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第1篇

關鍵詞:官僚治理結構公共財政效益

政府作為公共財政的主體,直接擔負著公共財政資金的分配和使用,其行為模式對公共財政的效益有著決定性的影響。按照公共選擇理論,政府并非是一個超脫于現實社會經濟利益關系的萬能神靈之手,它是由各個機構組成,而各個機構又是由各層官僚組成。無論是官僚還是政府機構,都有自己的行為目標即追求自身利益的最大化,這些行為目標并不是自然而然地與社會公共利益之間劃等號。換言之,政府的行為目標與社會公共利益之間存在差異。公共選擇理論提供了一個理解政府行為的全新視角。官僚治理結構影響公共財政的分配和使用,公共財政的使用效益在很大程度上取決于政府治理結構的安排與對官員的工作激勵目標是否具有激勵相容性,即治理結構的設計能否有效激勵和約束政府官員們使其自利能體現公共利益目標。本文對傳統的官僚理論進一步深化,通過分析官僚治理結構,以及官僚治理結構對財政分配的影響,研究這種分配模式是如何影響官僚的行為,進而影響公共財政的使用效益,從而為我國建立合理的官僚治理結構,最大限度提高公共財政的效益提供政策建議。

我國官僚治理結構的三種模型

官僚治理結構可以分為宏觀,中觀和微觀三種結構。我國的政府體制由中央政府、省級政府、地市級政府、縣級政府以及鄉鎮政府五個級次組成。與五級政府體制相適應,現階段我國財政體制在五級財政的框架下界定了各級政府的財權和事權范圍。宏觀的官僚治理結構主要指中央政府和地方政府之間的責、權、利結構,中觀的官僚治理結構指省級地市級政府和縣鄉政府之間的責、權、利結構,微觀的官僚治理結構指各官僚組織內部決策層和執行層的責、權、利結構。

宏觀官僚治理結構模型

我國當前的官僚治理結構在宏觀上初步理順了中央政府和省級政府之間的責、權、利關系,改革開放以來,我國官僚治理結構最引人注目的改革就是中央政府和地方政府的財政分權改革。我國從1979年就開始從財政分級包干的角度探索如何建立有效率的各級政府間的財力分配關系,到1994年,開始在全國推進分稅制財政體制。財政分權改革不僅硬化了地方政府軟預算約束,而且給地方政府提供了發展地方經濟的強烈激勵。我國財政分權改革直接給予了地方政府較大的稅收份額,從而激勵地方政府想方設法發展地方經濟以增加稅基。以分稅制為基礎的分級財政體制,相對規范了中央政府與地方政府之間的責、權、利關系,鞏固了地方政府發展當地經濟的積極性,提高了公共財政的效益。

中觀官僚治理結構模型

在中觀官僚治理結構上,我國當前缺乏一個合理的責、權、利結構,在省、地市、縣和鄉鎮政府之間,一方面財權過分向上集中,使得基層政府財力十分薄弱,而另一方面事權過分向下集中,造成基層政府承擔事權過重。從政府治理結構的角度看,地方財政體制在機制設計上的失敗不僅在于它引致了縣鄉兩級財政困境,而且還在于它在許多方面與地方基層政府的工作激勵具有不相容性。

一方面,因為地方財政體制中對省級和地市級政府事權的界定與地市級政府官員的利益目標具有不相容性,省級和地市級政府將其財政更多地用于支持中心城市的發展,而不是促進縣域經濟的發展,結果加大城鄉之間的分割和矛盾。盡管從資金使用的邊際社會效益上看,在縣域經濟發展中增加一單位資金所創造的社會收益可能遠遠高于在城市經濟發展中投入一單位資金所增加的社會效益,但是從地市級政府官員的利益角度看,投資于縣域所帶來的個人效用要低于投資于城市所增加的個人效用,因為在城市建立的政績往往容易被觀察到,而在縣域建立的政績不易被觀察到。這樣,地市級政府在財政預算決策中往往是重“市”輕“縣”,以追求最優的政績效應。

