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第1篇

應(yīng)當(dāng)特別注意的是行政處罰機(jī)關(guān)作出處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人相應(yīng)的權(quán)利，聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯，符合聽(tīng)證條件的還要舉行聽(tīng)證，這是我國(guó)行政處罰法確定的一項(xiàng)全新的處罰制度。我國(guó)行政處罰法第31條、第32條、第42條對(duì)這方面作了明確、詳細(xì)的規(guī)定。

行政處罰機(jī)關(guān)的告知義務(wù)有兩層含義：一、告知的內(nèi)容是作出行政處罰決定的事實(shí)、理由和依據(jù)；二、告知的時(shí)間必須是在作出行政處罰決定之前。

陳述和申辯是當(dāng)事人的法定權(quán)利，當(dāng)事人在被告知受行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)后，有權(quán)就有關(guān)的事實(shí)問(wèn)題、適用法律問(wèn)題進(jìn)行陳述或辯解；行政處罰機(jī)關(guān)有義務(wù)聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述或辯解，并且要對(duì)當(dāng)事人的意見(jiàn)進(jìn)行復(fù)核，對(duì)于合理的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)采納，不得因被處罰人的辯解或陳述理由而加重處罰，即行政處罰機(jī)關(guān)不能把被處罰人行使陳述和申辯權(quán)視為態(tài)度不好，不老實(shí)而給予不應(yīng)當(dāng)給予的處罰。

第2篇

關(guān)鍵詞：行政程序：主義：?jiǎn)栴}：公平：效率

制定行政程序已是理論界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)《行政程序法》(試擬稿)在經(jīng)過(guò)實(shí)證調(diào)查、比較研究，以及多次國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家研討和反復(fù)修改之后也已初步完成但是有關(guān)問(wèn)題的討論乃至爭(zhēng)論遠(yuǎn)沒(méi)有結(jié)束我國(guó)的行政程序立法應(yīng)該堅(jiān)持何種主義和關(guān)注哪此問(wèn)題‘仍然是信得研討的重要問(wèn)題。

一、堅(jiān)持何種主義?

行政程序立法應(yīng)堅(jiān)持何種“主義”這涉及行政程序法的基本立場(chǎng)涉及我們到底要制定子下么樣的行政程序法從法治國(guó)家對(duì)行政過(guò)程的基本要求、域外行政法治比較、發(fā)達(dá)國(guó)家行政程序法制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)以及我國(guó)法律文化傳統(tǒng)等方面的考慮行政程序立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治主義、程序主義、人文主義和現(xiàn)實(shí)主義這幾個(gè)基本立場(chǎng)。

法治主義的核心要求是政府遵守法律這一原則對(duì)于行政程序法制度而言著重強(qiáng)調(diào)的是“程序法治”包括程序合法性和程序合理性這表明行政程序的首要目標(biāo)是規(guī)范和引導(dǎo)行政權(quán)的活動(dòng)而不應(yīng)是政府管制和約束行政相對(duì)方的規(guī)則：更進(jìn)一步，法治主義的行政程序不僅要強(qiáng)調(diào)程序規(guī)定的法定化和形式化，也要求程序規(guī)則能體現(xiàn)基本的公平和理性精神堅(jiān)持法治主義立場(chǎng)對(duì)于中國(guó)行政權(quán)運(yùn)行之引導(dǎo)、行政過(guò)程問(wèn)題之解決具有特別重要的意義因?yàn)槲覈?guó)并不缺乏“行政程序，但是缺乏對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行有效規(guī)制的、公平理性的法治主義的行政程序。

程序主義的一個(gè)基本思想是：法律程序具有自身獨(dú)立的價(jià)值和意義而不僅僅是達(dá)到特定目的的手段因此違背法律程序的行為不論是否對(duì)實(shí)體結(jié)果產(chǎn)生影響‘都構(gòu)成對(duì)某種程序“過(guò)程價(jià)值（processvalue)的侵害，必須被校正或承擔(dān)相應(yīng)的法律貢任這對(duì)我國(guó)具有不可否認(rèn)的針對(duì)意義完美的程序離開(kāi)了嚴(yán)格有效的違法歸貢機(jī)制充其量不過(guò)是擺設(shè)。

