表，它的一切行為都應建立在社會公共意志的基礎上?！肮庥肋h是公正的，而且永遠以公共利益為依歸?！保?1］（P153）因此，作為具體履行公共管理職能的公共管理者，必須維護公共利益，以公共利益為價值取向，并將這種價值觀念貫徹在公共管理的日常實踐中。［22］（P215-219）這讓我們清醒地意識到，無論從公共管理的整體導向還是從公共管理的主體特征來看，公共管理的價值都離不開公共利益，“即使社會大眾對于公共利益的具體內容迭有爭議，但是其作為公共管理者的職責所在和其行為的指南，卻是毋庸置疑的”。［23］（P85）另一方面，此種模式下的倫理也有強烈的公共利益取向。之所以認為此模式下的倫理有強烈的公共利益取向，是因為用其對一定行為進行評判時，往往以其是否有益于公共利益的實現作為其正當性的依據。這種對行為結果的強烈關注，使得公共管理主體的行為集中于公共利益之實現，從而使公共管理活動不偏離其最終的目標。可見，對公共利益價值追求的同一性決定了行政與倫理必將統合在一起。

3、服務型公共管理模式為行政與倫理的統合提供了制度保障。無論從制度設計、行政立法還是行政監督來看，統治與管理型公共管理都存在制度化“官官相護”的無道德的窘境。道德是法律的補充，因而當行政人員觸犯法律時，可能會受到制止，而失德與缺德并不影響他成為合格的行政人員。在某種意義上，統治與管理型公共管理自身就是一個不道德的行政體系?！坝袡嗾邔o權者、權大者對權小者的專橫跋扈、無忌妄為，以及權小者對權大者、無權者對有權者的逢迎‘拍馬’，歸依求庇，構成了行政體系不道德的一面?！保?4］（P312）而在服務型公共管理中，法律與道德的關系恰恰相反，法律是道德的補充。只有當道德的約束機制失去效力時，法律才發揮作用。同時，由于服務型公共管理強化了服務意識，淡化了權力觀念，就從制度上動搖了行政人員失德和缺德的基礎。因為，“權力拜教物的終止，可以使人們對掌權者的監督成為可能，而且不論行政人員的職位有多高，只要他的行為有悖于行政道德，就會受到社會的唾棄法律的懲治。”［25］（P312）此外，在服務型公共管理中，行政人員健康的職業群體意識將取代傳統的“官官相護”的族群意識，族群的觀念變成了團結互助、有效合作、樹立整體服務優勢的動力，因而行政行為中的任何不道德現象，都會變得與整個行政體系格格不入，進而受到嚴厲的制裁與阻止。因此，服務型公共管理模式為倫理道德建設和其在行政行為中發揮作用提供了制度保障，只有在這種模式中，法律與倫理才是統一的，行政人員的行政行為才是合乎公正、平等、正義原則的。張康之教授甚至認為，服務型公共管理模式相關概念的提出本身就蘊含著對“服務”這一充滿道德價值色彩的詞語的考量。服務型公共管理模式中的倫理是對服務的引申、具體化和體系化，是伴生于服務型政府并指導服務型政府建構的標準。［26］（P185）可見，行政與倫理的統合是服務型公共管理模式本身的應有之義。經過統合，服務型公共管理模式中的倫理具有獨特的氣質內涵：一方面，它成為了在個性發展和道德約束間保持合理張力、規范公共領域中所有公共行為的，公共組織、公共組織工作人員以及參與公共生活的社會公民都要遵循的價值準則；［27］另一方面，它不再是工具，不再是妄圖用“獻身”、“自我犧牲”等“利他主義”去說教公共人員甚至全社會，而是充分運用責任、理性和道德感知對他們進行倫理感化，通過管理者服務觀念的確立和服務行為的踐履，催化人們內心的道德意識。可見，對公益至上的公共利益的維護與追求顯然是這一倫理不同于其他倫理的本質所在。這意味著，在服務型模式中，“行政人”應該成為“公共人”，公務人員在道德價值取向上應實現以公共利益為依歸的轉化。在庫珀看來，這種轉化是公務人員公共行政角色與市民角色分離的必然結果。這使我們清醒地認識到，服務型公共管理中的倫理應當要重視公民的德性建設，重視對全社會的價值關切，維護公民的權力，維護公共秩序與公共精神，追求公益至上的善。