另一方面,縣鄉政府從政府職能上講直接為農村居民提供公共服務的基層政權,承擔了較多事權,然而其是最為薄弱的一級財政。上級政府必然首先考慮本級政府的財政利益,往往會利用其所擁有的體制決策權制定出按行政隸屬或行業進行分稅的財力分配模式,以便自己能夠占有大稅種和大稅源。同時,也不愿意通過轉移支付的形式向下級政府讓渡自己的財力,結果導致地方財政的財力層層向上集中,使縣鄉政府的事權和財權極不對稱。事權和財權的不對稱刺激縣鄉政府巧立名目亂收費、亂集資和亂攤派,以擺脫財政困境。政府濫用行政權力表現在,一方面,會給企業經營帶來額外的成本,從而削弱企業的市場競爭力;另一方面,盲目對地方企業投入財政信用資金導致政府或有負債增加,進而可能使其財政狀況進一步惡化。

總之,在中觀官僚治理結構上,我國存在著較為嚴重的體制性缺陷,導致了公共財政低效配置和浪費,極大損害了公共財政的效益。

微觀官僚治理結構模型

我國微觀的官僚治理結構是建立在科層制基礎上的,科層制是一種橫向專業職能,其分工明確、縱向等級層次重疊,依職能和職位進行分工和分層、以規則為管理主體的組織體系和管理方式。按照科層制建立起來的現代官僚微觀治理機構,以其形式合理性和技術化的設計在現代官僚體制中取得了極大的成功,我國微觀官僚治理結構的特點有:

首先,科層制組織是以層級節制式的組織形式來維護組織的權威性,以組織的規模和等級來體現官僚組織的優越性,但也可能導致組織規模的無限制膨脹。

其次,科層制就是建立在分工理論基礎之上的。分工要求對官僚系統內部的一切工作加以劃分,但操作起來,劃分卻不可能窮盡所有;而各項工作一經劃分就會固定下來,成為刻板的東西。由此還會不斷出現一些沒有被明確指定由誰或由哪些部門管轄的事務,極易產生責任推諉問題。這種分工還可能會導致部門利益集團爭奪更多的公共財政資源,從而影響公共財政的使用效益。

再次,科層制組織擁有一大批官員,其中對每個人的權威與責任都有明確的規定。各階層的官僚形成一個個獨立的利益群體,并總是在維持并擴張自己的行政地位和權力,以擁有知識和經驗以及保密為借口而暗中為自己及其利益集團謀取特殊的利益,從而形成“文官”。當這種獨立的力量在缺乏有效監督的情況下,就會濫用公共財政資源,并成為公共財政效益提高的主要障礙。

最后,科層制組織中組織的規則、程序是實現組織效率與價值的手段,但是,由于科層制組織的自我膨脹和對自身利益的追求,最終使得目的與手段倒置。這會給官僚的尋租行為打開方便之門,即他們能夠非常方便地利用手中的行政規制權力提出某些不利于企業的行政決策作為威脅,迫使企業向之行賄。不僅導致公共部門運行效率降低,而且造成私人部門生產性資源投入的減少,從而在根本上影響公共財政的來源。

官僚治理結構模型對公共財政效益的影響

從三種官僚治理結構模型的分析可以看出,官僚治理結構直接影響了公共財政的效益。我國當前官僚治理結構中,宏觀結構有了較大的改變,但中觀和微觀治理結構存在較大的問題,并直接影響了我國官僚體制的效率和公共財政的效益。本文以我國的中觀和微觀官僚治理結構來說明,當前我國官僚治理結構對公共財政效益的影響。

財力資源集中化傾向明顯

由于財力分配的決定權在各級機關手中,因此各級機關為了實現部門利益的最大化,傾向于控制更多的財力資源。集權過度會帶來許多問題,基層單位從職能上講直接擔負著政府的主要職能和任務,承擔了較多的事權,然而卻只掌握非常有限的經費。機關常常首先考慮本級機構的財政利益,往往會利用其所擁有的體制決策權制定出對其有利的財力分配模式以便自己能夠占有較大的財政資源,同時也不愿意向基層讓渡自己的財力,結果導致財力層層向上集中,使基層單位的事權和財權極不對稱。事權和財權的不對稱刺激基層單位擠占扶貧款等專項資金,侵害人民利益以擺脫財政困境。