堅(jiān)持人本主義，主要是強(qiáng)調(diào)行政程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對(duì)相對(duì)方的個(gè)體權(quán)利、主體性和尊嚴(yán)的尊重簡(jiǎn)言之在行政程序的原則和制度層面上，應(yīng)體現(xiàn)“以人為本”精神，而不是將個(gè)體當(dāng)作行政管制的對(duì)象和客體在行政程序的操作中‘應(yīng)警惕“程序的異化”‘防止程序成為冷冰冰的規(guī)則集合或新的的借口。

所謂現(xiàn)實(shí)主義，是指行政程序立法應(yīng)在充分理解行政過(guò)程所面臨現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和程序立法的現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，突出立法重點(diǎn)，有針對(duì)性地回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，逐步完善行政程序立法這暗示了中國(guó)的行政程序立法不會(huì)是一個(gè)一步到位的步驟，而是一個(gè)不斷深化的過(guò)程是一個(gè)需要“與不完美合作以追求完美”的旅程。

二、關(guān)注哪些問(wèn)題?

(一)作為行政程序立法現(xiàn)實(shí)背景的問(wèn)題

中國(guó)的行政程序立法，在一定程度上受到“主義”的推動(dòng)，更緣于現(xiàn)實(shí)的需求改蘋(píng)開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的行政程序制度已有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展，但從宏觀上看，程序建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足依法行政和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)的需要，還存在許多缺陷：第一，現(xiàn)有的程序制度在體系上存在很人的零散性，缺乏必要的銜接和一致風(fēng)險(xiǎn)，可能引發(fā)程序制度體系內(nèi)部的原則或規(guī)則之間的沖突。第二，行政權(quán)的行使在程序上享有過(guò)度的自山裁量權(quán)，難以保障程序公正。第三，相對(duì)方在程序上享受的權(quán)利“m.，太小，已經(jīng)享有的某些程序權(quán)利也因缺乏相應(yīng)的配套制度而難以得到保障，相對(duì)方在程序中的積極性得不到充分發(fā)揮。第四，與“程序合法性”意識(shí)的增強(qiáng)相比，“程序合理性”仍米得到法律的足夠關(guān)懷，缺乏實(shí)現(xiàn)程序公正的保障機(jī)制。第五，程序規(guī)則之間的抵觸現(xiàn)象比較嚴(yán)重，顯示出程序設(shè)計(jì)上的隨意性。第六，一些蘊(yùn)含程序公正主要價(jià)值的基本原則既沒(méi)有得到法律的明確規(guī)定，在程序作業(yè)中也不具有自接的法律效力。第七，程序的簡(jiǎn)化欠缺明確化、具體化的條件，為程序操作中的態(tài)意留下了空間。第八，行政管制過(guò)程和規(guī)則制定過(guò)程中的人眾參與制度有待改進(jìn)，有效參與的要件(如信急公開(kāi)、利益團(tuán)體的組織等)仍然欠缺。第九，對(duì)于違反法律程序、侵犯程序權(quán)利行為的法律責(zé)任不夠明確，甚至沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。第十，行政機(jī)關(guān)及其下作人員的程序法治意識(shí)不強(qiáng)，程序下具主義意識(shí)仍然比較濃厚，不按程序辦事的情況比比皆是。第十一，公民、法人或其他組織的程序權(quán)利意識(shí)依然比較淡薄。

上述問(wèn)題緣于兩類(lèi)原因：一類(lèi)是主觀原因，主要是法律傳統(tǒng)中對(duì)法律程序的誤解、偏見(jiàn)和冷漠如認(rèn)為程序只是實(shí)現(xiàn)行政目的的手段：法律程序只是用以管理和控制社會(huì)的手段，只能施子“被管理者一”，而不能管理管理者一，等等而社會(huì)成員的程序權(quán)利和程序公正意識(shí)的淡薄也是一個(gè)法觀念問(wèn)題另一類(lèi)是客觀原因，主要是學(xué)理研究和程序設(shè)計(jì)等技術(shù)方面的原因其中包括對(duì)法律程序的結(jié)構(gòu)、程序合理性和程序公正性的條件、正當(dāng)程序的制度裝置等方面的認(rèn)知和把握不夠山此也會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)問(wèn)題相應(yīng)地，程序立法和改蘋(píng)也必須從上述方面入手