第2篇

對效率單一的過度性苛求，不僅失去了組織的激勵功能，也致使出現了人性異化的問題。因此，公共管理除了要顧及技術理性的時效性之外，還應緊跟社會總體的發展趨勢，對社會價值的評價有一個明確的認識和了解。官僚制的效率優先原則，把人們轉變成了沒有生命力的“零部件”，這種管理模式下人們逐漸變得趨于一致，人類具有的多樣性和差異性特點將走向“死亡”，嚴重制約了人們的靈活性和創造性，行政控制對人們起到的激勵功能也會逐漸消失。20世紀80年代，以官僚制為政府管理模式受到了西方政府一系列改革的嚴重影響，從而加快了原有管理模式轉變為現代服務型管理模式的步伐。新型的管理模式具有以下顯著性特征：第一，政府在管理中起著“掌舵”的作用；第二，關于市場管理的問題，政府應較多地制定出相應的機制，減少直接干預的次數；第三，政府應把部分權力交還給社會，從而采用公民更好地接觸社會，在合作中提高管理社會的水平；第四，應提高國家的核心競爭力，建立健全政府管理體系，力求使該體系具有較強的責任性、民主性以及高公開性等等，從而使政府能夠更好地履行自己的管理職責。從技術角度來講，官僚制建構了一種具有市場化、彈性化的管理結構，能夠進行靈活地調整，滿足更多公眾提出的需求。而傳統官僚制的管理結構卻起不到這樣的效果，公眾參與決策的程度較低，無法激發組織成員工作的熱情，使得組織沒有生機和活力。就價值角度來講，服務型管理模式除了重視提高管理的效率之外，也對社會公平這一原則給予了高度重視，使公共的需求得到了很大程度的滿足。足以說明，民主與參與的需求日常受到現代社會的重視，傳統官僚制中權力中心的偏好發生了較大轉變，后官僚制更加重視滿足公眾的需求，公民手中握有一定的自。關于官僚制這一問題，韋伯只是簡單地指出選擇官僚制是現代人們所作出的一種比較明智的選擇，還指出了實現行政官僚化的地方，其最終形成的權力關系的類型實際上是很難受到外界力量破壞的。因此，韋伯并沒有拋下官僚制自身的主體，而是將其向前推進了一步，指出了管理模式由于起初的官僚型轉變為服務型。在官僚制不斷完善的過程中，現代文明也同樣在發展前進。原有的管理環境在經濟全球化、制度分權化等這一大背景下有了較大轉變，這就對政府提出了較高要求，應改變原有的管理模式以適應新形勢的發展。韋伯認為國家將官僚制當做一種符合法律標準的統治工具，并且建立起的官僚體系也與政府運行發展有較強的適應性，也就自然而然地成為了一種“統治方式”。

二、公共管理模式中公共權力日趨回歸

公共權力通常是由政府用于統治國家和實施公共管理的重要手段。由于公共權力的行使者是政府，因此帶有一定的強制性，公共權力用于公共管理，又不可避免的帶有公共性。公共權力具有一定的強制性，能夠使日常生活中人與人之間產生的矛盾得到合理有效的解決，而公共性則能夠使公共利益相關的問題得到及時地處理，使政治系統的存在變得更加科學、合理以及合法。公共權力在應用于公共管理的實踐中，產生邏輯與結果評價之間存在的問題是不可避免的，權力的異化是這些問題的極端指向。公共權力應用的范圍主要有個人利益與公共利益之間、政府與公眾之間等等，假如超越了原有的界限，公共權力將會受到公共權力嚴重性的影響。此外，在公共管理實踐中，公共權力出現異化的最根本的原因是人性與公共性之間產生的矛盾。為了不使公共權力出極權主義的問題，西方國家在起初制定制度時就選擇了采用的體系，以便公共權力能夠在競爭機制、權力制衡機制以及法制機制等各種機制的制約下正常地運行及行使，但是掌握公共權力是“理性的經濟人”，利益最大化的誘惑是其不可避免的。公共權力在實施的過程中，權力行使者在制定決策、設計決策以及實施決策的過程中會帶有個人主義色彩，公共利益或公共意志的體現自然而然要受到相應的影響，從而致使出現公共權力帶有人性色彩的結果。在近代民主與、自由與秩序的制度中，公共權力與其來源的母體處于一種時而相連時而分離的狀態，而“20世紀工業文明取得的輝煌成就以及福利社會進步的彰顯，改變了政治發展的取向，其取向邏輯從近代的人民遷移至更具厚度和復雜性的公民權利。”從公共服務、公共物品的保障機制上能夠看出公共權力與其自身的本源越來越接近。進行認真地分析和研究后，總結出公共管理趨勢具有幾下特點：

（1）對公共權力的主體做出了調整，使公民與政府的委托—關系得以確定，不僅包括政府，其他權力運行的中心也有了很大變化。采用服務型管理模式使得公共權力的行使者不再是極少數的個人，政府通過公共權力治理國家、管理社會的方式發生了相應的改變，政治網絡中逐漸有公民參與其中，并且公民的意見和看法具有重要的參考價值。先前政府屬于唯一中心的時代已經不復存在，各種受到公眾支持與肯定的組織機構都有機會轉變為不同層次的權力中心；