行政成本持續膨脹

傳統僵化的分工模式使機關越來越無法適應環境的變化,為了應付日益復雜的業務工作,按照傳統科層制模式傾向于建立更多的部門和機構來應付新的工作和任務,導致機關規模日益擴大。機關規模的惡性膨脹導致行政成本持續攀升,嚴重影響了公共財力的使用效益。

職能部門權利過大

職能部門在直線職能制的結構中應屬于參謀地位,其職權是在其職責范圍內提供業務部門的服務和指導。當前我國各職能部門權力過大,掌握大量的財力資源,容易形成特殊的利益集團,不僅會導致公共財力資源的畸形配置和浪費,更可能干擾直線指揮命令系統,特別是影響直線業務的不平衡感和士氣低落。

虛報部門預算支出

下級利用信息優勢虛報本部門履行職能所需的預算支出,借以謀取部門利益。科層制體制中上級與下級之間是一種委托—關系,但上級和下級關于組織的實際運行成本的信息是不對稱的,下級能夠掌握更多的信息。因為官僚的權利、威望以及借此獲得的控制權收益都是公共組織規模的遞增函數,下級在預算談判中會利用自己的信息優勢力求增加本組織或本部門的預算,這種機會主義行為會使機構膨脹從而最終導致公共財力資源效益的下降。

財力分配體制影響員工士氣

不合理的財力分配體制影響基層官員士氣,這種財政分配體制不能做到“事權和財權”相適應,扭曲了對基層官員工作激勵和行為約束。一方面,基層官員由于得不到有效的財力支持,在工作中常常影響正常工作任務的完成;另一方面,也打擊了基層工作的積極性和主動性,更重要的是可能使官僚利用手中的權力進行尋租等活動。

總之,我國由于官僚治理結構的弊端,導致公共財力配置的不合理,比如有些職能部門經費較多、而任務有限,多數直線部門任務重,經費欠缺;各級機關占有和使用的財力較為寬松,基層占有經費少,使用緊張。改革現有不合理的官僚治理結構是實現公共財力資源優化配置的關鍵。

官僚治理結構和公共財政存在辯證關系,官僚治理結構影響財政分配結構,而財政的分配模式又影響官僚的行為,進而影響公共財政的使用效益。因此,建立合理的官僚治理結構,是最大限度提高公共財政的效益關鍵。

參考文獻:

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2.陳慶云.關于公共管理研究的綜合評述[J].中國行政管理,2000(7)

3.王小龍.中國地方政府治理結構改革[J].人文雜志,2004(3)

第2篇

(一)確立我國目前公共財政職能的理論依據

1.財政職能是由財政本質決定的。只有回答財政是什么,才能明確它應該干什么,即它所承擔的基本職責、活動范圍和運行方式等問題。改革開放以來,隨著財政改革的不斷深化,經過理論界和財經界的共同努力,財政理論取得了長足的發展,基本上適應了轉型、創建社會主義公共財政理論體系的要求。在緊緊結合中國經濟改革的實際,借鑒西方公共財政的理論和實踐經驗,對政府與市場的關系、發展市場經濟必然要實行公共財政模式以及突出強調市場在資源配置中的基礎性作用等重大問題上,取得了基本的共識。這些都對重新加深對財政本質的認識,提供有利的條件。在我國建立公共財政,已成為共識,轉變政府職能問題已做出相應決定,體現了從現實國情出發。很多專家學者也認識到,我國建立公共財政,不僅要矯正市場失靈,同時還要培育市場、彌補市場發育不健全出現的“市場殘缺”,不僅要通過相應的經濟和法律手段調解收入分配、解決社會分配的不公問題,還要在生產流通領域加大對基礎產業和基礎設施的財政投入,推進國有企業改革,提高經濟效率,保持國民經濟持續、穩定、健康發展。在《領導干部財政知識讀本》中,把財政這一經濟范疇的定義概括為:“財政,也叫國家財政。是以國家為主體,通過政府的收支活動,集中一部分社會資源,用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動?！睂ω斦举|的這一代表性認識,是探討財政職能的根本依據。