(二)行政程序立法方案的選擇問(wèn)題

1、行政程序的統(tǒng)一立法有必要嗎了這一問(wèn)題的關(guān)鍵是如何理解程序的“統(tǒng)一性”“統(tǒng)一性”不是要求所有的行政程序整齊劃一，否認(rèn)不同行政過(guò)程的特征，而是“主義”或者一原則”層面上的統(tǒng)一即通過(guò)行政程序所堅(jiān)持的主義和基本立場(chǎng)，對(duì)多樣化的行政過(guò)程提出最低限度的程序要求這樣的統(tǒng)一性是構(gòu)成一致性的保障，又是多樣性的基礎(chǔ)

2、制定統(tǒng)一行政程序立法可行嗎了統(tǒng)一程序立法的可行性在于：首先，經(jīng)過(guò)十多年的行政法治建設(shè)，公權(quán)力及其行使過(guò)程的“程序合法性”意識(shí)正在逐步增強(qiáng)，營(yíng)造了法律實(shí)施的可行性，為法律制定的可行性提供了“人”的基礎(chǔ)其次，行政程序的相關(guān)立法和執(zhí)法已積祟了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，一些主要行政部門(mén)已開(kāi)始了很多立法‘嘗試，這些構(gòu)成了行政程序統(tǒng)一立法的基本資源再次，一些重要的行政程序制度已經(jīng)建立并取得了很好效果，這些程序制度的建立和運(yùn)行為行政程序統(tǒng)一立法提供了基礎(chǔ)和重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

3、如何進(jìn)行行政程序的統(tǒng)一立法了這是立法模式選擇問(wèn)題是選擇統(tǒng)一、詳盡的法典，還是通則性的規(guī)定?這在行政法學(xué)界已有過(guò)很多討論{}i基于前面所述的“主義’，、基本立場(chǎng)和中國(guó)的實(shí)際情況，應(yīng)綜合考慮程序作業(yè)的基本要求和不同需要一方面，不同行政部門(mén)在管制過(guò)程中的實(shí)體和程序兩方面都有自己的特殊性，詳盡的程序法典可能會(huì)“削足適履”或‘顧此失彼”：另一方面，不同行政過(guò)程在具體的程序作業(yè)上雖有所不同，但都應(yīng)當(dāng)符合前述幾個(gè)主義的基本要求，如透明度、一致性、程序理性，以及效率與公平等因此，如果程序立法不就這些共同的基本原則進(jìn)行規(guī)定，立法本身就失去了必要性基于這兩個(gè)方面，可以考慮采用“通則性法典”的形式，即采用“原則+一般規(guī)定+特別規(guī)定”的法體結(jié)構(gòu)原則適用于所有的行政過(guò)程，一般規(guī)定適用于法律無(wú)特別規(guī)定的所有情形，而特別規(guī)定適用于特定的行政過(guò)程，是將原則和一般規(guī)定結(jié)合與特定行政過(guò)程的具體化

4、制定什么樣的行政程序法了這是一個(gè)目標(biāo)模式的選擇問(wèn)題簡(jiǎn)言之，在目標(biāo)期待中，我們?nèi)绾卧诔绦蚬胶托手g作出比較合理的安排了程序公平是行政程序立法的基本出發(fā)點(diǎn)和歸宿從程序基本立場(chǎng)所提出的程序公平要求可稱(chēng)之謂“最低限度的公平”{2一這是一個(gè)不可妥協(xié)的目標(biāo)同時(shí)目前在我國(guó)程序公平和程序效率處于“雙重缺位’，的狀態(tài)需要通過(guò)行政程序立法營(yíng)造能夠促進(jìn)和保障公平與效率的制度環(huán)境基于這兩方面的分析行政程序立法必須首先提供旨在保障最低限度公平’，的基本原則而制度在此基礎(chǔ)上根抓不同的行政過(guò)程及其不同階段對(duì)程序公平和程序效率進(jìn)行適當(dāng)偏重。