（2）權利運行模式使得先前具有抽象性的公共權力日益變得實際化、具體化。以往的管理模式是一種比較典型的人治方式，這是由于管理模式僅對職業官僚負責；新公共管理模式中，權力運行具有彈性化和市場化的趨勢，公共從政府手中得到了部分的公共權力。公共權力在人類的管理過程中走過了這樣一段歷程：公共權力擁有強制性的特點，而沒有了原本的公共性。在前工業社會管理期間，統治者在行使公共權力時帶有鮮明的個人主義色彩，充分體現了自己的思想和意志。歷經管理型模式時期，全球政府治理過程中出現了維護集團利益或個人利益的問題，政府原有的穩定性和合法性地位遭受了沖擊，一定程度上阻礙了政府治理法制化和民主化發展的進程。各個國家為避免公共權力異化的事態日益嚴重，紛紛采取了行之有效的管理方法，如運用全面質量管理、戰略管理以及后果管理等方法，全面地監督和控制政府官員工作實踐中的工作過程、工作效率以及工作方式和方法，使人們對政府人性化的管理模式有一個明確的認識和了解，從而順利地轉變為公共服務型政府。

三、結語

第3篇

20世紀80年代，以官僚制為政府管理模式受到了西方政府一系列改革的嚴重影響，從而加快了原有管理模式轉變為現代服務型管理模式的步伐。新型的管理模式具有以下顯著性特征：第一，政府在管理中起著“掌舵”的作用；第二，關于市場管理的問題，政府應較多地制定出相應的機制，減少直接干預的次數；第三，政府應把部分權力交還給社會，從而采用公民更好地接觸社會，在合作中提高管理社會的水平；第四，應提高國家的核心競爭力，建立健全政府管理體系，力求使該體系具有較強的責任性、民主性以及高公開性等等，從而使政府能夠更好地履行自己的管理職責。從技術角度來講，官僚制建構了一種具有市場化、彈性化的管理結構，能夠進行靈活地調整，滿足更多公眾提出的需求。而傳統官僚制的管理結構卻起不到這樣的效果，公眾參與決策的程度較低，無法激發組織成員工作的熱情，使得組織沒有生機和活力。就價值角度來講，服務型管理模式除了重視提高管理的效率之外，也對社會公平這一原則給予了高度重視，使公共的需求得到了很大程度的滿足。足以說明，民主與參與的需求日常受到現代社會的重視，傳統官僚制中權力中心的偏好發生了較大轉變，后官僚制更加重視滿足公眾的需求，公民手中握有一定的自。關于官僚制這一問題，韋伯只是簡單地指出選擇官僚制是現代人們所作出的一種比較明智的選擇，還指出了實現行政官僚化的地方，其最終形成的權力關系的類型實際上是很難受到外界力量破壞的。因此，韋伯并沒有拋下官僚制自身的主體，而是將其向前推進了一步，指出了管理模式由于起初的官僚型轉變為服務型。在官僚制不斷完善的過程中，現代文明也同樣在發展前進。原有的管理環境在經濟全球化、制度分權化等這一大背景下有了較大轉變，這就對政府提出了較高要求，應改變原有的管理模式以適應新形勢的發展。韋伯認為國家將官僚制當做一種符合法律標準的統治工具，并且建立起的官僚體系也與政府運行發展有較強的適應性，也就自然而然地成為了一種“統治方式”。

二、公共管理模式中公共權力日趨回歸

公共權力通常是由政府用于統治國家和實施公共管理的重要手段。由于公共權力的行使者是政府，因此帶有一定的強制性，公共權力用于公共管理，又不可避免的帶有公共性。公共權力具有一定的強制性，能夠使日常生活中人與人之間產生的矛盾得到合理有效的解決，而公共性則能夠使公共利益相關的問題得到及時地處理，使政治系統的存在變得更加科學、合理以及合法。公共權力在應用于公共管理的實踐中，產生邏輯與結果評價之間存在的問題是不可避免的，權力的異化是這些問題的極端指向。公共權力應用的范圍主要有個人利益與公共利益之間、政府與公眾之間等等，假如超越了原有的界限，公共權力將會受到公共權力嚴重性的影響。此外，在公共管理實踐中，公共權力出現異化的最根本的原因是人性與公共性之間產生的矛盾。為了不使公共權力出極權主義的問題，西方國家在起初制定制度時就選擇了采用的體系，以便公共權力能夠在競爭機制、權力制衡機制以及法制機制等各種機制的制約下正常地運行及行使，但是掌握公共權力是“理性的經濟人”，利益最大化的誘惑是其不可避免的。公共權力在實施的過程中，權力行使者在制定決策、設計決策以及實施決策的過程中會帶有個人主義色彩，公共利益或公共意志的體現自然而然要受到相應的影響，從而致使出現公共權力帶有人性色彩的結果。在近代民主與、自由與秩序的制度中，公共權力與其來源的母體處于一種時而相連時而分離的狀態，而“20世紀工業文明取得的輝煌成就以及福利社會進步的彰顯，改變了政治發展的取向，其取向邏輯從近代的人民遷移至更具厚度和復雜性的公民權利?！睆墓卜?、公共物品的保障機制上能夠看出公共權力與其自身的本源越來越接近。在分析和研究多數學者意見及看法的基礎上，本文從權力來源等諸多在對上述模式進行認真地分析和研究后，總結出公共管理趨勢具有幾下特點：