2.借鑒吸收現代公共財政理論。既然我們國家已明確把發展市場經濟,建立符合我國市場經濟環境的公共財政體制作為改革的目標模式,即理所當然地應該認真學習、借鑒西方公共財政理論,為界定轉型時期的財政職能提供理論依據。實際上,我國財政理論界和實際部門在這方面已經做了很大努力,取得了很大成就。諸如在強調財政在資源配置中應發揮的職能作用,正確界定政府與市場的關系等重大問題上基本上取得了共識,一些相應的措施已付諸實施。

3.依據轉型理論和政策探討現階段財政職能。轉型的理論,也是來源于西方。二戰以后,世界各國在推進工業化和現代化經濟發展過程中,社會體制都經歷了轉型,表現出謀求共同發展的趨勢,又呈現出多元化轉型模式。在總結世界各國各種轉型方式的經驗教訓的基礎上,依據我國的國情,我們黨采取漸進的轉型模式,穩步推進改革開放,經歷了20多年的艱苦努力,確立了有中國特色的社會主義市場經濟的基本框架,社會經濟得到巨大發展,人民生活得到明顯改善。但從生產力發展的角度看,我國經濟轉型,本質上又是在近代工業化遠沒有完成的條件下,超越階段,合二為一地走向現代化社會轉型,包含著既要完成工業現代化,又要實現現代化的雙重目標的轉型。由此又規定了我國社會的轉型,同時又要推進文明轉型和體制轉型。所謂文明轉型,就是要完成農業社會向工業社會以至更快地進入現代信息社會的轉型;體制轉型是指適應現代社會生產力發展,在堅持和完善社會主義制度的前提下,完成從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型。隨著市場經濟的深入發展,也勢必要規范政府行為和界定政府與市場等重大分配關系,在市場對資源配置起基礎性作用的程度越來越增強的條件下,公共財政應承擔矯正市場失靈和彌補市場缺陷的職能作用就越來越明顯。由此可見,建立公共財政是轉型社會結構變遷的必然結果,又是形成新的社會結構框架的支撐,它的發展必然以促進微觀經濟主體的發展與保持活力為先決條件。我們應該看到,轉型是一個長期的歷史過程,這正如黨的初級階段理論所一再強調的。這一過程,既是計劃經濟特征逐漸消退的過程,又是市場經濟因素不斷成長的過程,新舊交替,此消彼長,不同于健全的市場經濟。因此必須從這一過程的特殊性出發來促進公共財政的發展,用現實的觀念來探索這一過程中財政職能所表現出的特殊性。

(二)對我國公共財政職能的基本認識

對于我國公共財政的基本職能,理論界曾有過不同意見,有人提倡三職能說,即資源配置職能、收入分配職能和調控經濟職能;也有人提倡四職能說,即在上面所述三個職能上再增加監督管理職能。本人更贊成四職能說,尤其在經濟轉型過程中,強調財政的監督管理職能更有其特殊意義。財政的監督職能不同于審計監督,審計監督是一種事后行為,而財政的監督職能卻能夠監督整個過程;財政監督也不同于法律監督,它是一種行政監督。

1.資源配置職能。財政的資源配置職能,主要是將一部分社會資源集中起來,形成財政收入,然后通過財政支出分配活動,由政府提供公共物品或服務,引導社會資金的流向,彌補市場的缺陷,最終實現全社會資源配置效率的最優狀態。財政資源配置職能的范圍大小應由政府的職能范圍來確定,是市場配置無效而又是社會需要的公共物品和勞務。

2.收入分配職能。收入分配職能是指政府收支活動對各個社會成員收入在社會財富中所占份額施加影響,以實現收入分配公平的目標,這是財政與生俱來的一項職能,不過在不同歷史階段分配的內容和形式會有所不同。在計劃經濟條件下,財政收支活動的突出特征是高度集中,統收統支,政府包攬過多,存在大量越位與缺位的問題,而在市場經濟條件下,財政分配活動主要應集中在公共需要的范圍里,這是財政職能的一個重大的轉變。