5沏}何交排行政程序的各項(xiàng)基本原則和制度了既要考慮程序立法的立場(chǎng)和基本目標(biāo)又要考慮立法內(nèi)在的協(xié)調(diào)和相關(guān)法律規(guī)定之間的“兼客性”需要特別注意：第一規(guī)定行政程序的一般原則使多樣化的行政程序在基本的程序原則指導(dǎo)下運(yùn)行促進(jìn)多樣性的統(tǒng)一第一規(guī)定行政活動(dòng)的一般程序提供基本的“程式樣本’，使之發(fā)揮“示范作用’，為非法定程序或自由栽量程序的合理性判定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)為各部門(mén)制定特別程序提供一個(gè)基本的程序框架第三協(xié)調(diào)行政程序法與其他法律中有關(guān)行政程序規(guī)定之間的關(guān)系其他法律可以對(duì)特定行政程序作出具體規(guī)定但不得與基本原則相抵觸第四‘對(duì)已有的重要行政程序加以規(guī)范和完善特別如行政決定程序、行政規(guī)則制定程序、行政規(guī)劃程序、行政合同程序等第五規(guī)定相關(guān)的一系列制度來(lái)保障程序公平如政府信H公升制度、聽(tīng)證制度、公眾參與制度等第六規(guī)定行政主體的程序違法貢任目前一此行政程序立法中對(duì)程序違法的法律貢任規(guī)定過(guò)于原則甚至缺乏規(guī)定導(dǎo)致程序違法行為泛濫和對(duì)程序規(guī)則的漠視乃至程序虛無(wú)主義嚴(yán)重為此必須明確規(guī)定程序違法行為的法律}I仃和追究機(jī)制

三、結(jié)語(yǔ)：重申“主義”與“問(wèn)題”

《行政程序法》的制定涉及到價(jià)值層面上的權(quán)衡基本立場(chǎng)的確定也涉及到面對(duì)各種問(wèn)題的制度交排而選擇面對(duì)這樣一個(gè)“政府再造”和行政權(quán)一一相對(duì)方關(guān)系重構(gòu)的歷史契機(jī)我們需要重申“主義”和“基本立場(chǎng)”的重要性：也需要傾聽(tīng)各種問(wèn)題對(duì)有效解決方案的吁求前者是宏觀的、方向性的、面向?qū)?lái)的：后者是具體的、技術(shù)性的、回應(yīng)當(dāng)下的我們相信我國(guó)的行政程序立法需要在堅(jiān)持“主義”的前提下面對(duì)技術(shù)層面的問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)：

[I]應(yīng)松年.行政行為法〔M〕.北京：人民出版社，1993.

[2]王錫鋅.程序正義基本概念解釋[A].羅豪才一行政法論叢：第3卷.北京：法律出版社，2001

f31應(yīng)松年.行政程序法立法.-IL京：中國(guó)法制出版社，2001.

ProblemsintheLegislationoftheAdministrativeProcedureinChina

第3篇

關(guān)鍵詞:行政程序違法實(shí)體違法

一、行政程序違法的表現(xiàn)

行政程序是指行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)經(jīng)歷若干步驟,采取一定形式和方法,在法定期限內(nèi),按一定順序完成的過(guò)程。然而,由于目前我國(guó)尚未有統(tǒng)一規(guī)范的行政程序法,加上一直以來(lái)“重實(shí)體,輕程序”傳統(tǒng)思想的影響,行政主體在執(zhí)法過(guò)程中不重視行政程序,甚至違反法定程序的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。常見(jiàn)的程序違法的主要有以下幾個(gè)方面:

1.步驟欠缺。即某行政法律行為的作出應(yīng)依行政法規(guī)規(guī)定的步驟進(jìn)行,但行政主體違法而未采取或履行相應(yīng)的步驟。法律通過(guò)規(guī)定行政程序以規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的軌跡,為行政主體設(shè)定相應(yīng)的程序性義務(wù),作為行政主體必須按部就班、不折不扣地履行,其中就包括行政程序不得跳越,即行政主體不能遺漏、疏忽法律預(yù)先設(shè)立的行政程序而進(jìn)行活動(dòng),否則勢(shì)必會(huì)侵犯行政相對(duì)方的權(quán)利,影響法律的公正與嚴(yán)肅。

2.順序顛倒。即行政主體違反法律規(guī)定的先后順序作出行政行為而構(gòu)成的違法。行政程序是由若干個(gè)步驟、階段在時(shí)間上延續(xù)所構(gòu)成,如同鏈條一環(huán)緊扣一環(huán),從而保證行政程序法律關(guān)系主體的活動(dòng)順利進(jìn)行,因而行政程序不得顛倒,即行政主體不能先進(jìn)行后面的行政程序,再進(jìn)行前面的行政程序,否則將會(huì)導(dǎo)致行為無(wú)效。