3.經濟穩定發展職能。在市場經濟中,由于市場機制的自發作用,不可避免地造成經濟的波動,社會總需求與總供給的失衡、通貨膨脹、失業、經濟危機是經常發生的,這也需要政府通過財政手段對市場進行干預和調節,以維持生產、就業和物價的穩定。因此,經濟穩定發展就成為財政的基本職能之一。在經濟轉型階段,這方面的作用顯得更為突出。西方經濟理論認為,財政的穩定發展功能有兩個方面,一是自動穩定器的作用,另一個是作為宏觀經濟調控的政策工具作用。具體到我國的實際情況,財政調控經濟的實現方式應有四種:一是針對經濟發展的不同時期,分別采取不同的財政政策,實現社會總供給和總需求的基本平衡。當經濟下滑時,社會總需求不足,采取擴張性的財政政策,增加財政支出,減少稅收,刺激總需求的擴大;當經濟膨脹時,社會總需求過度,采取緊縮性的財政政策,減少財政支出,增加稅收,抑制總需求。二是通過發揮累進的個人所得稅等制度的“內在穩定器”作用,協助穩定經濟。三是通過財政投資和補貼等,加快企業、能源、交通運輸等公共設施和基礎產業的發展,為經濟發展提供良好的基礎和環境。四是逐步增加治理污染、生態保護以及文教、衛生等方面的支出。

4.監督管理職能。在財政的資源配置、收入分配和經濟穩定發展的各項職能中,都隱含了監督管理的職能,那么為什么還單獨列為一項職能呢?在市場經濟條件下,尤其是轉型時期,由于利益主體的多元化、經濟決策的分散性、市場競爭的自發性和排他性,某些舊體制還在起作用,新體制還不健全,漏洞很多,資產流失、損失浪費、侵占挪用、問題大量存在,放松財政的監督和管理是不行的。財政監督管理職能的內容主要應包括:一是通過對宏觀經濟運行的監督管理,跟蹤、監督宏觀經濟運行指標,及時反饋信息,發出預警信號,為國家宏觀調控提供決策依據,從而為經濟正常運行創造良好的市場環境。二是通過對微觀經濟運行的監督管理,規范經濟秩序,主要是建立健全和嚴格執行財政、稅收、會計法規,為市場競爭提供基本的規則,保護正當的市場競爭,同時嚴肅財經紀律,依法治稅,依法理財,保證國家財政收入。三是通過對國有資產營運的監督管理,主要是實施價值形式的監督管理,在搞活搞好國有企業的同時,實現國有資產的保值和增值。四是通過對財政工作自身的監督管理,不斷提高財政分配效益和財政管理水平。

二、探討財政職能問題應注意以下幾個方面

首先,財政職能是財政區別于其他經濟范疇的重要標志之一,是規范財政活動的基本準則。概括地說,財政是以政府為主體的分配活動,也就是通過政府的收支活動,通過征稅、舉債以及收取各種規費、使用費等途徑集中一部分社會資源,用以實現政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動。這就是財政范疇與其他任何經濟范疇的主要區別之處,從而為研究界定社會主義公共財政的職能范圍提供了客觀依據。

其次,財政職能是實現政府職能的重要手段。財政是隨著國家的產生和發展而產生和發展的。我國主流派財政理論稱財政為“國家財政”,公共財政理論把財政稱作“政府財政”,在這一點上認識是一致的。那就是說,財政是與國家密切相連的,財政職能須依據政府職能來確定,研究財政職能需要從這一點出發。

第三,實行公共財政模式的國家,財政職能有共性的一面,但又必須從各自國家的國情出發,表現出各自不同的特征。即使在西方市場經濟國家里,都實行公共財政模式,也都是從本國實際情況出發,有各自的具體特征,何況在我們這樣一個從長期計劃經濟轉向市場經濟的大國里,照搬國外某些理論、做法都不行,必須從我國當前的具體情況出發,借鑒國外公共財政的理論和經驗,與我國的實踐相結合,創造性地建立起適合我國國情的社會主義公共財政理論體系和方法特點來。探索財政職能,也必須從這樣一個總的要求出發。

第四,財政職能有其相對固定的內涵,但又不是一成不變的,在不同的歷史發展階段,內容和形式都會有所不同。所以,研究財政職能,必須與不同歷史發展階段的社會經濟發展狀況結合起來進行考察。在經濟發展的新形勢中,擺正財政的位置,明確自身面臨的任務,尋求切合實際的運行方式。總之,要用發展的觀點,開拓的精神,探索新形勢下的財政職能。

三、我國財政職能存在的主要問題及對策建議

1.財政供給制分配方式尚未完全打破,國家財政仍包攬過多,通常說的“越位”問題仍然存在。這些年來,財政改革多半著眼于舊體制存在的統收問題,而政府大包大攬的傳統思想和財政統支的局面依然存在,財政職能范圍仍沒有進行相應的調整,在很大程度上仍受著計劃經濟體制下供給制分配方式的影響,不適應市場經濟發展的要求,也不利于財政支出結構的調整和優化。這里面突出的問題,一是財政補貼仍過于沉重。財政補貼主要包括價格補貼和企業虧損補貼兩大類,但長期以來,為了維護社會經濟的穩定,保持物價水平的平穩,使相當一部分國營企業的產品價格水平,雖然放開了,但仍與價值存在著嚴重背離的情況,企業虧損負擔沉重,財政承擔著價格補貼和企業虧損補貼不斷增加的雙重壓力。有關資料表明,20世紀80年代以來,財政補貼快速增長,由1980年的250.14億元增加到1990年959.68億元,年均增長14.4%,占同期財政支出的比重由18%上升到24.9%,上升了6.9個百分點。二是財政支出供給范圍仍然過寬,不僅包括了公共需要范圍里的開支,而且還承擔著大量競爭性經營領域里的開支,如補充企業的資本金,安排重點企業生產建設性支出等等。三是在現行的轉移支付制度中對基數的確定,是根據“保存量”(即保證1993年地方政府的既得財力)的原則,利用基數法得到的。這樣一來,原體制中一切合理不合理的因素都囊括在內,等于承認計劃經濟體制下的不合理所得。為此,主要應加快國有企業的改革步伐,盡快建立起現代企業管理制度,并與此同時盡快完善社會保障體系。

第3篇

    我國公共財政除了具有市場經濟國家公共財政的一般特征外,如提供公共品或勞務、矯正外部效應、維持有序競爭、針對非價值性物品進行社會性規制、調節收入分配和穩定經濟,還具有自己的特點。(1)政府不僅要矯正市場失靈,還要彌補市場殘缺,培育和完善市場,促使經濟在日臻成熟的市場中持續增長。(2)由于我國是一個發展中國家,區域經濟發展不平衡,公共支出財力有限,政府提供的均等化財政服務的任務相當艱巨。(3)國有企業是國民經濟的主導力量,這決定了政府必須按市場法則繼續管理、經營好這部分國有企業,確保國有資產保值增值是政府不可推卸的職責。

    我國市場尚在發育,正處于由傳統的計劃經濟向成熟的市場經濟過渡階段。我國已建立起公共財政的基本框架,正處在由財政主導型向市場主導型過渡的轉型時期。制度、體制的創新成為轉型期經濟發展的巨大動力,但是轉型時期體制創新本身面臨著種種風險,如經濟結構的調整,國有企業改革職工分流下崗,政府機構改革,收入水平的懸殊,經濟全球化下的外部沖擊等等都會影響著經濟的穩定與發展。這就客觀上要求財政強化對宏觀經濟的調控。但在另一方面,隨著經濟市場化的推進,原有的、主要依靠過多的行政手段管理經濟的辦法,已明顯不適應市場經濟的要求。因此,構建政府管理經濟的宏觀間接調控體系,應更多地采用經濟手段、法律手段及配以必要的行政手段,這已成為政府職能轉換中的首要任務。

    二、目前困擾我國經濟發展的主要因素

    l.世界經濟的約束。

    隨著加入WTO,中國經濟與世界經濟將進一步融合,由此帶來的對國內經濟的沖擊,以及世界性緊縮傳導效應的加速,將成為影響中國經濟發展不可忽視的因素。

    1997年亞洲金融危機爆發后,國際市場呈現的明顯過剩和緊縮特征至今未得到根本的改觀,小布什上臺后美國經濟的降溫,世界商品和服務貿易總額下降,國際市場商品價格持續走低,這些都將影響國際市場對中國外貿出口的需求,抑制國內市場價格的回升,從而進一步加大國內市場供過于求的矛盾。