3.形式違法。即行政法律行為的作出應(yīng)當(dāng)采取某種法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,構(gòu)成程序違法。隨著行政法的進(jìn)一步健全和完善,對(duì)行政行為的法定形式的要求也愈加嚴(yán)格,一方面是為了監(jiān)督行政主體的執(zhí)法,另一方面也是為了更好地保障相對(duì)人的合法權(quán)利。然而,由于我國(guó)的行政法規(guī)建設(shè)起步較晚,人們的法律意識(shí)還比較淡薄,以致現(xiàn)實(shí)生活中違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

4.時(shí)限違法。即行政法律行為的作出超過(guò)法定的時(shí)間限制,從而構(gòu)成違法。為了保證行政活動(dòng)的高效率,行政程序的各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)有時(shí)間上的限制,如《行政處罰法》第四十二條第二款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證的七日前,通知當(dāng)事人舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)。”而在我們“依法行政”的建設(shè)過(guò)程中,行政主體沒(méi)有按照法律規(guī)定操作的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn),如行政主體沒(méi)有按照法律規(guī)定的期限給予當(dāng)事人充分答辯時(shí)間和出席陳述時(shí)間;或未按法定期限作出裁決,既不通知當(dāng)事人也不經(jīng)批準(zhǔn)延期的;或已過(guò)追訴時(shí)效仍追究相對(duì)人法律責(zé)任的等等。

二、行政程序違法與實(shí)體違法的法律后果比較

行政實(shí)體和行政程序是同一行政主體行為的兩個(gè)方面,它們彼此聯(lián)結(jié),相互依存。前者是行為的內(nèi)容,后者是行為的形式。行政行為作為一種法律行為,同時(shí)受到行政實(shí)體法和行政程序法的規(guī)范,但它們的地位和作用有差別。實(shí)體法決定著行政主體的資格與存在,違反了實(shí)體法,意味著主體資格的不合法,因而必然影響行政行為的效力。程序法不能直接決定主體的資格與存在,但這并不意味程序法不重要。由于行政主體行使實(shí)體權(quán)力的形式如何對(duì)行政是否科學(xué)和民主有極大地影響,因而法律通過(guò)規(guī)定行政程序以規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的軌跡,防止行政權(quán)力的濫用。但行政程序具有多樣性和復(fù)雜性,因此,對(duì)于違反行政程序的后果或責(zé)任承擔(dān)方式,也應(yīng)該因行政行為的不同、程序要求的不同而有所區(qū)別。那種認(rèn)為違反程序的行政行為一律無(wú)效的觀點(diǎn)是片面的。

我們還需要明確的是程序違法中對(duì)相對(duì)人權(quán)益并無(wú)影響的情形,一般不影響行政行為的效力,但這決非意味著這種違法行為就不受追究。現(xiàn)代法治的要求是違法必究,程序法也是法,違反它也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任,盡管世界各國(guó)對(duì)這種情形下的法律責(zé)任少有明確規(guī)定。我國(guó)1996年頒布的《行政處罰法》在這方面有所突破,該法第五十五條規(guī)定:違反法定處罰程序的,由上級(jí)機(jī)關(guān)或有關(guān)部門(mén)責(zé)令改正;可以對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員依法給予行政處分。這項(xiàng)規(guī)定為追究程序違法的法律責(zé)任提供了依據(jù)。那種以為“行政機(jī)關(guān)違反法定程序的責(zé)任即是行政行為無(wú)效”的觀點(diǎn),是不符合行政法理的,實(shí)踐中也行不通,而由此得出的“行政行為不因程序違法而導(dǎo)致無(wú)效是行政程序法律責(zé)任不獨(dú)立”的結(jié)論也是不正確的。其原因在于沒(méi)有把握行政程序的實(shí)質(zhì),并混淆了法律后果和法律責(zé)任的概念。行政程序法與行政實(shí)體違法的法律后果有如此差異,似乎與我們前面所言的程序的重要性、程序的價(jià)值目標(biāo)不相符合。但我們認(rèn)為,這正是實(shí)體法與程序法區(qū)別之所在。實(shí)體正義、程序效率都是法的正義的重要內(nèi)容。那種主張違反程序的行政行為一律無(wú)效的想法或做法,一是容易放縱違法的行政相對(duì)人,丟失實(shí)體正義;二是行政機(jī)關(guān)不得不重新作出具體行政行為而影響行政效率。因此,我們還是應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)體與程序的正義價(jià)值進(jìn)行具體的衡量取舍,以期更加符合法的正義的要求,提高法的正義的質(zhì)量,這種對(duì)于違反程序的行政行為采取靈活處理的做法其實(shí)也是世界各國(guó)的普遍做法。