    2.結構調整的維艱。

    中國經濟目前正處于低檔次產品過剩,高檔次產品供給不足的結構轉換時期。基本供給層面上的商品已經不再供不應求,而商品供過于求的狀況越來越嚴重。在諸多傳統產業飽和的同時,許多新產品新產業尚待開發,現行經濟結構難以支持經濟的長期穩定發展。盡管隨著市場化進程的加快,我們正在逐漸擺脫結構調整的制度因素影響,開始加快產品結構、產業結構的調整步伐,但當今世界技術換代不斷加快,在解決現存結構問題的同時,更新更高層次的升級換代使經濟結構調整成為長期性任務。

    3.消費增長的滯緩。

    當前收入分配結構不合理的局面決定了社會邊際消費傾向的下降趨勢。改革開放以來,社會總收入不斷增加,但增量部分被占人口 20%的高收入人群獲取,80%的低收入居民呈相對下降趨勢。低收入居民的邊際消費傾向高,但收入增長緩慢,不能形成對消費增長率的實際貢獻;高收入階層雖然收入不斷增加,但邊際消費傾向低,對消費增長率貢獻也不大,因此導致了總體平均邊際消費傾向的下降。再加上消費者對教育、住房、醫療、社會保障等改革措施的預期,使居民儲蓄傾向增強,消費傾向減弱。

    4.投資速度的放慢。

    近年來由于政府增發國債,加大了政府投資力度,全社會固定資產投資增幅較強。但今后一個時期投資增長與改革開放中前期比較,速度將會放慢,這是緣于:一是目前全社會投資基數較大;二是國有企業改革尚處于關鍵時期,現代企業制度還沒有完全建立起來,企業資產負債率和利潤率都沒有得到根本性好轉,投資能力有限;三是銀行的信貸功能難以充分發揮,企業利潤率低下和銀行風險防范意識的增強,導致銀行的儲蓄投資轉化率較低;四是民間投資不夠活躍,缺少必要的引導機制和激勵機制,中小企業融資渠道不暢;五是資本外流現象未得到有效遏制。與此相應的另一面,外資引進的發展趨勢也不容樂觀。

    綜合上述因素分析:我國從“短缺經濟”時期過渡到“后補缺”時期,有效需求不足將會經常性地存在,通貨緊縮的壓力將取代通貨膨脹的壓力,成為經濟運行中必須認真關注和解決的問題。這是由體制轉軌和結構轉移的雙重因素決定的。若想從根本上解決有效需求不足,必須實現經濟結構的根本性轉換,不可能一蹴而就。

    盡管如此,就宏觀大勢而言,我們仍持樂觀態度。據世界經濟組織預測,在中國結構轉換時期,經濟增長速度將由改革開放中前期的高速增長階段進人次高速增長階段,但由于中國市場容量和結構轉換空間較大,在未來30年,仍可保持相對較高的經濟增長速度。

    三、積極財政政策的理論借鑒

    我國 1998-2000年所實施的積極財政政策,從經濟理論源頭上考察應屬于凱恩斯學派的需求管理政策。這種刺激經濟增長的財政政策主要包括兩類:

    一是漢森的吸水政策,即在經濟蕭條時靠付出一定數額的公共投資使經濟自動恢復其活力的政策。汲水政策有四個特點:第一,汲水政策是一種誘導景氣復蘇的政策。是以經濟本身所具有的自發恢復能力為前提的治理蕭條政策。第二,汲水政策的載體是公共投資,以擴大公共投資規模作為啟動民間投資活躍的手段。第三,財政支出規模是有限的,不進行超額的支出,只要使民間投資恢復活力即可。第四,汲水政策是一種短期的財政政策,隨著經濟蕭條的哨失而不復存在。

    二是薩繆爾森為首的新古典綜合派的補償政策。即政府有意識地從當時經濟狀態的反方向調節景氣變動幅度,以達到穩定經濟波動的目的。在經濟繁榮時期,為了減少通貨膨脹因素,政府通過增收減支等政策以抑制和減少民間的過剩需求;而在經濟蕭條時期,為了減少通貨緊縮因素,政府又必須通過增支減收等政策來增加消費和投資需求,謀求整個社會經濟有效需求的增加。