三、對(duì)行政程序違法的司法審查

1.對(duì)行政程序違法進(jìn)行司法審查的程序

(1)審查法定步驟。步驟是程序的重要要素,任何行為都必須按照法定的步驟來(lái)進(jìn)行,否則就可能造成程序違法,例如,《治安管理處罰條例》規(guī)定,被裁決拘留的人或者他的家屬能夠找到擔(dān)保人或者按規(guī)定交納保證金的,在申訴和訴訟期間,原裁決暫緩執(zhí)行。這里就有一個(gè)法定步驟,即公安機(jī)關(guān)作出拘留裁決后,要告知被拘留人是否要求提供擔(dān)保,如果公安機(jī)關(guān)不執(zhí)行這一步驟,作出裁決就執(zhí)行拘留(實(shí)踐中此類(lèi)情況常有發(fā)生),這種跳躍式的執(zhí)法行為,就是違反法定程序。

(2)審查法定順序。這一點(diǎn)要求行政程序中不能出現(xiàn)順序顛倒,也不能出現(xiàn)順序混亂。例如,行政主體在進(jìn)行有關(guān)執(zhí)法時(shí)必須按順序表明身份、說(shuō)明理由、采取相關(guān)措施、作出行政決定,并將有關(guān)決定交付當(dāng)事人,還要告之當(dāng)事人有關(guān)權(quán)利。如果違反了這一順序,將會(huì)導(dǎo)致程序違法,又如《行政訴訟法》第33條規(guī)定:“在訴訟過(guò)程中,被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。”這既是對(duì)被告訴訟權(quán)利的限制,也是為了防止被告以顛倒步驟順序取得的證據(jù)證明其行為合法。

(3)審查法定形式。一定的行為必須以相應(yīng)的形式表現(xiàn)出來(lái),如書(shū)面形式、口頭形式等,若某一行為不按法律規(guī)定的形式來(lái)進(jìn)行則屬程序違法,如《行政處罰法》規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)行人員當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的,必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù),未出具財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的,當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款。”第49條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)依照本法第39條的規(guī)定給予行政處罰,應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書(shū)。”通常,對(duì)外行使影響公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的行為都應(yīng)當(dāng)是要式行為。

(4)審查法定時(shí)效。行政程序遵守法定的時(shí)效,是具體行政行為合法的重要條件之一。從法治的高度講,有行為就有相應(yīng)時(shí)效,而且這種時(shí)效是具體的、法定的,違反了法定時(shí)效,同樣會(huì)導(dǎo)致程序違法。

2.對(duì)行政程序違法司法審查的結(jié)果

對(duì)于違法行政程序司法審查的處理結(jié)果,學(xué)術(shù)界及司法界都有不同的意見(jiàn)。有的認(rèn)為,只要行政程序違法,不論實(shí)體處理是否合法,均應(yīng)判決撤銷(xiāo)。有的認(rèn)為,只要實(shí)體處理合法,程序違法,但未侵害行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)力,應(yīng)予維持,不過(guò)應(yīng)在判決書(shū)中指出其程序違法。有的認(rèn)為,只有程序嚴(yán)重違法,才能撤銷(xiāo),一般違法且未給行政相對(duì)人造成侵害的,一般應(yīng)予維持。

在國(guó)外,許多國(guó)家和地區(qū)行政程序法中都有些“適當(dāng)寬松”的規(guī)定,即對(duì)某些“暇疵”的行政行為予以補(bǔ)正。比如德國(guó)行政程序法第44條規(guī)定了行政行為具有嚴(yán)重瑕疵的,包括程序嚴(yán)重瑕疵的,為無(wú)效行政行為;在撤銷(xiāo)和無(wú)效兩種糾正方式外,第45條則對(duì)“不導(dǎo)致第44條規(guī)定的對(duì)程序或形式的違反”的行政行為則可視為補(bǔ)正。此外,德國(guó)程序法典中還有對(duì)某些有程序或形式暇征的行政行為只要其對(duì)實(shí)體決定不具影響力可不予撤銷(xiāo)的規(guī)定。又如在奉行“法律程序至上”原則,視“正當(dāng)法律程序”為法律生命所在的美國(guó)也并不是任何違反程序的行為都會(huì)導(dǎo)致行政行為無(wú)效的后果。在行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)時(shí),“除非有特別法律規(guī)定,制定規(guī)章基本上是行政機(jī)關(guān)自己的事,除非法律另有規(guī)定,否則,不得以行政機(jī)關(guān)在頒布某項(xiàng)規(guī)定以前沒(méi)有舉行聽(tīng)證會(huì),沒(méi)有與受此規(guī)章影響的各方協(xié)商或通過(guò)其它方式征求他們的意見(jiàn)為由宣布規(guī)章無(wú)效。目前,我國(guó)法律意識(shí)整體水平不高,行政程序意識(shí)在行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員中普遍需要提高,因此,筆者認(rèn)為對(duì)于行政程序違法司法審查的結(jié)果規(guī)定既不宜過(guò)于嚴(yán)格,也不宜過(guò)于寬松,而宜作一些具體情況與類(lèi)型的區(qū)分。

概括說(shuō)來(lái),行政程序違法的司法審查應(yīng)以公正和效率為標(biāo)準(zhǔn)。如果違反法定行政程序的行政行為損害了相對(duì)人的合法權(quán)益,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效,并依法予以撤銷(xiāo);如果行政行為違反行政程序,但并沒(méi)有損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益,或者影響微小,可不認(rèn)定該行政行為無(wú)效。具體說(shuō)來(lái),對(duì)違反法定行政程序可分以下幾種情況作不同處理:

(1)對(duì)于任意性行政程序,行政機(jī)關(guān)具有一定的自由裁量權(quán),可以根據(jù)實(shí)際情況和需要自主選擇。這種選擇只要不違反行政程序的基本原則,即不影響該行為的法律效力。如果行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)自主選擇的程序提出異議要求撤銷(xiāo),法院一般不予支持。但是,“如果行政機(jī)關(guān)選擇的程序嚴(yán)重違背法理、違背基本公正要求,雖不構(gòu)成違背法定程序,但可構(gòu)成‘’,人民法院可以以為根據(jù)撤銷(xiāo)相應(yīng)具體行政行為。”

(2)對(duì)行政程序中輕微的瑕疵現(xiàn)象,一般不作違反法定程序處理。對(duì)于這種情況能補(bǔ)充的責(zé)令行政主體補(bǔ)充,不能補(bǔ)充的提出司法建議。

(3)對(duì)行政程序混亂,違反法定的、不可改變的順序,并且損害了相對(duì)人合法權(quán)益的,可判決撤銷(xiāo)并責(zé)令行政機(jī)關(guān)依照法定順序重新處理。

行政程序違法的后果不同于實(shí)體違法,這是由行政程序本身的性質(zhì)決定的。并不如有的學(xué)者所認(rèn)為的:程序違法,從嚴(yán)格法治角度講,是必須撤銷(xiāo)該行為的,但從效率上講,有條件地維持也是可取的。程序違法對(duì)行政行為效力的影響,要區(qū)分不同情況分別處理,不能陷于形式主義。這也體現(xiàn)了現(xiàn)代行政程序法的基本價(jià)值取向:公正與效率的和諧統(tǒng)一。程序違法不以撤銷(xiāo)該行政行為為惟一的法律后果。有的程序違法的法律后果表現(xiàn)為一種“待定”狀態(tài),如超出復(fù)議期限仍未做出決定的行為,可能會(huì)成為相對(duì)人提訟或要求其它權(quán)利的理由,這也是一種法律后果。至于是否影響行為效力,則需由法院根據(jù)具體情況進(jìn)行審查作出判決。

注釋:

①羅豪才.行政訴訟法學(xué)[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1992.247.

②石紅心.行政機(jī)關(guān)違反法定程序責(zé)任新論[J].行政法制,2002,(2):910.

③哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].北京:法律出版社,2000.