    準確的剖析,補償政策和汲水政策雖然都是政府有意識的干預政策,但其區別也是很明顯的:第一,汲水政策只是借助公共投資以補償民間投資的減退,是醫治經濟蕭條的處方;而補償政策是一種全面的干預政策,它不僅在使經濟從蕭條走向繁榮中得到應用,而且還可用于控制經濟過度繁榮。第二,汲水政策的實現工具只有公共投資,而補償政策的載體不僅包括公共投資,還包括所得稅、消費稅、轉移支付、財政補償等。第三,汲水政策的公共投資不能是超額的,而補償政策的財政收支可以超額增長。第四,汲水政策的調節對象是民間投資,而補償政策的調節對象是社會經濟的有效需求。

    我國實施的積極財政政策,1998年屬典型的“汲水政策”,其載體是國債投資,而1999年以來的財政政策則屬于補償政策,是一種全面干預的政策,其載體不僅包括公共投資,還有稅收、轉移支付、財政補貼等。

    不論采取汲水政策還是補償政策,其主要措施都是擴大公共投資,投資對經濟增長的貢獻在短期表現為需求效應,而長期則表現為供給效應。

    在“后短缺”時期,經濟發展的主要矛盾已由全面的供給短缺轉向了有效需求不足和供給結構失調并存。目前中國經濟呈通貨緊縮態勢,絕非是單純的生產能力超過市場容量,在相當程度上是由微觀和供給方面存在的問題造成的,既含有效需求不足的問題,也有供給結構問題,后者導致了供給質量不高,造成結構性積壓嚴重,反過來又增加了需求困境,根據這一判斷,我們認為中國目前的經濟狀況,既不同于20世紀30年代的世界性經濟危機,又不同于西方國家70年代的經濟滯脹。因此,單獨用凱恩斯的短期刺激經濟增長的財政政策,或供給學派的減稅等一攬子供給管理政策,均不能達到目的,應將二者結合起來運用。我國的產業結構、企業結構、產品結構和城鄉二元經濟結構的不合理性,導致了供給狀況不能適應具有不同收入水平和富裕程度的消費者的需求,必須也只能通過供給調整來適應不斷變化的消費需求結構。而且隨著人們收入水平和有效需求的不斷提高,供給可能發展成為矛盾的主要方面,調整供給將顯得越來越重要。治理的辦法在于把政策導向和市場機制有機地結合起來,壓縮無效供給,發展有效供給,實現供給結構的升級換代。

    四、近期積極財政政策取向

    近期的積極財政政策要鞏固前期政策成果,應汲取日本在擴大內需政策缺乏連續性而遭失敗的教訓,防止因輕易改變財政政策的方向力度,而導致的經濟再度陷入不景氣現象的發生。在政策的實際執行中,要注意:

    1.繼續發揮國債作用,注重引導社會投資。國債投資的使用方式,應適當減少直接投資,逐步增加間接投資的比重,即采取財政參股、補貼、貼息等辦法吸引民間投資。對國債的使用方向,要加快在建項目的建成和投入使用,做好“填坑補洞”的后續性工作,提高項目的使用效益;要加大對西部地區基礎設施和生態工程的投資力度;要通過貼息等方式擴大國債對高新技術產業和對傳統產業的技術改造的支持,促進產業的技術進步和升級換代。

    2.調整稅收政策、激活社會投資,進行稅制結構調整。這不能簡單地理解為減稅或增稅,不同領域的稅負水平將有增有減。增的部分系指當前GDP中法定稅負較輕的,或現行稅制應該覆蓋而尚未覆蓋的部分,應對其拓寬稅基,適當增加稅負,如對環境污染等存在外部負效應的行為課征重稅。減的部分則是GDP中稅負過重的部分,如增值稅的稅基改革,企業所得稅稅前成本的足額扣除等。稅制調整是適應加入WTO的需要,稅制改革的重點:一是實現增值稅稅基的轉型,從生產型轉向消費型,以利于鼓勵投資。二是增值稅征收范圍的擴大,由目前的選擇性征收轉向普通性征收。三是統一內外資企業所得稅,改變內外資企業稅負不公平的現狀。四是完善個人所得稅,建立綜合匯總征收制度,同時改革扣除標準,加大對高收入階層的征收力度,實現公平收入分配的目的,此外,要解決目前企業所得稅和個人所得稅中對股息紅利所得的重復課征問題,消除其對投資的抑制作用。